全面推进依法治国的新任务

文 马怀德

全面推进依法治国的新任务

文 马怀德

中国特色社会主义法治体系意味着不仅要有完备的法律规范体系，还要有高效的法治实施体系，严密的法治监督体系和有力的法治保障体系，还要有健全的党内法规体系。

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议于10月20日至23日在北京召开。这是中国改革开放以来中共第一次以依法治国为主题的中央全会。用依法治国推进国家治理体系和治理能力现代化、为制度建设开辟新境界，被外界寄予厚望。

全面推进依法治国的重要意义

我国提出依法治国的时间并不长，最早回溯到1978年党的十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针，后来邓小平同志还讲过，“必须使人民民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，这是第一次在党的文件中明确提出依法治国基本方略。从1978到1997年基本在“十六字方针”的指引下推动我们国家的法治建设。1999年修改宪法，把依法治国写入了宪法，

特别是中共十六大、十七大、十八大对依法治国都提出了新的要求。十六大提出发展社会主义民主政治最根本的是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一。十七大提出依法治国是社会主义民主政治的基本要求。十八大报告关于法治的论述有70多处，明确提出法治是治国理政的基本方式。可以说从十五大一直到十八届三中全会都是在强调法治，而且每一次对法治重要性认识都在不断地提高。

十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）关于全面推进依法治国的重要意义，我理解有四个方面：全面推进依法治国是维护我们党长期执政，维护国家长治久安，国家安全稳定的必然要求；全面推行依法治国是我们国家政治文明、制度文明的重要体现；全面推进依法治国是全面深化改革，推进国家治理体系、治理能力现代化的必然要求，也是坚实的保障；全面推进依法治国对于约束和规范国家权力，保护公民权利具有极其重要的意义。

全面推进依法治国的总目标

《决定》明确提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这个总目标与以往提的法治建设目标有所不同。

中国特色社会主义法治体系是新概念，与2011年提出的中国特色社会主义法律体系不同的是，法治体系是包括立法、执法、司法、守法等法治各个环节各个领域在内的完整、立体、动态、全过程、有机联系的法治体系。中国特色社会主义法治体系意味着不仅要有完备的法律规范体系，还要有高效的法治实施体系，严密的法治监督体系和有力的法治保障体系，还要有健全的党内法规体系，走向社会主义法治国家。

理解全面推进依法治国的总目标，重点要把握五个原则。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中提出了“五个坚持”，体现了法治体系中的中国特色社会主义。第一个坚持就是坚持共产党的领导，这是中国特色社会主义法治和西方法治的最大区别。有人问党的领导和法治是不是有冲突，法律至上还是党至上，法律和党的关系是什么关系？习近平总书记就这个问题做了重点说明，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。全会《决定》围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出“三统一”、“四善于”，并作出了系统部署。为什么讲是一致的呢？因为在我们国家没有党的领导，不坚持社会主义制度，法治就不可能推进。按照宪法法律的规定，党自身也得在宪法法律范围内活动，要依法执政，依法治理国家，党的领导是通过法治实现的，这层意思讲清楚了党的领导和法治是不能分割的，党的领导要靠法治，同样推进法治必须坚持党的领导。

第二个原则是坚持人民的主体地位，党的领导也好，社会主义法治也好，要维护人民的合法权益，保障人民的主体地位。第三个原则是坚持法律面前人人平等，如果法律面前有三六九等之分，那就不是社会主义法治。第四个原则是坚持依法治国与以德治国相结合，这是治理国家的两个层次的规范，法律是底线不能突破，道德建设也须臾不可或缺。第五个原则就是坚持从中国实际出发。只有充分地考虑各方面的因素，坚持从中国国情出发，考虑中国实际，设计出来的法律制度才能够有效的实施。

全面推进依法治国的新任务

全面推进依法治国有几项重点任务要做。

第一、关于立法。《决定》提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法的实施。立法是一个国家的根本，制度是基础，所以说完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是核心问题。

在立法方面，四中全会的《决定》做了一些重大的制度变革和制度的创设，如提出健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起

