上海全面深化改革的战略思考

周振华

以“两高两少两尊重”为目标，着力建设“四个政府”，启动新一轮政府部门职能转变和行政审批制度改革

十八届三中全会深入总结了中国35年改革开放的历史经验，系统提出了全面深化改革的路线图和时间表。上海作为中国改革开放的排头兵，通过多年努力已取得了一系列改革成效，但全面深化改革的任务仍然紧迫。迫切需要科学研判当前和今后一段时间内改革创新的新趋势和新要求，敢于探索、敢于冒险、敢于担当，将《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的战略部署转化为改革开放的实际行动，不断释放改革红利和开放红利。

上海已探索形成全面深化改革的新局面

近年来，上海持续推进各项改革工作，凝聚各方共识，统筹协调改革力度、发展速度和社会承受度的关系，初步形成了相互支撑、相互推动和相互融合的改革新局面。

1.中国（上海）自由贸易试验区（以下简称自贸试验区）获准建设，形成全国改革开放的新高地。自贸试验区聚焦投资管理制度、贸易监管制度、金融制度和综合监管制度大胆改革突破，尤其是在企业登记制度、负面清单管理模式、政府事中事后监管等方面进行了探索，形成了开放倒逼改革的新态势。

2.加快经济转型的制度创新，形成产业升级的新动力。根据创新驱动发展，经济转型升级的战略要求，聚焦财税、土地、科技等方面的制度改革，开展“营改增”试点，探索产业升级的土地利用新机制，加大财税金融支持技术创新的力度等。

3.持续推进浦东综合配套改革试点和其他专项试点，形成改革突破推广的新经验。浦东综合配套改革试点已完成三轮“三年行动计划”，通过率先探索，积累经验，为上海深化改革发挥了先行先试的作用。同时，张江国家自主创新示范区、杨浦国家创新型试点城区、闸北现代服务业综合配套改革试点等专项改革工作有序推进，通过点上的改革创新，总结出具有示范效应的经验，逐步在全市进行推广。

4.加快调整政府管理和服务方式，形成政府自我革命的新气象。上海持续推进行政审批制度改革和政府机构改革，以“两高两少两尊重”（即高度透明、高效服务；少审批、少收费；尊重市场规律，尊重群众创造）为目标，着力建设“四个政府”（即服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府），并启动新一轮政府部门职能转变和行政审批制度改革专项调研，边调研、边落实、边改革，形成了深化政府职能转变和行政审批改革的路线图。

5.深入推进国资国企、市场准入和监管体制机制改革，形成多种所有制经济共同发展的新环境。在前一轮国资国企改革基础上，2013年12月上海公布了《关于进一步深化国资改革促进企业发展的意见》，明确以国资改革带动国企改革，着力提高国资国企的竞争力和活力的改革思路。

6.推进社会事业改革和社会组织培育，形成社会服务供给和社会治理的新格局。上海重视发挥基层首创精神，深化推进医疗卫生、教育、养老等社会事业制度改革，推进社会管理模式改革，推进社会公共服务供给模式改革，探索社会组织培育的新模式，探索收入分配改革，形成了以点带面、多点突破、共同推进的社会服务供给和社会治理的新格局。

7.推进文化市场和公共文化服务体系建设，形成文化产业和文化事业双轮驱动的新态势。通过有效、有序、有扶、有放的推进，完成了全市经营性文化单位的转企改制，形成了文化市场主体的新格局。着重促进资本市场与文化产业项目的融合，推进建立文化企业的信贷服务平台。为加快传统媒体的创新转型，启动完成了上海报业集团兼并重组。

8.推进居住证积分制和家庭农场建设，形成城乡发展一体化的新机制。正式实施新的《居住证管理办法》，构建了来沪人员公共服务待遇与积分挂钩的新机制。同时，以奉贤区为试点探索统筹城乡发展专项改革，在松江、金山、奉贤等地积极开展家庭农场改革试验，提高农业集约化经营水平，通过提高农民收入缩小城乡差距，形成城乡发展一体化的基础。

上海全面深化改革面临着全新的形势和要求

1.经济全球化深度发展倒逼全面深化改革。随着经济全球化的深度发展，出现了一系列新的变化，亚洲成为新的利益角逐和红利集中地、“技术—资源—加工”为主的国际产业分工和贸易关系发生调整、全球供应链进一步细化和分散化、地区性贸易投资协定安排的重要性明显提升、服务业跨国公司整合制造业跨国公司等。

