着力解决城镇化过程中的民生问题

刘振杰

近年来，随着农业生产力的提高，城乡差距不断拉大等，使得农村富余劳动力如潮水般涌向各个城市，如何加快实现农民市民化，实现充分就业成为当前的一项重要课题。

当前农村人口转移就业的基本特征

土地流转方兴未艾。调研得知，当前农村土地早已不是要不要流转的问题了，而是如何流转、流转规模的问题了。通过农村土地资源重新整合，规模化集约经营，大大提高了农业劳动生产率，促进了农村经济发展，解放了农村富余劳动力。

城市常住人口猛增。城乡差距的持续拉大等因素激励农村人口不断离乡进城，且地区性中心城区新增人口大于县城，县城新增人口大于中心镇。农村外出人口开始呈现回流之势，省内流动以县城以上为主，且城市层级越高、流动人口聚集数量越多。产业集聚区吸纳人口快速增加，成为农民就地转移就业的一条重要渠道。

人口流动自发无序。人口集中步伐加快，呈现出流动活跃、流向多元的特征，但仍以自发无序流动为主，靠“血缘、人缘、地缘”（亲戚带亲戚、朋友带朋友）实现转移就业的占大多数，其比率为90%以上。

适龄人口继续增加。劳动年龄人口依然呈上升之势，新生代农民工逐渐成为劳务主体。举家外出情况增加，转移1人离开农村至少随之转移1人以上的被抚养人口，未来农民工家属将是城镇化的另一主体。不过，这些人口仍以灵活就业为主，岗位技术含量低，劳动强度大，工资待遇低。

制约农村人口迁移流动的主要因素

城镇化水平低已经成为当前我国经济社会发展过程中各种矛盾的聚焦点，加快转移农村人口，提高农民市民化程度，已经成为我国今后较长时期内最重要的一项发展战略，也是未来拉动内需最大的动力所在。当前影响农村人口迁移的因素主要体现在如下几个方面：

产业支撑不足影响农村人口向城镇集中。产业发展程度决定城镇发展和人口集中程度。城市扩容和产业发展，特别是食品、纺织服装、电子等劳动密集型产业加快发展对吸纳产业工人发挥着重要支撑作用。当前，各地产业集聚区发展滞后，尤其是吸纳就业能力较强的第三产业发展不足，直接制约了农村人口向城镇集中。实践证明，凡是产业相对发达的区域，人口向外流动较少，甚至吸引大量的外来人口；反之，农业为主、工业相对落后的地区，人口向上、向外流动的趋势较为明显。

传统思想观念阻滞了农村人口的迁移。乡城人口迁移意味着居住环境、生产方式、生活习惯、人脉关系等都要发生很大变化。而农村人口思想相对保守，观念较为落后，小农意识根深蒂固，小富即安，怕冒风险，缺乏投资风险意识和开拓创新精神，容易满足于传统生活方式，这在一定程度上束缚了农村人口向城镇的集中迁移。

迁移成本高造成农村人口流动多、迁移少。从当前惠农政策看，随着国家对农民各项补贴增多、社保体系逐步健全、农村公共服务水平的提高（如村村通等），农民进城意味着放弃这部分权利，不少农民虽进城打工但为了保留原在农村的基本权益毅然选择维持往返流动状态。在没有建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体保障机制的情况下，让农民自觉放弃承包地、宅基地等权益是不现实的，这无形中阻滞了农村人口向城镇集中的步伐。

制度设计障碍影响人口流向。当前，户籍、教育、社保等一系列事关民生的各项制度仍然呈现二元化特征，造成农村劳动力转移与工业化、城镇化的脱节，并带来一系列经济社会问题。在低成本工业化和高成本城镇化的双重制约下，农村劳动力流动呈现出“候鸟”式转移，农民工身份转换滞后于职业转换，农民家庭迁移滞后于农村劳动力转移便不可避免。

引导和促进农村人口合理有序迁移

党的十八届三中全会提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。为此，要紧紧围绕解决在城镇化过程中出现的各种民生问题，努力推进以人为核心的城镇化。

在产业支撑上，要加快发展二、三产业，增强对农村劳动力的吸纳能力。通过走内涵式发展之路，在不减少农业用地、不减少粮食生产的前提下推动农业规模化集约化经营，让更多的农村劳动力向二、三产业转移，把工业与农业、农村衔接起来，让农民增收致富，缩小和城镇的差距，这是从根本上解决农村改革发展难题的必然选择。

在集中方向上，要着力促进人口向县市级城市集中。顺应人口流动的规律，促进人口向具有较强就业吸纳能力和公共服务承载能力的县市级城市集中。

在制度设计上，要深化土地、户籍、住房、教育培训等制度改革。推进城乡一体化的户口登记制度和社会保障制度等。积极探索农业转移人口享受国家优惠政策的过渡措施，如在其户口迁至城镇后，多年内仍可保留农村集体经济组织成员的资格，并在计划生育、新农保、宅基地使用权等方面享受原农村人口的优惠政策。其土地承包经营权在承包期内保持稳定不变，也可以按照租赁、参股等形式依法、自愿、有偿流转。统筹推进户籍制度改革，加快实施一元化的《居住证》登记制度。

实施多元化教育培训，真正适应农村转移人口的就业需求。人力资源已经成为制约农村发展各种因素中的第一位因素，必须依赖于科技教育的推广、农村人口素质的普遍提高和农村人力资源的大力开发，才能把沉重的农村人口压力转化为巨大的人力资源优势。为此，要重点培养技能实用型和技术熟练型工人，通过培训着力实现充分就业、稳定就业和高质量就业。

加快公共基础设施建设，提高城市综合承载能力和运行效率。十八大提出了新型城镇化的战略决策，这就意味着今后的大政方针要打破旧的城镇化模式和土地供给模式。要从以往的“大拆大建”转向“精雕细琢”，围绕提升城市品位和市民生活品质，加强城市文化、生态文明建设，传承城市历史文脉，打造生态宜居空间，走绿色、低碳城镇化之路，实现人与资源环境的协调发展。endprint