应急管理视角下我国电网调度管理制度的完善

国家行政学院法学部 娄杰海

应急管理视角下我国电网调度管理制度的完善

Improvement of management system of state grid corporation of China in the view of emergency response

国家行政学院法学部 娄杰海

随着电力工业的发展，我国电力发展进入大电网、大机组、高电压、高自动化阶段。电力系统的快速发展使资源配置更加优化，提高了资源利用效率，但对整个电力系统的安全稳定运行带来了更大的挑战，发生大面积停电等电力突发事件的风险不断加大。电力调度机构负责组织、指挥、指导和协调电力系统运行，在保障电力系统安全稳定运行和可靠供电方面，具有不可替代的作用。选择合适的调度管理模式，不断健全完善调度制度，对于加强电力应急管理，保障整个电力系统运行的安全、可靠、稳定具有重要的意义。

我国电网调度管理制度现状

目前我国的电网调度管理模式是：统一电网、统一调度、分级管理。全国已形成了由国调、网调、省调、地调、县调组成的五级电网调度系统。各级调度机构均设在电网企业内部，履行全国电网调度职能。调度机构的设置和层级划分原则已经由法律予以规定。

统一电网

统一电网是指全国电网实行垄断经营，分别由国家电网公司和南方电网公司两家国有企业负责全国电网的建设、运行和维护。同时，我国的电网企业还负责全国的配电和售电业务，拥有独家买卖电的特权，垄断着整个电力系统除发电以外的输、配、售等所有环节，是名副其实的高度垄断企业。

统一调度

统一调度是指在电网的安全管理上，电网调度机构对电力系统的运行实行统一调度管理。主要内容有：统一进行实时电网运行分析，及时发现并处理电网运行中的各类问题和故障；

统一安排电网的运行方式，事先对各种可能的运行工况进行安全分析，避免系统事故发生；按照统一的运行标准，全网统一进行系统安全稳定分析和校核，制定统一的电网稳定运行规定；统一考虑各种保护装置、安全自动装置的配置和整定，及时隔离故障，消除可能引起事故扩大的各种隐患；建立统一的、可靠的专用通信系统和自动化系统，保证通信畅通；统一进行电网事故处理。在事故状态下，电网调度机构行使紧急操作权力，对事故处理进行统一指挥。电力系统各方主体都必须服从调度指令，以防止事故的扩大，并在最短的时间内排除系统故障，恢复电网的正常运行。

分级管理

分级管理是指调度业务实行在电网最高一级调度机构领导下的各级调度机构的分级责任制。各级调度机构在各自的调度范围内具体落实统一调度的各项要求，同时下级调度机构必须服从上级调度机构的调度命令。我国的统一调度、分级管理是一个不可分割的整体。统一调度是分级管理基础上的统一调度，分级管理是统一调度下的分级管理。

我国电网调度管理制度对电力应急管理的影响

从加强电力应急管理，保证电网安全运行的角度看，我国电网现行的统一调度模式有利于合理、优化安排电网的运行方式，对各种可能的运行工况进行安全分析，及时发现并处理电网运行中的各类问题和故障，避免系统事故的发生和扩散；有利于按照统一的运行标准，全网统一进行系统安全稳定分析和校核，制定统一的电网稳定运行规定；有利于统一考虑各种保护装置、安全自动装置的配置和整定；有利于电网运行信息互换，掌握完备、准确的全网运行实时信息。统一调度是我国电力工业安全生产的基本经验，对保障全国电力系统的安全稳定运行，防范和应对电力突发事件发挥了积极作用。统一调度使我国电网在网架结构较为薄弱的条件下依然保持了安全、可靠、稳定运行，电网稳定破坏事故已连续多年保持零记录，电网安全稳定控制水平居国际领先地位。因此，在我国推进电力市场化改革的过程中必须继续坚持统一调度这一宝贵管理经验。

我国电网调度模式对电力应急管理的积极作用是毋庸置疑的，但这并不能说明我国的电网调度管理就是十全十美的，没有改进的余地。我国现行的电力调度管理制度，与当今世界大多数已经电力市场化管理的国家相比，最大的区别在于，电网调度机构依附于集输、配、售为一体的垄断的电网公司，不具有独立性。正是这种电网调度机构的不独立性产生对电力应急管理的不利影响。