主要发达经济体为摆脱经济增长乏力的困境，通过有选择性地加入TPP、TTIP等双边和多边贸易机制来消除贸易壁垒加大对本国经济结构的改革与调整，采取贸易保护主义和量化宽松政策来加强对国内市场的保护和自由市场的干预，采取制造业回归战略冲击传统的贸易秩序。

在当前国际贸易交流过程中，传统关税壁垒之外的标准、规则、程序，甚至腐败等“无标价壁垒”正在增加。为了打破这些壁垒，不仅要通过多边谈判而且要通过地区内的内部谈判和跨地区谈判。作为较早打开国门参与经济全球化并从中享受红利的“利益攸关方”，中国要在新的全球化进程中遵守更高标准的规则，需要重新梳理和修订我们的投资贸易制度体系。

2.国内经济社会快速转型需要全面深化改革。经过多年的持续快速发展，中国经济社会发展领域积累了不少深层次矛盾和问题。例如，经济增长下行压力和产能相对过剩的矛盾有所加剧，企业生产经营成本上升和创新能力不足问题并存，财政收入增速放缓和政府刚性支出增加的矛盾凸显，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，城乡、区域发展差距和居民收入分配差距较大，社会矛盾明显增多，社会保障欠账不少，部分群众生活困难，政府职能转变不到位，一些领域腐败现象易发多发。这些矛盾和问题往往交织在一起，盘根错节。要逐步解决这些深层次、相互交织的矛盾和问题，必须要全面深化改革。

3.国际大都市治理体系和治理能力现代化催生全面深化改革。改革开放35年来，上海不断创新、锐意进取、快速发展，国际竞争力和影响力不断增强。但是，与《决定》要求的治理体系和治理能力现代化比照还有较大差距，与增强全球城市资源配置能力还不匹配。

经济方面，产业结构调整的压力不断增加，发展方式转变有待提速，居民收入差距逐渐拉大，环境和资源的制约影响日益突出，全球资源配置能力有待进一步提升。社会方面，社会建设滞后于经济发展，多年来积累的社会矛盾日益凸显，人口承载压力不断加大，城市安全运行面临挑战，违法犯罪现象不断增多，舆情管理压力日益严峻。要实现国际大都市政府由“善管”转为“善治”，必须全面深化改革。

未来上海全面深化改革的战略思考

1.把完善中国特色社会主义制度体系和社会主义现代化国际大都市治理体系作为全面深化改革的战略目标。十八届三中全会提出了全面深化改革的命题，从发展中国特色社会主义制度、完善国家治理体系和治理能力的角度出发推进所有领域的改革。对于上海来说，核心是要在经济社会率先转型过程中攻坚克难、创新探索，通过重大改革项目先行先试国际经贸新规则和新标准，全面总结和推广可供全国借鉴的经验与举措，在深化改革进程中着重从现代化治理理念、现代化治理基础、现代化治理结构等方面全面提升建设社会主义现代化国际大都市的治理能力。

2.以市场经济改革作为全面深化改革的主线。虽然上海已初步建立了社会主义市场经济体制，但市场体系还不健全，市场发育还不充分，尤其是政府和市场的关系还没有根本理顺，市场在资源配置中的决定性作用发挥受到了一些制约。《决定》提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确了未来加快完善社会主义市场经济体制的战略方向，是上海深化改革的主线。无论是经济领域，还是社会、生态文明等其他领域，全面深化改革的措施都可以从完善市场体系和形成规范有序的市场环境两个角度进行思考和布局。上海的改革进行到今天，商品市场基本是充分放开的，竞争程度很高，但是要素市场的建设参差不齐，如资金市场里资金的价格、利率、汇率等市场体系还没有完全建立起来，土地市场、劳动力市场也不健全，资源的市场化程度更低，要素配置会出现很多问题和扭曲的现象。从市场环境看，如果环境是无序混乱、过度竞争的，那么市场的决定性作用就会受到影响，出现市场失灵的现象，因此市场环境的完善也要放在重要的位置上。

3.强化中国（上海）自由贸易试验区制度体系建设、产业结构深化调整、各级政府职能转变三大核心任务。

——加快自贸试验区制度体系建设。根据中央要求，上海自贸试验区建设要进一步深化和提速，充分对接国际新标准、新规则，在风险可控的前提下，先行试验国际经贸新规则和新标准，尽快形成可复制、可推广的制度、经验和模式。例如，事中事后监管要深入探索，健全完善公共信息平台、综合执法机制、社会信用体系、安全审查和反垄断审查机制、社会组织参与监管机制等。

