苏州特色农产品竞争力研究——借鉴WTO食品安全体系

○徐凡

（对外经济贸易大学 北京 100029）

媒体频频曝光的中国食品安全问题，近年来引发了国内外广泛关注。发达国家纷纷质疑中国出口农产品的安全性并相继加强入关检测机制。有观点认为，国外采用此类技术性贸易壁垒是保护主义的一种隐蔽形式，往往倾向于批评和指责，而忽略了中国食品安全技术性法规、标准、监测机制均落后于发达国家的事实。此外，随着新化学品和食品添加剂的无序使用，我国尚未找到有效途径加以约制。虽然2009年实施了新版食品安全法，但相关细则并不完备，尤其尚未建立与国际接轨的食品安全监管机制。许多消费能力强大的国内居民大量选用进口食品，食品安全问题甚至成为移民海外的诱因之一。有鉴于此，建立以WTO食品安全规则为基础的食品安全体系，对中国政府而言已经迫在眉睫，不仅仅为了保护农业出口行业利益，更是维护广大国民的健康福祉。

一、WTO规约对中国食品安全体系建设的意义

中国食品安全问题的一个重要原因是僵化的国内经济结构。在中国，能源、重工、化工、通讯等产业均为高利润行业，存在着严格市场准入限制以保证国有垄断企业利益，此种经济结构留给民营企业、中小企业进入的领域并不多。过多企业争相进入有限领域，导致这些领域陷于过度竞争状态。对食品、医药等行业而言，由于进入的资金、技术门槛低，企业多呈现小、散、低等结构性缺陷，创新能力明显不足，因此经常通过歪门邪道以维持企业生存。在过度竞争导致的“比坏”竞争格局下，通过假冒伪劣手段降低成本便成为常态，而那些关注食品安全的企业反而逐步失去竞争力，甚至被劣质企业淘汰出局，诱发劣币驱逐良币不良效应。此外，政府监管部门过多、权责分散，公众缺乏有效监督渠道等均导致了食品安全问题愈演愈烈。

但2011年发布的《中国对外贸易》白皮书显示，2010年中国出口美国的食品合格率为99.53%，出口欧盟的食品合格率为99.78%。出口日本的食品合格率为99.74%，即便日本对自中国进口的食品以20%的高比例进行抽检。而同期中国国内食品安全合格率却远远未达到这个标准，仅仅为90%。虽然只有九个百分点的差距，但暴露出食品安全标准内外有别的尴尬现实。中国人并非不能生产放心食品，国内、国外两种市场环境是合格率反差的始作俑者。

日本、美国、欧盟等发达地区虽然从中国进口食品，但均以WTO食品安全规约为基础，甚至有其他更为严苛的规定检测中国的出口产品。如此，即使中国出产的食品质量不一，检测机构也能保证甄别产品品质，在对本国民众安全负责的同时，也维护了诚信中国出口商利益。

显然，如若提升国内食品安全环境，国内市场亟需运用开放的WTO规约，对国内律法与执法进行洗涤，以严格的国际标准倒逼内需市场质量提升。中国在推进经济结构调整的同时，有必要对食品产业加以整顿，渐次淘汰不合格企业。

二、WTO规则与食品安全监管现状

1、WTO关于食品安全的相关规定

WTO关于食品安全的相关规定主要以技术性贸易壁垒形式体现。技术性贸易壁垒指的是在WTO规则下，允许一国出于维护国家安全、保障人类健康、保护动植物和环境、保证产品质量等目的，采取一些强制性或自愿性的技术法规或标准。技术性贸易壁垒通常以TBT或SPS通报形式对WTO成员国予以公布后实施。

TBT指WTO《TBT协议》规定的相关内容，SPS措施则一国为保护食品安全、动植物生命健康和安全而设立的风控标准、法规和要求，内容包括最终产品标准、加工和生产方法，产品或食品检测、检验和批准程序，动植物检疫处理，卫生和植物检疫的统计学方法、取样程序和风险评估方法，以及与食品安全直接相关的包装和标签要求。SPS措施是乌拉圭回合以来在食品和农产品贸易中唯一合法的非关税贸易措施。