（1）不利于电网调度机构履行应急管理职能。电网调度是与发、输、供电服务完全不同的一种职能，是一种非竞争性、非排他性的公共产品，是一种必不可少的产业公共环节，是一种拥有强制代理权的行业公共职能。《国家处置电网大面积停电事件应急预案》对电网调度机构和发、供电企业在电力应急管理中的职能也是分开进行表述的。正因为如此，国务院《电力安全事故应急处置和调查处理条例》明确赋予电网调度机构，在发生电力安全事故的情况下，可以发布开启或者关停发电机组、调整发电机组有功和无功负荷、调整电网运行方式、调整供电调度计划等电力调度命令的公共权力。电网调度机构还享有预防电力突发事件发生、事后尽快恢复供电等方面的公共权力。但由于我国电网调度机构不独立，隶属于电网企业，赋予调度机构的职权就等于变相赋予了电网企业，不仅为电网企业滥用这些公共权力创造了条件，有违政企分开的原则，也制约了电网调度机构应急管理职权的进一步完善。

（2）调度行为有偏离电力应急管理目标的风险。从应急管理理论来看，采用统一调度的模式在电力应急的预警与预防、应急处置、应急恢复和应急资源管理等各方面有利于在更大的调整范围内实现应急的损失最小化、应急时间最小化、应急投入最小化，是最有利于电力应急管理的调度管理模式。但由于我国电网调度机构隶属于电网企业，而我国的电网企业虽然具有公益的属性，但其根本上仍然是以追求利润最大化为目标的经营性企业。在所有权归属和行政隶属关系下，电网调度机构很难做到既忠于本网、本公司的利益，又能公平公正的履行其公共职能。由此导致调度机构在日常运行方式安排，甚至在事故处理中，往往也必须服从电网企业发展战略和规划建设目标，从而可能导致调度行为偏离电力应急管理最大限度避免或减少电力突发事件发生的目标，对整个电力系统的安全稳定运行造成威胁。

（3）不利于调度机构与相关外部部门的协调配合。电力应急管理是全方位的过程管理，是一个完整的系统工程，既需要政府的统一领导、统一指挥，也需要全社会的积极参与、支持与配合，需要建立政府、社会组织、企业和公民之间有效的沟通协调机制。尤其是电网调度

机构作为电网事故处理的指挥中心，更需要加强与政府应急管理主管机构、气象、地震、消防、公共卫生等主管部门的沟通联系，以便加强信息沟通和协调，及时做出调度决策，防范或应对电力突发事件。但由于我国电网调度机构不独立，属于电网企业的内部部门，因此调度机构在建立与政府相关部门及相关社会主体的常态联络机制中渠道不通畅，没有形成制度化的应急联动协作机制，导致不能充分利用政府和社会的联动资源，提高系统预防和处置电力突发事件的能力。

国外经验借鉴

尽管从电网调度机构的职能上来看，我国与国外发达国家有所不同，但在加强电力应急管理，确保电力供应安全的问题上，各国电网调度机构的职能和责任都很明确，都具有在紧急情况下采取紧急措施，应对电力突发事件，以减少损失，尽快恢复供电的职能。因此，考察国外发达国家尤其是电力市场化程度较高的英国、澳大利亚等国的电网调度管理制度，对于我国在推进电力市场化改革过程中，完善电网调度管理制度，防范电力突发事件的发生，保障电力系统的安全稳定运行具有积极的借鉴意义。

按照电网管理形式的不同，世界上电网调度管理的模式，主要有统一电网、统一调度，联合电网、统一调度，联合电网、联合调度等三种模式。目前，西欧、北欧、东欧的绝大部分的发达国家以及已经形成国家电网的大部分亚洲国家、南美洲国家都采用统一调度管理模式。采用联合调度的国家为数不多，主要是北美电网（包括美国、加拿大和墨西哥一部分）。但无论采用哪种调度模式，调度机构独立是这些国家的共同特征。

美国的电网调度管理制度

美国电力系统由多家相互独立的电力公司构成，没有全国性的电力调度机构，各电力公司通过各自的调度机构对本网进行调度，相互之间通过合同协议的方

式，议定送受的电力和应急情况下的相互支援关系，全国互联电网的安全稳定只能由“北美电力可靠性协会（NERC）”协调。美国也没有地区性的统一调度的电网，只有宾西法尼亚—新泽西—马里兰联合电网（PJM）实现了14个城市和州的联合调度。

