香港老年福利体系的特色与启示

夏艳玲

内容摘要：我国香港是世界上最早进入老龄化的地区之一，其老年福利体系别具特色。香港老年福利体系主要由老年保障项目和老年福利服务体系两部分构成。香港老年福利体系具有清晰的理念和目标，老年保障和老年福利服务并重，社区照顾服务不仅全面，更注重持续性，具有良好的三方合作机制，这些发展经验对快速老龄化的我国内地具有重要参考价值。

关键词：香港 老年福利 特色 启示

香港早在1981年就步入了老龄化社会，目前香港人口已经严重老龄化。三十多年来，香港通过不断完善老年保障制度与服务体系，积极应对老龄化，取得了显著的成效并富有特色。香港老年福利体系的经验，对于高速发展和日趋老龄化的我国内地，有重要参考价值。

香港老年福利体系的主要内容

20世纪70年代之后，港英政府开始重视老年人问题，1973年的《香港社会福利未来发展计划》白皮书，1977的《老年福利服务》绿皮书、《私营安老院自愿注册计划》、《强制公积金计划条例》等一系列文件和法规有力推动了香港老年福利的发展，并形成了老年福利的“香港模式”。

在香港，老年社会福利是包含老年社会保障的，侧重指经济物质援助，主要包括：综援、公共福利金、强积金、公务员退休计划及各种职业退休计划、公屋计划尤其是长者优先配屋计划等。此外，还由社区支援服务和院舍服务等共同组成了老年福利服务体系。如表1所示。老年社会救助制度在“安全网”中具有托底作用。综援实施40多年来，老年个案已经占到一半以上，是对老年人（尤其是贫困老年人）影响最大的一项社会保障制度，已经成为许多贫困老年人的唯一或主要的生活依靠。公共福利金中涉及老年人的有普通高龄津贴和高额高龄津贴，老年人个案所占比例高达80%，所领取的金额也超过了70%（刘芳，2010）。香港强积金覆盖了96%的就业人口，香港强基金管理局采取严格的监管措施，保证资产的安全，强积金和其他自愿退休计划一起使公民实现老有所养。香港的公屋计划成功解决了香港近一半中低收入者的居住问题，对老年群体的优先配置得到了全社会的认可。

社区支援服务和安老院舍服务是香港安老服务体系的两大支柱。社区支援服务是为了践行“老有所属”和“持续照顾”的施政方针，为长者和护老者提供社区为本的支援。长者中心服务侧重以中心的服务为基础，鼓励长者和护老者到中心使用所提供的服务和参与中心的活动。长者社区照顾服务侧重以长者家居照顾服务为基础，为体弱者提供入户式的一站式服务。院舍照顾体系是根据老年人的身体状况及自理能力将安老院舍划分为长者宿舍、安老院、护理安老院和护养院四种类型。这四类院舍照顾的长者所需的护理服务程度由低到高。专业人员配置和每月收费也是越来越高。从2005-2006年度开始，长者宿舍和安老院逐步取消并转型为提供长期护理服务的院舍。可以看出，外来安老院舍重点是为身体欠佳、自理能力差的长者提供持续、优质的照顾服务（纪晓岚等，2012）。

香港老年福利体系的特色分析

（一）清晰的理念目标体系

从香港的经验来看，政府在介入老年福利发展过程后，有比较清晰的理念来指导改革的进程，这种理念也与中西交融的历史文化背景和自由主义的经济体制紧密相关。在发展之初，经济发展至上的政府是拒绝介入社会福利的，主要靠民间的慈善救助，而随后，政府被迫介入福利事务后，开始逐渐肯定社会福利作为公民的一项权利，将自身定位于社会救助方面，理念方面主张发挥家庭和社区的养老作用，对于各种社会力量，看到了他们潜在的力量，则从最初的放任转为扶持。特区政府成立后，政府依然将居家养老、持续照顾、老有所属、老有所为等作为老年福利的理念，并在政府的政策制定和规划中逐步贯彻落实这些理念，为社会各界的参与提供了明确的方向。这种有限政府，以社会救助为核心，多元主义、选择主义、渐进主义的社会保障理念，融合了东西合璧的文化，自由主义的经济制度，现代化的社会发展背景，有力推动了香港形成符合全体居民需要、符合香港发展需要、有自我特色的社会福利模式。