SPS措施是WTO成员国协调食品安全技术标准的主要手段，是为保证食品安全和动植物健康而采取的管制措施，主要包括添加剂、污染物、微生物、毒素、动植物携带疾病危害人类或者动物生命，以及有害生物、致病有机体危害植物生命，或者有害生物扩散或传人等问题的治理。

2、发达国家食品安全SPS通报数量明显多于中国

WTO成员关于SPS通报数总体呈现上升态势。1995年全球SPS通报数为198件，2009年增长至914件，其中74.6%与食品安全相关。SPS通报成为反映食品安全体系水准的重要指标。

美国作为世界上最重要的科技和农业大国，SPS通报量常常居于全球榜首。其中2006年、2007年美国SPS通报数分别达到396件和400件，占WTO全体成员通报总数三分之一强，2009年略为减少（111件），其中为确保食品安全的通报数为94件，占美国当年SPS通报总量84.7%，高于WTO平均水平。

欧盟、日本、加拿大、巴西等国家和地区也是SPS通报的主要来源地，其中2009年巴西为135件，为确保食品安全的通报为92件（见表1），而多数发展中国家的SPS通报数普遍较少。

表1 2006—2009年部分国家、地区SPS通报数汇总（件）

2009年中国TBT通报205项，超过美国（177件）、欧盟（141件）和日本（36件），位居世界第一。但当年中国SPS通报总数仅为15件，其中与食品安全相关通报为13件，远低于美国、欧盟、加拿大、巴西等国家和地区。

多年以来，美国、巴西、加拿大等国SPS通报数一直保持较高水平，而同期中国SPS通报数明显偏低，且增速远低于TBT通报数。由于SPS措施更加偏重于食品安全、动植物健康等方面，中国SPS通报数较低的现状表明，中国对食品安全和环境保护等方面的关注度、技术水平、标准修订和立法监管等方面与发达国家依然存在较大差距。

3、发达国家食品安全监管标准及体系

目前国外关于食品安全方面的技术性法规和标准普遍高于中国，如日本2006年5月开始实施的“肯定列表制度”，全面强化对食品中农业化学品（农药、兽药及饲料添加剂等）的残留检测，新标准覆盖所有农业化学品及食品。

美国作为世界上SPS 通报最多的经济体，有多个部门参与食品安全监管，主要以食品药品监督管理局（FDA）、农业部（USDA）为主体，国家海洋和大气检测局（NOAA）、环境健康保护署（EPA）、海关边防署（CBP）等多个部门联合参与。其中，FDA 在食品监管方面拥有900 名研究员和450 名分析员，年度监管约4170亿美元国内食品和490亿美元进口食品，进口检测样品每年达到31000 个，监管范围包括除肉类、家禽和部分蛋类外所有食品。USDA 下设食品安全检验局（FSIS）和动植物健康检验局（A－PHIS）。FSIS 负责肉类、家禽和加工蛋制品的安全管理，APHIS 则负责进口动植物及产品的政策法规制定，杜绝外国动植物疾病及害虫进入美国。国家海洋和大气检测局（NOAA）负责进行海洋和大气检测，协助FDA 监管鱼类等海产品。海关边防署（CBP）的农业检测员与APHIS 保持紧密联系，确保进口动植物和种子按照规定标准入境。环境健康保护署（EPA）则负责饮用水、放射性等方面的检测。

完善的组织机构、法律法规是发达国家构建食品安全体系的重要基础，并且表现出灵活应变能力。如2011年3月11日，日本发生特大地震后，美国多个食品安全监管机构即迅速启动。3月22日，美国FDA、USDA、NOAA联合发布报告向公众解释食品安全监管分工及进口监测状况，消除公众对食品安全的担忧；同日，FDA 宣布对来自日本可能受影响地区的所有水果、蔬菜、牛奶进行全面检测；3月30日，FDA和EPA联合发布关于食品和饮用水方面的放射物监测报告；5月3日，EPA、FDA和NOAA联合发布海产品放射物监测报告，体现了相关部门面临突发事件时强大的协调和应变能力。严格高效的监督机制在确保美国食品安全的同时，还极大解除了公众疑虑，有力护佑广大消费者的切实福祉，也为中国食品安全建设提供了有益借鉴。