自上世纪90年代以来，受频繁发生的电网事故的影响，美国的电网调度开始向集中化发展，先是成立了非盈利性、不介入市场、又可在无偏向而公平的基础上做出调度决策的“独立系统运行机构（ISO）”。后来又提倡“区域输电组织（RTO）”，将电网、调度、交易、规划等集中在一起，以加强RTO的调度控制能力，确保电网的安全、稳定运行。

可见，美国电网调度机构，经历了由完全独立调度机构ISO，到集电网、调度、交易、规划等为一体的RTO机构的发展变化过程，但无论ISO，还是RTO，都不具体参与电力的配售业务，从而可以保持中立的地位，客观公正的进行调度决策。

英国的电网调度管理制度

英国的电网调度机构分为两级，即国家电网公司输电网400 KV、220 KV、运行控制中心和各区域配电网公司配电网运行控制中心（相当于我国的电网调度机构），分别负责各自调度管辖范围内设备的安全监控、停复役操作（包括事故处理）、检修维护安排（包括抢修）。其中，输电网运行控制中心具体负责全网负荷的实时平衡。

英国电力体制实行了发、输、配、售分离的市场化改革。英国国家电网公司和各区域配电网公司本质上都是独立经营输电和配电业务的独立企业，不参与电力销售业务，保证了调度行为的独立、公正。

澳大利亚的电网调度管理制度

澳大利亚与英国一样实行了电力体制的市场化改革，电力系统的发、输、配、售等环节实现了分离。但澳大利亚的电网调度机构设置不同于英国，不属于负责输电业务的电网公司，而是隶属于独立的国家电力市场管理有限公司（NEMMCO），具体是NEMMCO的国家调度与安全中心（NDSC），负责根据电力批发市场的可供发电容量，平衡电力供应和需求；维持电力系统的安全；确保有足够合适的辅助服务，支持电力系统运行；与电网服务供应商共同协商电力系统的规划等职能。

从以上三个国家的电网调度管理制度来看，调度独立有两种不同的模式，一种是调度机构与输电公司为同一个机构，但输、配电业务已经分开，输电公司不参与购、售电交易，如英国的国家电网公司；另一种是调度机构完全独立，不属于电力系统内的任何环节，而是单独设立的市场管理机构，如澳大利亚NEMMCO和美国的ISO和RTO。

结论

借鉴国外的经验，结合我国的实际，笔者认为我国应进一步完善电网调度管理制度，在保持统一调度原则的前提下，积极推动电网调度机构的独立。这不仅有利于克服上述由于调度不独立对电力应急管理造成的消极影响，也有利于打破当前电网企业垄断的地位，进一步深化电力体制市场化改革，加快电力市场建设，保障电力市场交易的公平公正。

另外，从实际情况出发，我国应当借鉴英国的调度独立模式。原因有二：一是我国电网调度机构的职能相对于国外电网调度机构更加广泛，这些职能长期以来是和电网的规划、建设、运行、维护等紧密联系在一起的。电网调度机构的工作需要电网其他部门如计划、规划、检修、生技、安监等部门的密切配合，且调度命令也主要依靠电网系统内的各个厂站来具体落实。如果调度机构彻底独立后，电网企业将不再承担电力系统安全责任，调度机构又尚未建立起权威的运作体系，容易出现电网运营责任模糊、调度机构和电网企业在安全问题上相互推诿扯皮、电网利用率下降等问题，最终导致电力安全隐患和系统成本增加。二是随着电网规模的不断扩大、智能化水平的提高，电网自动化技术快速发展，且这些技术手段的应用，无一不是以电网为载体的闭环控制，如果将电网与调度分开，将人为地造成闭环控制系统在管理上的割裂，不利于统一调度职能的正常发挥。

在实现调度独立的基础上，我们还要进一步完善调度机构与政府部门沟通协作的长效机制。与政府应急办、气象、地震等主管部门、应急救援中心、消防、医院、企业建立常态联络机制，定期与政府部门协同组织开展电力应急联合演练，以充分利用政府部门的联动资源，提高社会联合应急处置能力，形成电力应急管理的政府主导、电力企业和社会联动的良好格局。同时，要健全完善相关法律法规，进一步完善电网调度机构的应急管理职能，还要完善调度机构行使应急处置职权的条件、程序和相应的监督、问责制度，以防止权利的滥用，使电网调度机构规范的行使应急处置职权。