台湾“家庭计划”：一场静悄悄的生育革命

谢楠

第二次世界大战之后，中国台湾地区人口增长势头迅猛。为有效控制人口增长，台湾推行了与大陆计划生育政策类似的“家庭计划”政策，取得显著效果。

缘起

台湾地区在1945年光复后，受战后“婴儿潮”、死亡率下降及国民党退台等诸多因素影响，人口呈现快速增长趋势，人口自然增长率长期保持在36‰左右，并在1951年达到了38.4‰的历史最高值（见图1）。台湾地区人口总数也从1945年的600万迅速增加到1951年的800多万，并在1958年突破1000万。

迅速膨胀的人口给台湾社会带来了巨大的压力，岛内部分有识之士如台湾大学教授陈正祥开始在媒体上发文呼吁，主张节制生育、控制人口。岛内“中国农村复兴委员会”（下简称“农复会”）向社会发行《幸福家庭》小册子，提倡生育安全期方法，推行“家庭计划”，但反响并不好。当时台当局还一直梦想“反攻大陆”，强调民众必须“增产报国”，同意节制生育的政府官员极少。但主张节制生育的人士并没有放弃，一方面与美国合作开展人口研究工作，研究妇女生育率、婴儿死亡率等问题，为倡导节制生育做理论准备；另一方面，于1954年成立民间团体“中国家庭计划协会”（FPAC），在“农复会”的支持下，率先在部分乡村地区作小规模节育宣传。（见图1）

1955年，台湾稻米减产导致粮食供应紧张，这引起了岛内部分“民意代表”对人口政策的关切。台当局对节制生育的态度有所松动，“台湾省主席”严家淦表示民间组织推行的“家庭计划”并不违法。1956年台湾第一次人口普查结果公布，显示二战后10年间人口平均出生率为44‰，这进一步引发了岛内舆论对人口过快增长的忧虑。1959年，担任“农复会”主委的蒋梦麟发表“让我们面对日益迫切的台湾人口问题”一文，再度呼吁推行家庭计划及节制生育的必要性，激起各界热烈讨论。1964年，台当局开始全面推行“家庭计划”工作，专门成立“台湾省卫生处家庭卫生委员会”，负责策划、推动并执行“家庭计划”。第二年，台“行政院”首次将“家庭计划”列入“台湾经济建设四年计划”。至此，台湾“家庭计划”从民间呼吁正式成为政府行为，开始在岛内全面实施。

特征

台湾地区实施的“家庭计划”政策具有重视宣传教育、普遍使用计生产品、配套政策严密、强制性较小的特点，对抑制岛内人口过快增长、推动妇女生育率快速下降起到了积极的作用。与大陆自上而下强力推动的计划生育相比，台湾实施的“家庭计划”堪称是一场静悄悄的生育革命。

台湾“家庭计划”的实施内容主要包括两个方面：首先是自上而下通过深入宣传教育，使民众了解“家庭计划”的意义和内容；其次是为愿意实施节育的家庭提供低价的有效避孕工具，包括宫内避孕器“乐普”等计生产品。

深入基层、宣传“家庭计划”的人员主要是“台湾省卫生处家庭卫生委员会”雇佣培训的“家庭卫生工作员”，其中绝大多数由护士、助产士担任。对于当时的台湾基层社会而言，节育仍属于禁忌话题，难以启齿，加之传统的“多子多福”观念根深蒂固，致使宣传工作推广极为艰难。因此，“家庭计划”的领导者通过研究，决定先以30岁以上、已生育3个子女且其中至少1人为男孩的妇女作为主要宣传对象，以宣传孕前卫生为名义，上门家访传授节育观念和知识、推广避孕工具，后期再逐步推广至青年夫妇和适龄未婚男女青年。这种极富针对性和技巧性的宣传策略逐渐打开了局面，使“家庭计划”逐步在岛内基层社会扎下了根。

此外，“家庭计划”的宣传手段还包括给新婚夫妇发放《新婚家庭手册》、设立节育知识咨询电话专线、针对工人及在校学生等团体组织开展团体教育等多种形式，并特别针对不同人群特点制定相应宣传策略，如针对农村不识字的女性，根据她们下午两点到四点爱听戏曲广播的特点，购买广播时段进行宣传。

台湾“家庭计划”的另一个重要特点就是根据不同时期人口形势的变化及时调整人口政策目标，同时更换针对性的宣传口号。在19 64年前后开始启动“家庭计划”时，主要从卫生角度进行推广宣传，口号为“实施家庭计划，促进家庭幸福”，并不直接提少生孩子。1967年，针对普遍存在的多胎生育情况，台当局提出“五三”口号，希望民众婚后3年才生育、间隔3年再生育、最多不超过3个孩子、33岁前全部生完；1969年又进一步提出“子女少、幸福多”。1971年，随着出生率的稳步下降，台当局希望将总体生育水平稳定在平均一对夫妇生两个孩子的水平，因此“两个孩子恰恰好，男孩女孩一样好”及“三三三一”的口号被相继提出。“三三三一”指婚后3年生第一个小孩，过3年再生一个。