——产业结构深化调整。一是把结构调整和控制人口规模、优化人口结构结合起来。产业结构调整直接涉及劳动力结构和人口结构的调整，这个根本问题不得到解决，产业结构调整将面临较大阻力。二是把结构调整和建设用地结构调整结合起来。上海目前的建设用地结构中工业仓储用地占比高达28%，是国际代表性城市的3到10倍，公共绿地占比仅6%，人均绿地面积是巴黎、伦敦、香港人均绿地三分之一左右，且地均产出效益（地均GDP）仅有1.6亿元/平方公里，只有巴黎的三分之一，东京的四分之一。未来调整建设用地要锁定总量，调节增量，优化存量，增效流量，提高质量。同时，与建设用地调整密切相关的农村土地制度改革，要根据中央部署，结合城镇化建设，结合农业现代化等新型组织方式建设，稳妥推进。

——全面加快转变各级政府职能。自1988年中央提出转变政府职能以来，已逐渐明确了方向和路径，就是建设有限政府、法治政府、透明政府和服务政府，核心在于要把政府工作的重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。上海应清晰界定政府职能，以制度供给、宏观调控、社会服务、市场秩序维护和公共管理为重点，减少对微观经济活动的干预；逐步让渡和缩减行政权力，激发市场活力；科学划分市区权责，各级政府该放的权力切实放到位；强化公共服务和管理职能，减少事前审批，加强事中事后监管，规范监管行为；优化政府组织结构，在全面深化改革中结合事权增减和社会发展的要求，在保持机构精简的前提下人员编制向基层政府倾斜。

聚焦重点领域制度建设

1.建立统一开放、竞争有序、公平有效的市场体系。积极探索频谱等新资源市场化利用体制机制；加快土地制度改革，探索农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股机制；加快建立公开透明、符合市场导向的科研资源管理和项目评价机制；加强知识产权运用和保护，发展技术市场，健全技术转移机制；以中国（上海）自由贸易试验区为抓手，探索推进金融市场体系完善；加快全社会征信体系建设，推进市场监管体系改革。

2.建立事权、财权和支出责任相匹配的现代财税体制。构建“透明、高效、公平”的现代预算管理制度，探索中期预算管理、政府综合财务报告制度、全口径预算等；根据中央要求推动财政支出制度改革，增加医疗、社保、环境支出比重，减少政府通过财税优惠政策对竞争性领域经济活动的干预；进一步深化完善“营改增”、个人所得税、房地产税改革。

3.建立开放包容、多元竞争的文化体制机制。加大文化领域市场化、开放化步伐，为提升文化软实力夯实基础；坚持文化产业市场化改革的主线，进一步加快国有文化事业单位转企改制步伐，推动跨媒体、跨行业、跨地区和跨所有制的联合重组与并购扩张，促进新兴业态规模化发展；利用自贸试验区发展机遇，提高文化的开放水平，探索文化贸易进一步开放，推动版权、书籍、电商、艺术品买卖、收藏、广告以及阅读、创意、信息等相融合的产业发展。

4.建立政府引导、多方参与的社会治理体系。加强社会组织培养，降低准入门槛，激发社会组织活力；引导公众更多参与，强化社区自治；建立健全城市综合管理体制机制，推动城市网格化管理制度完善，建立覆盖公安、绿化市容、城管、食品安全等多个城市运行管理领域的统一管理平台和长效运行机制。

5.建立平等参与、共同分享的城乡发展一体化体制机制。围绕“兜底线、补短板”的目标，在养老、教育、医疗卫生、住房保障等领域回应民众诉求、满足群众需要；推动要素向农村倾斜，加快推进城乡基本公共服务均等化，积极推进社会保障城乡统筹；按照市场规则加快推动土地流转，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，保障农民的工资性收入和资产性收入稳步提高。

6.建立系统完整、区域联动的生态文明制度体系。加强环境影响评价与各级战略、规划的衔接和融合，细化和落实生态红线和主体功能区规划；逐步完善区域间生态保护和补偿机制，提高环境治理投入规模和范围；建立健全土壤保护和修复治理、循环经济发展的体制机制设计，明确责任主体；加快区域环境保护治理联防联控制度建设。

7.建立科学民主、依法执政的党的建设制度体系。完善领导干部直接联系群众和服务群众制度，健全改进文风会风制度，完善艰苦奋斗勤俭节约制度，健全选人用人制度，改革政绩考核机制，规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不断提高党的领导水平和执政能力，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用。

（作者为上海市人民政府发展研究中心主任）