（二）全面持续的社区老年福利服务模式

在香港的社会福利体系中，一个重要的特征就是老年物质保障和老年福利服务并重，居家安老为本、院舍照顾为后援的完善的养老服务则更具特色。老年福利服务特色之一是全面，体现在针对老年人多样化的特殊需要，香港的居家安老社区服务尝试统合医疗、康复、日常照顾、住房、社会保障、心理、社会等各种服务资源来满足老年人的全方位需要，体现社区、家庭和个人的配合与协同。特色之二是服务的持续性，主要是指香港的社区服务由专业团队运用个案管理的手法来及时掌握和反馈老年人的情况，当老年人的健康情况发生变化，原来的服务不再适合他们的需要时，长期照顾服务的一站式统一评估机制能让他们及时获得能配合自身需要的服务。这些都和长期照顾的理念和政策，专业化的照顾模式以及紧密合作的专业团队密不可分的。同时，完善的老年福利服务体系也弥补了养老保障发展晚和相对滞后的现状。

（三）良好的三方合作机制

在多年发展的过程中，香港的老年社会福利形成了政府、商界、NGO多元并存，多方合作的格局。在社会保障领域，政府的作用是立法、监管、政策制定、规划引导等，主要依靠雇主和雇员的缴费形成，是政府-雇主-雇员的合作机制；在社会救助领域，政府起到核心作用，包揽政策的制定执行、监督，组织管理运营，大量资金支持兜底等；在养老服务领域，非营利组织是中坚力量，大部分服务都是由非营利组织提供的，非营利组织的就业人数占到香港就业人数的1/7左右，政府和商界提供相应的支持，形成了政府-商界-NGO的分工合作关系和机制。当然，这和香港发达的慈善组织，浓厚的慈善文化分不开，此外，还有从政府到民间对于各类基金会、慈善组织的严格的监管体系和义工的登记、管理和发展服务制度，都保证了民间组织的参与积极性。

香港老年福利体系的启示

（一）培育全新的社会福利理念endprint

我国内地的老年福利制度从20世纪80年代开始逐步改革，改革的思路和目标主要是社会福利社会化。一方面把政府养老机构向社会开放与企业养老服务的剥离及其社会化，以及养老保险开始覆盖农村，另一方面，私营养老机构和社区服务组织发展迅速。但是，社会化过程中，由于缺乏明确的理论指导，出现了私营化、市场化、城乡两元分化现象，违背了福利追求公正公平的价值理念。因此，有必要吸取香港的经验，充分认识到社会福利是公民的一项权利，政府应该主动接受并主动承担社会福利的责任，并结合内地的政治、经济、文化和历史背景树立全新的社会福利理念。与西方社会相比，作为儒家文化熏陶的华人社会，香港与内地养老体系中最突出的价值观就是孝道（Chow，2004）。可以结合已有的孝道观念和家庭养老传统，借鉴西方多元主义、选择主义、渐进主义的理论，明确“小政府，大社会”的老年社会福利理念定位，倡导社区养老、老有所养、老有所为的具体理念，同时，不断完善内地的法制规范，将这些具体的理念通过一些法律、政策、规划、财税资助、协调监管等手段来引导规范推动老年福利制度的发展。

（二）加快建设社区居家养老

从2000年开始，内地陆续进行了不同形式的居家养老服务试点探索。但目前社区居家养老还比较滞后，福利机构不足，主要是养老院和福利院，而这些机构的服务方式比较单一，机构和设施都不能满足老年人的特殊需求，一些生活困难的老年人购买不了服务，针对高龄、独居、失能、失智老人生活质量较差，基础性的居家养老服务根本无法满足这些老年人照护的需求。因此，借鉴香港经验，发展社区居家养老，既包括家居照顾，提供各种各样的日间照顾、短期照顾，生活护理等，又成立各种社区中心，在社区内提供各种照顾和参加各种活动。这也顺应了《社会养老服务体系建设十二五规划》精神，规划提出：重点建设老年人日间照料中心、托老所、互助式养老服务中心、老年人活动中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施建设，增强社区养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上农村社区。