从1984年开始，台湾总和生育率降到人口替代率之下（一般而言，一对夫妇平均生育两个孩子就能基本保证人群实现替代延续）。考虑到生育率过低将导致人口老化、劳动力不足，台当局认为不应再强调缓和人口增长，而应促进人口合理成长。1989年，台湾家庭计划的口号由“两个孩子恰恰好，一个不嫌少”转变为“两个孩子恰恰好，一个嫌太少”。台“卫生署”在制定1991至1994年的新家庭计划时，把“施行避孕，计划生育，优生保健”的方针调整为“建立和谐家庭，认识家庭生活周期，计划生育及优生保健”。家庭计划的工作重点开始发生转移，计划生育降到第二位。

如果以“控制人口快速增长，有效节制生育”作为台湾“家庭计划”的主要政策目的，那么到上世纪90年代初，台湾“家庭计划”政策就已经实现历史使命，取而代之的是注重人口均衡发展、重视性别平等的新型人口政策。

台湾“家庭计划”政策强制性并不明显，即便是在台当局节制生育愿望最迫切的上世纪六七十年代，1969年所颁布的第一个“家庭计划”条文性政策法令“人口政策纲领”也明确指出，“国民得依其自由意愿，实施家庭计划”，但这并不意味着台当局只有宣传一种手段。实际上，台当局的人口调控政策随着社会发展及台当局对社会经济调控能力的增强而逐步完善。1983年，台湾当局修正了“人口政策纲领”，公布“加强推行人口政策方案”。修正案中不仅有原则性强的强制性法令，更以多种措施直接抬升了夫妇生育多胎的经济成本，促使个体进一步调整生育行为。如对生育第三个及以上子女不给予生育补助和保险；生育第三个以上子女者自行负担生育医疗费用等。

深获好评

一般来说，随着社会形态由农业社会向工业社会转变，女性受教育程度的提升及劳动参与率的提高、养育子女成本的上涨、节育技术的扩散等都会逐渐降低妇女的生育意愿。而外在人口政策的实施也会对妇女的生育行为产生影响。台湾地区的总和生育率之所以在1951-1983年间出现快速的下降（见图2），除受外在社会经济环境变化影响，与当地政府所推行的“家庭计划”政策密切相关。（见图2）

二战之后，台湾社会经济的快速发展，推动了台湾由传统社会向现代社会的转型，传统大家庭体系逐步瓦解，妇女受教育年限逐步提高，妇女就业率大幅提升。在台湾社会转型背景下，“家庭计划”政策的深入实施，有力改变了台湾地区妇女的生育意愿，延迟了生育的时间、压缩了生育孩子的个数。如图1所示，仅从1964-1972年，粗出生率便由34.5.‰下降至24.2‰，8年间下降了千分之十多，这是极为罕见的。更重要的是，台湾地区总和生育率的快速下降并没有产生严重的出生性别比失衡，这是殊为难得的。相比而言，大陆所实施的严格计划生育政策，一方面确实促进了生育率的快速下降，但另一方面出现了严重的出生婴儿性别比失衡问题，将对未来产生一系列深远的影响。

台湾“家庭计划”成效显著，在国际上深受好评。1987年、1992及1997年美国人口危机委员会（后改为国际人口行动委员会）连续三次将台湾“家庭计划”实施绩效评为全世界95个发展中国家的第一名。在1970年代，许多发展中国家还纷纷派遣人员赴台观摩学习，甚至在岛内成立国际训练中心，将台湾“家庭计划”的相关经验向全世界推广。

台湾“家庭计划”政策采取尊重民众自主意愿、注重宣传教育、结合经济诱导机制的综合措施，有效影响了个体生育意愿。这对大陆调整人口调控政策大有启发。

然而，虽然台湾通过实施“家庭计划”在较短的时间内有效控制了人口增长的势头，促使生育率迅速下降，推动台湾人口增长类型快速由“高出生低死亡”模式向“低出生低死亡”模式转变。但台湾总和生育率下降至更替水平后继续下探，处于超低生育水平，即便采取各种鼓励生育的政策但依然难见起色。这导致台湾地区人口结构日趋失衡，老龄化现象日趋严重，甚至未来几年内就将出现人口负增长。这使研究者逐渐开始反思“家庭计划”政策是否对人口问题的复杂性及人口政策的前瞻性考虑不足。