党内法规写作试述

阎杰+高鸿雁

《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）于2013年5月27日发布，它是中国共产党第一部正式、公开的党内“立法法”，也是党内法规写作的准则。本文拟依据《制定条例》，结合相关范文，试就党内法规的写作加以述说。

一

党内法规一词，由毛泽东于1938年首次提出，1990年起在党中央文件中正式使用。根据《制定条例》的规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。从这个定义可以看出，党内法规的主体是党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门、省级党委，其他党组织及其部门没有制定权；客体是党组织和党员；功能在于维护党内秩序、规范党内生活、调整党内关系；性质属于党内规章制度。

从效力等级上看，党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规。其中，党章是最根本的党内法规，也是制定其他党内法规的基础和依据，具有最高效力；准则、条例效力仅次于党章。中央纪律检查委员会、中央各部门和省级党委就其职权范围内有关事项制定规则、规定、办法、细则等党内法规，效力低于中央党内法规。

党内法规具体名称的含义是：党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，如《关于党内政治生活的若干准则》。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，如《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》。规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，其中规则多用于规范各级党组织的议事决策和工作制度机制，如《中国共产党中央国家机关各部门机关纪律检查委员会工作规则》；规定着眼于提出原则要求、行为规范、执行标准和政策措施，如《中共陕西省委关于进一步加强党员领导干部廉洁自律的规定》；办法侧重于规定有关方法、步骤和措施，如《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》；细则对贯彻执行上位党内法规作出更具体的规定和解释，如《湖南省党政机关公文处理工作细则》。

党内法规有两个主要特征：一是权威性。作为党内规章制度的高级形态，党内法规由高层法定作者制发，“法”的色彩很浓，一经发布就产生很强的效力，所属党组织和党员必须严格遵守。二是条款性。党内法规的内容用条款形式表述，一条一个内容，便于人们的阅读、理解和记忆；通篇条连，显出清晰的条理性。这就不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。

二

党内法规一般包括下列内容：

（一）名称。即该党内法规的文种，在标题和篇首说明。如《党政机关公务用车配备使用管理办法》。

（二）要制定目的和依据。制定目的即制定该党内法规所达到的结果，常用“为”或“为了”领起，往往起笔交代；制定依据即所依照的有关党内法规和国家法律、法规，用“根据”或“依据”等领起，写在第一条。制定目的和依据，可写两个或其中一个。有时接着写“结合实际（或‘结合×××××实际）”，后面常写“制定本××”或“特作如下规定”。如：“为了发展党内民主，健全党内生活，坚持民主集中制原则，增强党的生机活力，保障党员权利的正常行使和不受侵犯，根据《中国共产党章程》，制定本条例”（《中国共产党党员权利保障条例》）。

（三）适用范围。即必须依照执行或应当参照执行该党内法规的对象。前者多置于篇首，有时放在篇末，写“本××适用于×××××”，如“本条例适用于违犯党纪应当受到党纪追究的党组织和党员”（《中国共产党纪律处分条例》）；后者多置于篇末，写“×××××参照本××执行”，如“公开遴选参照公务员法管理的机关（单位）工作人员，参照本办法执行”（《公务员公开遴选办法（试行）》）。

（四）具体规范。即该党内法规所规定的遵守事项，这是正文的核心部分，需要分若干篇（或编）、章、节、条表述。如《中国共产党发展党员工作细则》就“对要求入党的积极分子的培养教育”、“预备党员的接收”、“预备党员的教育、考察和转正”、“发展党员工作的领导和纪律”等事项作出具体规定。

（五）解释机关。即主要负责该党内法规解释的机关，多在篇末标明，写“本××由×××××解释（或‘负责解释）”。

（六）施行日期。即该党内法规的生效时间，多是最后一条注明。有的发布之日立即生效，写“本××自发布（或公布、颁布、印发）之日起施行”；有的从发布到施行要隔一段时间，写“本××自××××年×月××日起施行”；有的不规定具体的施行日期。

补充说明两点：一是有时交代该党内法规实施办法、实施细则、补充规定以及其他相关党内法规或规范性文件的制定及备案，如“中央纪委、中央组织部可以根据本条例制定实施细则或者单项规定”（《中国共产党巡视工作条例（试行）》）。二是说明废止的旧党内法规名称、发布机关和发布日期，把它写在施行日期之后。如“本规定自发布之日起施行。1995年发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、2006年发布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》同时废止”（《关于领导干部报告个人有关事项的规定》）。

三

党内法规的格式由标题、署名和日期、正文等项目构成。

（一）标题。主要有四种写法：一是组织名称、事由、文种，如《教育部关于执行党风廉政建设责任制的实施办法》；二是适用范围、事由、文种，如《党政机关国内公务接待管理规定》；三是组织名称、文种，如《中国共产党章程》；四是事由、文种，如《干部教育培训工作条例》。此外，有时在文种前写“若干”二字，如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》；属于暂行、试行、补充的党内法规在标题中或标题后注明，如《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》。

（二）署名和日期。在标题正下方写该党内法规通过的会议名称和日期或发布机关名称和日期，并外加圆括号，如《中共甘肃省委常委会关于改进工作作风密切联系群众的规定》在标题正下方写“（中共甘肃省委常委会2012年12月23日通过）”。有些发布党内法规的通知中已说明通过的会议名称和日期或发布机关名称和日期，所以在党内法规中不再署名、写日期。

（三）正文。这是党内法规的主体部分。目前常用以下三种写法：一是总纲+章条式。总纲居前，做总的阐述；正文居后，分若干章条具体规定，这种写法只用于党章。《中国共产党章程》的总纲概述了党的性质、党的指导思想、中国特色社会主义道路、党的基本路线、党的建设四项基本要求、党的领导等，接着在正文分11章对“党员”、“党的组织制度”、“党的中央组织”、“党的地方组织”、“党的基层组织”、“党的干部”、“党的纪律”、“党的纪律检查机关”、“党组”、“党和共产主义青年团的关系”、“党徽党旗”作了53条规定。二是章条式。适用于条文较多的党内法规。全文分若干章，具体排列是：总则，第一章，概述制定目的和依据、重要名词解释、依照执行范围、基本原则、主管机关等；分则，中间各章，载明具体规范，如《环境保护部党组工作规则》第二至六章分别规定“组织制度”、“理论学习”、“议事和决策”、“民主生活会”、“组织纪律和党风廉政建设”；附则，最后一章，规定参照执行范围、实施办法（或实施细则、补充规定）和其他相关党内法规或规范性文件的制定及备案、解释机关、施行日期、废止的旧党内法规等。章条式在各章内分若干条，条写成“第×条”依次表述。三是条陈式。适用于条文较少的党内法规。写法有：前言+条陈，第一段是前言，从第二段起分条陈述；前言+条陈+结尾，第一段是前言，第二段至倒数第二段分条陈述，最后一段是结尾；条陈贯底，从第一段起就分列若干条，直至最后一段，如《中国共产党河北省委员会党内法规和规范性文件备案细则》分19条予以表述。此外，如有必要可以采用篇章（或编章）式、章节式的写法，如《中国共产党纪律处分条例》共178条，正文分3编15章。

条文很多的党内法规，有时在正文前列目录，标出各部分的序数和小标题，起导读作用。

需要强调的是，党内法规写作是一项非常重要的工作，应当方向正确，内容明确，逻辑严密，表述准确、规范、简洁，具有可操作性；还要按照规划与计划、起草、审批与发布、备案、清理与评估的程序，不断提高党内法规的规范化和科学化水平，从而充分发挥党内法规在党的建设中的保障与促进作用。

（摘自《应用写作》）