三、WTO/SPS协议与国外食品安全管理对中国食品行业监管的重要启示

应当清醒认识到，尽管人大已经颁布了诸如《食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其《实施细则》、《中华人民共和国进出口商品检验法》等有关食品安全的各种条文法案，以尽可能保障出入境产品质量安全、维护公众生命健康，并尽量适应WTO多边贸易规则与贸易伙伴食品安全质检制度，但仍然存在诸多问题亟待解决。

第一，中国的食品安全标准与WTO标准存在一定差距。《TBT协议》与《SPS协议》都鼓励成员国采用国际标准。早在上世纪80年代，英、法、德等发达国家的国际标准采标率即达到80%，日本更是到达90%，欧盟成立后所用标准较国际标准更为严格。而到目前为止，我国的采标率仅为60%，甚至食品中锌限量卫生标准（GB13106-1991）自颁布之日起已经超过20年，安全标准远远跟不上食品及食品安全技术的更新换代步伐，导致我国产品在国际贸易中的竞争力明显不足。

第二，食品安全标准不齐全，食品安全领域诸多重要标准仍然处于空白状态。

第三，食品安全标准体系不协调。中国食品安全标准体系包括国家标准、地方标准以及行业标准，国际贸易还涉及进出口的食品检疫检验行业标准、水果蔬菜类绿色标准、无公害标准等。标准之间协调性差，安全标准之间甚至存在交叉、重复等问题，致使相关标准的执行陷入困境，亦不利于相关部门的监管。

第四，几乎所有食品安全法律都缺乏科学理念。目前只有新修订的《食品安全法》明确以食品安全理念为立法目的，其他诸如《产品质量法》、《农业法》、《农产品质量安全法》从本质上讲均以实现部门管理为宗旨，食品安全理念仍未贯穿至现有食品安全法律体系中。

第五，中国的食品安全监管机构庞杂，权责划分模糊不清。卫生部、农业部、质检总局、工商总局、环保部、科技部等均有权行使食品安全监管职能，多头管理各自为政。虽然在2010年成立了食品安全委员会，但还未有明显改观。

第六，食品安全风险评估机制不够完善。虽然2002年检疫总局设立了风险分析委员会，但是多年来成果几乎处于空白，在收集相关国家检测方法与信息、提供产品风险评估规则、改善产品结构方面少有作为。

四、借鉴国外食品行业先进标准，确保苏州特色农产品安全及竞争力

1、苏州特色农产品的现状

从特色农产品的发展现状来看，多数地区拥有特定先天适宜的农业生态环境，彼此具有不可复制性和不可超越性，即原产地条件下的唯一性。城市化进程正日益推动着苏州农业全行业变迁，近几年来，苏州财政收入每年以30%的速度增长，农业投入也快速增加。在生活水平显著提高的今天，居民对食品卫生及安全的要求愈加严格，不约而同地将目光转向绿色环保性农家产品，比如在“瘦肉精”风潮下，苏州本地的苏太猪倍受青睐。苏太猪肉质鲜美，细嫩多汁，肥瘦适度，胴体瘦肉率为56.10%±1.32，肌内脂肪高达3%，非常适合中国居民的烹调习惯和口味。其余的诸如乌米饭、白马涧野笋、姚岗山草鸡蛋、树山梨、镇湖黄桃和葡萄、通安水蜜桃、镇湖金丝雪菜、碧螺春茶、枇杷、杨梅、苏太肉粽等都是苏州地区受欢迎的特色农产品。