（三）建立全社会共同参与的老年福利服务机制

目前，我国内地老年福利供给主体主要是政府和家庭，主体比较单一，社会成员参与不足，老年福利社会化程度偏低。许多国家或地区的社会保障发展实践表明，由国家或企业包办或完全由个人负责的国民生活保障制度是注定会遭遇挫折，而香港利用发达的社团与市场，建立政府和民间组织相结合的保障方式，并注重兼顾公平与效率，既避免了政府包办的种种弊端，又解决了诸多需要解决的社会问题，代表了老年福利服务未来的发展趋势（许飞琼，2002）。非营利组织可以针对不同需要提供灵活的社会福利服务，也可以实现社会福利资金筹资渠道的社会化，这些都是非营利组织和志愿者团体相对于政府的独特优势。因此，政府要积极培育非营利组织，引导民间力量的参与。例如，可以制定和实施鼓励性的财政和税收政策，鼓励企业和民间资金进入社会福利服务；或者可以借鉴西方民办公助的方法，将公共服务的生产和递送由公共部门转向私人，而公共部门在提供财政支持方面仍起着主导作用（张秀兰、徐月宾，2006）。通过政府对养老服务机构产业的扶持和引导，对养老服务市场的引导、评估和监管等。形成政府、市场和社会、家庭等多元主体共同参与的多层次的老年福利服务机制。

总之，香港社会福利特别是民间社会福利发展较早，经济实力雄厚，制度设施比较完善，相对我国内地而言，还存在很大差距。但是，还应看到香港和内地的老年福利都在经历从单一责任本位向社会共同责任本位转变的过程（刘祖云、田北海，2008），共同的经济发展和老龄化进程中，有着共同的伦理文化基础，在有效分配资源、管理资金和服务方面，必定有可以借鉴和学习之处，同时要结合我国内地的经济发展水平和文化历史情况，积极探索适合我国老年福利制度快速发展之路。

参考文献：

1.香港特区政府统计处.香港人口推算2010-2039[R].2010

2.刘芳.香港养老[M].中国社会出版社，2010

3.纪晓岚等.2012院舍照顾视角下的香港养老服务[J].社会工作，2012（2）

4.Chow.Asian Value and Aged Care.Geriatrics and Gerontology International，Vol. 4，2004

5.许飞琼.香港：政府、社团与市场三结合[J].世界经济，2002（7）

6.张秀兰，徐月宾.我国社会福利社会化的目标及途径探讨[J].江苏社会科学，2006（2）

7.刘祖云，田北海.老年社会福利的香港模式解析[J].社会，2008（28）endprint

我国内地的老年福利制度从20世纪80年代开始逐步改革，改革的思路和目标主要是社会福利社会化。一方面把政府养老机构向社会开放与企业养老服务的剥离及其社会化，以及养老保险开始覆盖农村，另一方面，私营养老机构和社区服务组织发展迅速。但是，社会化过程中，由于缺乏明确的理论指导，出现了私营化、市场化、城乡两元分化现象，违背了福利追求公正公平的价值理念。因此，有必要吸取香港的经验，充分认识到社会福利是公民的一项权利，政府应该主动接受并主动承担社会福利的责任，并结合内地的政治、经济、文化和历史背景树立全新的社会福利理念。与西方社会相比，作为儒家文化熏陶的华人社会，香港与内地养老体系中最突出的价值观就是孝道（Chow，2004）。可以结合已有的孝道观念和家庭养老传统，借鉴西方多元主义、选择主义、渐进主义的理论，明确“小政府，大社会”的老年社会福利理念定位，倡导社区养老、老有所养、老有所为的具体理念，同时，不断完善内地的法制规范，将这些具体的理念通过一些法律、政策、规划、财税资助、协调监管等手段来引导规范推动老年福利制度的发展。

