建立国有广播影视资产管理机构是深化改革的当务之急

李立功

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是在改革开放面临新的历史任务的关键时期，全面深化改革的纲领性文献。《决定》对文化体制改革的创新提出了明确的任务和要求，精辟阐明了全面深化文化体制机制改革的指导思想、目标任务、重大原则，是广播影视工作者必须遵循并认真贯彻落实的重要原则和任务。特别是《决定》第一次提出了“建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”。①这既是党中央对文化体制改革的一个重要思想，又是深化改革、推动文化事业和文化产业繁荣的重要措施。这是一个战略性的举措，具有很强的针对性和可操作性，落实《决定》的这一重要举措，必将极大提高我国国有广播影视资产的质量，增强广播影视事业和产业的活力，促进我国广播影视业的大发展、大繁荣。

“四管”当中，管资产是短板

党和政府对广播影视业的管理，集中体现为“管人管事管资产管导向”。在这“四管”中，管人集中体现在各级党委和政府对媒体领导班子的决定权和任免权，对各级干部职工的编制管理和一系列竞争上岗、优胜劣汰的考核制度。管事集中表现为对广播影视业的发展规划的制定，重大工程的建设，一系列推动广播影视业发展的政策和举措的实行。管导向更是各级党委和政府的重中之重，一直是常抓不懈，警钟长鸣。各级广电管理部门出台了一系列的法规、政策、文件，对媒体导向有很明晰很具体的要求。相比而言，管资产则是一个短板，没有得到足够的重视。

一、现行行政管理体制中，国有资产的监管是最薄弱的一环。国有资产的监管机构应具有哪些职能？根据国务院国有资产管理委员会的“三定”方案，我们可以知道其基本职能有以下八项：一是根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规，履行出资人职责；二是承担所监管企业国有资产保值增值的责任；三是指导国有企业改革重组；四是通过法定程序对监管企业负责人进行任免、考核并奖惩；五是代表国务院向所管企业派出监事会；六是负责组织所监管企业上交国有资本收益；七是按照出资人职责，负责督促检查监管企业贯彻落实国家法律、法规；八是负责起草国有资产管理法律、法规草案。

对照国资委“三定”方案的职责，目前各级广播电影电视行政管理机构对国有资产的管理差距是很大的。虽然目前我国各级广播电影电视行政管理部门都拥有管理国有资产的职能，但具体职能不清，授权不明，对于作为国有资产出资人所必须赋予的几个基本职能均没有作出明确的规定。国家广播电影电视总局与国家新闻出版总署合并后，并没有单独设立国有资产监管机构，仅在财务司的职能中有如下表述：“承担机关和直属单位的财务管理工作，负责预决算、国有资产管理、基本建设项目、政府采购及内部审计工作。”这里只是笼统地提到“国有资产管理”，并且作为财务司的六个职责之一。全国各省广播影视行政管理部门大体也都沿袭总局的提法。例如，江西省广播电影电视局在“三定”方案中，仅在计财处的职能中有一句“监管机关和所属单位的国有资产”。在实行局台分开管理的情况下，局计财处实际只能监管局机关的国有资产，对全系统的国有资产的监管基本处于空白状态。我们从每年发布的广播电影电视系统的统计数据和各级下达的考核指标来看，均没有国有资产的统计数据。对于全系统国有资产的保值增值情况、投入产出比例、国有资产对国家的贡献和国有资产的结构等一系列重大的经营，均没有考核指标。可以说，对国有资产的管理是广播电影电视政府监管职能中最薄弱的环节。

二、各级广播电视台仍然使用事业单位的财务管理体制管理国有资产。迄今为止，我国各级广播电视台仍然保留国家事业单位体制。但是随着广播影视改革的深入，我国各级广播电视台均掌握了大量的经营性资产。每年从市场获得十分可观的经营收入，已经积累了十分可观的国有资产，仅2011年全国电视广告收入即达到934亿元。各级广播电视台百分之九十的支出依靠自己的创收。正因为如此，国家早已规定广播电视台实行“事业单位企业化管理”的体制。然而，企业化管理主要体现在面向市场竞争，努力增加经营收入，以及职工的报酬福利可以比照企业的模式进行管理等收支方面的内容，在财务上基本上仍然是事业单位财务管理的框架。只计收入、支出和盈余，只追求收支平衡。至于国有资产保值增值、投入产出比例、设备折旧、盈利部分的合理分割、平均成本与边际成本、平均利润和边际利润等一系列企业管理要素均没有纳入财务管理的内容，也没有纳入领导者考核的视野。因此，各级广播电视台依靠自身的机制对国有资产实行有效监管也是缺位的。

三、广播影视企业对国有资产监管也始终缺位。

三十年来，我国广播影视界已经有相当多的经营性资产转为企业经营，有线网络、影视节目制作、物业等单位均已转企改制，成为我国重要的文化企业。以有线网络为例，迄今为止，我国已建成了超过100万公里的干线光缆线路，用户突破2亿户，2011年网络收入已达563.78亿元。但对于如此巨大的国有资产，行政管理部门缺乏科学、严密、有效的监管。由于各广播影视企业出资人缺位，基本上是自己监管自己。那么，谁对如此巨大的国有资产负保值增值的责任，谁对企业重大的经营决策负责？上级没有监管部门，企业自身也缺少有效的监管机制。国有资产实际上成了企业自有资产，加之不少企业都是从原来的事业单位转制的，相当长时间内仍然沿袭着事业单位的财务管理体制，只看重收入增长、市场份额等指标，国有资产难以保值增值，对于企业的长期发展也是不利的。

国有资产监管机构缺失

严重影响广播影视健康发展

由于国有资产监管机构缺失，对我国广播影视业的发展已产生重大影响，必须引起我们高度重视。

一、监管缺失导致经营粗放，浪费严重，国有资产不能保值增值。新中国成立六十多年来，国家对广播影视业投入了大量资金，仅2012年各级财政对广播影视业的投入即达346亿元。加上三十多年来广播影视业通过市场经营取得的数万亿的收入，可以说全国广电系统已经形成了巨大的国家资产。运用这些国有资产六十多年来，广播影视业为人民群众提供了大量的节目，用以满足广大人民群众的文化需求，为我国的社会主义事业作出了应有的贡献，这是这些国有资产最大的社会效益。但仅此是不够的，从经济核算的层面来考查，六十年来我国广播影视业到底有多少国有资产，其结构是否合理，对国家的贡献（包括税收）是多少，投入产出是否合理？由于监管缺失，管理粗放，上述问题均没有提上议事日程。