2、苏州农产品市场的薄弱环节

了解苏州特殊农产品现状的同时，也应认清目前苏州农产品市场的诸多不足：苏州农业投入虽然增长较快，但历史基数较低，因此总量有限，而且投向也不尽合理，直接用于农业生产的投入比重不高。农业基础性投入的质与量问题，都阻碍了农业科技和基础设施建设，这与现代农业发展要求相去甚远。此外，由于工业“三废”污染及化肥农药的过度使用，第一产业的环境压力依然较大，特别是水和土壤的污染严重，全市相当一部分灌溉水、渔业用水的水质不达标，土壤中硝酸盐富集，重金属、农药等有毒物质残留量较大，这些都极大制约着本地农产品的国内外竞争力。

与以往相比，苏州食品生产加工企业的质量意识均有较大幅度提高，大型食品生产企业一般都具备较先进的设备和生产工艺，建立起ISO9000、ISO14000、H A C C P等管理体系，并严格按照标准组织生产，产品的合格率大幅提高。但就食品卫生总体情况而言，中小型企业的产品质量普遍偏低，虽然不少企业建立了质量管理体系，但仍存在内部监控不够严格、自律意识不强等情况。在原料种植过程中，使用违禁农药、激素、化肥的现象仍然屡禁不止。缺乏食品卫生知识、缺乏诚信意识及诚信监督机制，无疑将削弱苏州农产品市场的整体信誉。

入世为苏州农业国际化创造了突围机遇，不但有利于对接国际农产品市场，还推动着农业的两个根本转变，伴随着比较优势的逐步释放，苏州农业的综合实力亦将与日俱增，进而推动本地特色农产品进军国际市场。然而，加入WTO之后，苏州农产品面临着世界市场的冲击与挑战，使农产品销售更是雪上加霜，价格下跌还会传导至周边市场并引发波动，从而抑制农业增效、农民增收的积极性。

另外，中国食品行业专家队伍尚未形成规模，亟需培养更多熟悉WTO规则的专门人才。相对于发达国家，在食品安全基础性研究、食品安全课题研究、高水准食品安全标准、食品安全检测技术、食品安全重大政府决策咨询、国际交流与合作等方面，中国专业人才的数量和质量都显著滞后。迅速组建一批熟悉WTO规则，特别是WTO/TBT、SPS协定、WTO争端解决机制的专门人才队伍势在必行。

3、强固苏州农产品竞争力的对策与建议

第一，制定产业发展、区域开发、城镇总体等各项规划，对规划用地进行环境承载力评价，划分生态保护区、商品经营区、工业区、特色农产品生产区，通过科学规划与论证，先期将工矿用地、交通用地与农业用地实行严格区分，保证农业用地生态环境免受工业污染，同时加大对生态农业开发区污染土地进行综合治理，从源头上遏制环境污染。

第二，建立专门机构负责食品安全检验，或将权限集中归于单一部门之下，保证执法与检测的权威性与唯一性。

第三，强化特色农产品的标准制定，苏州可尝试率先启用通用的WTO规约国际标准，在行政区域内淘汰不合格产品，提高产品质量，以特色名品、优势产品为重点，培育本地农业知名度及知名品牌。

表2 苏州五年来环境质量监测数据

第四，加速国际标准化委员会（ISO）制定的“ISO9000”与“ISO14000”环境国际标准认证，着力开拓国际市场。

第五，加强检测特色农产品质量，通过建立市、县等不同层级的检测机构，对区域特色农产品的卫生、品质、产地环境及资源投入等进行严格检验，构筑高等级农业标准化准则及市场准入制度。

五、结语

通过对WTO食品安全体系尤其是食品监管规则的研究，笔者发现，我国食品安全体系中存在诸多结构性制度缺失，如果各级政府不及时制定相应规则，潜在风险将对国民健康及出口贸易产生负溢出效应。《食品安全法》的出台及实施，为完善我国食品安全体系构建了一个良好开端。正确审视我国食品安全体系，特别是进出口贸易方面的问题，参考WTO食品安全体制标准，以及借鉴发达国家的实务经验，对于我国食品安全体系规范化建设的意义不言而喻。苏州亦有望通过农业生产环境的科学化整治，率先达到WTO食品安全标准，为当地民众的健康福祉及出口贸易奉献力量。

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