（二）加快建设社区居家养老

从2000年开始，内地陆续进行了不同形式的居家养老服务试点探索。但目前社区居家养老还比较滞后，福利机构不足，主要是养老院和福利院，而这些机构的服务方式比较单一，机构和设施都不能满足老年人的特殊需求，一些生活困难的老年人购买不了服务，针对高龄、独居、失能、失智老人生活质量较差，基础性的居家养老服务根本无法满足这些老年人照护的需求。因此，借鉴香港经验，发展社区居家养老，既包括家居照顾，提供各种各样的日间照顾、短期照顾，生活护理等，又成立各种社区中心，在社区内提供各种照顾和参加各种活动。这也顺应了《社会养老服务体系建设十二五规划》精神，规划提出：重点建设老年人日间照料中心、托老所、互助式养老服务中心、老年人活动中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施建设，增强社区养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上农村社区。

（三）建立全社会共同参与的老年福利服务机制

目前，我国内地老年福利供给主体主要是政府和家庭，主体比较单一，社会成员参与不足，老年福利社会化程度偏低。许多国家或地区的社会保障发展实践表明，由国家或企业包办或完全由个人负责的国民生活保障制度是注定会遭遇挫折，而香港利用发达的社团与市场，建立政府和民间组织相结合的保障方式，并注重兼顾公平与效率，既避免了政府包办的种种弊端，又解决了诸多需要解决的社会问题，代表了老年福利服务未来的发展趋势（许飞琼，2002）。非营利组织可以针对不同需要提供灵活的社会福利服务，也可以实现社会福利资金筹资渠道的社会化，这些都是非营利组织和志愿者团体相对于政府的独特优势。因此，政府要积极培育非营利组织，引导民间力量的参与。例如，可以制定和实施鼓励性的财政和税收政策，鼓励企业和民间资金进入社会福利服务；或者可以借鉴西方民办公助的方法，将公共服务的生产和递送由公共部门转向私人，而公共部门在提供财政支持方面仍起着主导作用（张秀兰、徐月宾，2006）。通过政府对养老服务机构产业的扶持和引导，对养老服务市场的引导、评估和监管等。形成政府、市场和社会、家庭等多元主体共同参与的多层次的老年福利服务机制。

总之，香港社会福利特别是民间社会福利发展较早，经济实力雄厚，制度设施比较完善，相对我国内地而言，还存在很大差距。但是，还应看到香港和内地的老年福利都在经历从单一责任本位向社会共同责任本位转变的过程（刘祖云、田北海，2008），共同的经济发展和老龄化进程中，有着共同的伦理文化基础，在有效分配资源、管理资金和服务方面，必定有可以借鉴和学习之处，同时要结合我国内地的经济发展水平和文化历史情况，积极探索适合我国老年福利制度快速发展之路。

参考文献：

1.香港特区政府统计处.香港人口推算2010-2039[R].2010

2.刘芳.香港养老[M].中国社会出版社，2010

3.纪晓岚等.2012院舍照顾视角下的香港养老服务[J].社会工作，2012（2）

4.Chow.Asian Value and Aged Care.Geriatrics and Gerontology International，Vol. 4，2004

5.许飞琼.香港：政府、社团与市场三结合[J].世界经济，2002（7）

6.张秀兰，徐月宾.我国社会福利社会化的目标及途径探讨[J].江苏社会科学，2006（2）

7.刘祖云，田北海.老年社会福利的香港模式解析[J].社会，2008（28）endprint

我国内地的老年福利制度从20世纪80年代开始逐步改革，改革的思路和目标主要是社会福利社会化。一方面把政府养老机构向社会开放与企业养老服务的剥离及其社会化，以及养老保险开始覆盖农村，另一方面，私营养老机构和社区服务组织发展迅速。但是，社会化过程中，由于缺乏明确的理论指导，出现了私营化、市场化、城乡两元分化现象，违背了福利追求公正公平的价值理念。因此，有必要吸取香港的经验，充分认识到社会福利是公民的一项权利，政府应该主动接受并主动承担社会福利的责任，并结合内地的政治、经济、文化和历史背景树立全新的社会福利理念。与西方社会相比，作为儒家文化熏陶的华人社会，香港与内地养老体系中最突出的价值观就是孝道（Chow，2004）。可以结合已有的孝道观念和家庭养老传统，借鉴西方多元主义、选择主义、渐进主义的理论，明确“小政府，大社会”的老年社会福利理念定位，倡导社区养老、老有所养、老有所为的具体理念，同时，不断完善内地的法制规范，将这些具体的理念通过一些法律、政策、规划、财税资助、协调监管等手段来引导规范推动老年福利制度的发展。

（二）加快建设社区居家养老

从2000年开始，内地陆续进行了不同形式的居家养老服务试点探索。但目前社区居家养老还比较滞后，福利机构不足，主要是养老院和福利院，而这些机构的服务方式比较单一，机构和设施都不能满足老年人的特殊需求，一些生活困难的老年人购买不了服务，针对高龄、独居、失能、失智老人生活质量较差，基础性的居家养老服务根本无法满足这些老年人照护的需求。因此，借鉴香港经验，发展社区居家养老，既包括家居照顾，提供各种各样的日间照顾、短期照顾，生活护理等，又成立各种社区中心，在社区内提供各种照顾和参加各种活动。这也顺应了《社会养老服务体系建设十二五规划》精神，规划提出：重点建设老年人日间照料中心、托老所、互助式养老服务中心、老年人活动中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施建设，增强社区养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上农村社区。

（三）建立全社会共同参与的老年福利服务机制

目前，我国内地老年福利供给主体主要是政府和家庭，主体比较单一，社会成员参与不足，老年福利社会化程度偏低。许多国家或地区的社会保障发展实践表明，由国家或企业包办或完全由个人负责的国民生活保障制度是注定会遭遇挫折，而香港利用发达的社团与市场，建立政府和民间组织相结合的保障方式，并注重兼顾公平与效率，既避免了政府包办的种种弊端，又解决了诸多需要解决的社会问题，代表了老年福利服务未来的发展趋势（许飞琼，2002）。非营利组织可以针对不同需要提供灵活的社会福利服务，也可以实现社会福利资金筹资渠道的社会化，这些都是非营利组织和志愿者团体相对于政府的独特优势。因此，政府要积极培育非营利组织，引导民间力量的参与。例如，可以制定和实施鼓励性的财政和税收政策，鼓励企业和民间资金进入社会福利服务；或者可以借鉴西方民办公助的方法，将公共服务的生产和递送由公共部门转向私人，而公共部门在提供财政支持方面仍起着主导作用（张秀兰、徐月宾，2006）。通过政府对养老服务机构产业的扶持和引导，对养老服务市场的引导、评估和监管等。形成政府、市场和社会、家庭等多元主体共同参与的多层次的老年福利服务机制。

总之，香港社会福利特别是民间社会福利发展较早，经济实力雄厚，制度设施比较完善，相对我国内地而言，还存在很大差距。但是，还应看到香港和内地的老年福利都在经历从单一责任本位向社会共同责任本位转变的过程（刘祖云、田北海，2008），共同的经济发展和老龄化进程中，有着共同的伦理文化基础，在有效分配资源、管理资金和服务方面，必定有可以借鉴和学习之处，同时要结合我国内地的经济发展水平和文化历史情况，积极探索适合我国老年福利制度快速发展之路。

参考文献：

1.香港特区政府统计处.香港人口推算2010-2039[R].2010

2.刘芳.香港养老[M].中国社会出版社，2010

3.纪晓岚等.2012院舍照顾视角下的香港养老服务[J].社会工作，2012（2）

4.Chow.Asian Value and Aged Care.Geriatrics and Gerontology International，Vol. 4，2004

5.许飞琼.香港：政府、社团与市场三结合[J].世界经济，2002（7）

6.张秀兰，徐月宾.我国社会福利社会化的目标及途径探讨[J].江苏社会科学，2006（2）

7.刘祖云，田北海.老年社会福利的香港模式解析[J].社会，2008（28）endprint