草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。

强调为了保证克服部门主义和地方保护主义的倾向，要完善立法的程序，要科学民主立法，特别是加强立法机关和社会公众的沟通协商机制，开展立法协商，这也是第一次提出。强调立法机关的能力建设，增加有法治实践经验的专职委员的比例；普遍建立健全专门委员会、工作委员会的立法专家顾问制度，利用外脑；对争议较大的法律草案要引入第三方评估。

在立法中，强调了以宪法为核心的中国特色的宪法体系。靠两项新的制度，树立宪法权威。一是将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。二是建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

关于法治与改革的关系，强调改革要在法治的轨道上进行，重大改革做到于法有据。有法律的抓紧修改法律，没有的要抓紧授权，改革和立法之间是一种互动的关系。立法要跟改革政策相衔接，重大改革要于法有据，立法要适应改革的需求，不能让改革措施突破法律，造成改革没有法律依据或者违法的尴尬局面。

第二、关于执法。如何建设高效的法治实施体系？重点是两个方面，一是健全依法决策的机制。决策权是行政机关最重要的权力，《决定》提出要健全依法决策的机制，包括公众参与、专家咨询论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大决策的法定程序，这五个程序缺一不可。要让公众参与，专家要出具咨询论证意见，还要进行风险评估，进行合法性审查，交给法制部门会签，最后还要集体讨论决定。此外，责任倒查制，根据损害或者是事故的结果来查整个决策过程，有没有开会讨论，有没有专家论证，有没有记录等等，这些都是倒查，这是依法决策的重要内容。

就深化行政执法体制改革提出要求。首先，推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。要理顺城管执法体制，提出执法过程的全程记录制，目的就是为了防止在执法的过程中引发的各种冲突。另外，要实行严格的执法人员执证上岗资格管理制度。

最后是政务公开的问题。2008年，国务院发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，明确规定行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，除了国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息之外，全部都要主动公开。这次四中全会《决定》明确提出坚持以公开为常态，不公开是例外，能公开的都公开，而且要坚持全面公开。各

级政府部门不仅要公开决策过程、决策依据，还要依据权力清单，公开政府职能、实施的主体、管理流程、监督方式，财政预算、公共资源配置等，这既是决定的要求，实际上也是法律的要求。

第三，关于司法。十八届四中全会明确提出要保证公正司法，提高司法公信力。习近平关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明，讲司法的内容最多，十个需要说明的问题，司法占了五个。司法为什么成为这次决定中的重头戏，就是因为司法不公，司法腐败，法官、检察官“吃了原告吃被告”，办人情案、关系案、金钱案仍然普遍，群众对司法机关的不满还是比较强烈。如果一个国家司法机关得不到信赖，就没有司法权威，就不可能有法治权威。《决定》指出司法公正对社会公正有引领作用，反之，司法不公对社会公正会产生致命的伤害作用，也就是司法公与不公直接关系到人们对法律的信心。

为了维护司法公正，提升司法公信力，在司法体制、机制、队伍建设等方面都做了安排，同时对司法活动的监督也有明确的要求。这次司法体制改革力度非常大，有两个是从来没有。第一是建立最高法院巡回法庭，既方便各地当事人诉讼，也有利于减轻最高法院本部的压力，这是一个重大的制度的变革。另外一个体制的改革是探索跨行政区域的人民法院和人民检察院办理跨区域的案件。当前，司法办案有“主客场现象”，地方保护主义盛行，打个招呼、批个条子，以影响地方经济为由，完全可以左右司法裁判的结果。为了保证司法公正，尤其是解决司法不公现象，提出设立跨行政区的法院、检察院，受理跨行政区的案件，这是司法体制改革的重要内容。

在机制上的变革更多，内容更复杂。一是关于立案阶段，提出所有的法院立案审查制改为立案登记制。只要起诉了，登记就行，法院必须立案，这是一个很大的变化。二是明确提出了党政部门领导干部干预司法的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关的领导，都不能干预司法活动，都不能插手具体案件的处理，一旦干预了，法院必须做记录，必须通报，必须进行责任追究。我认为，要明确规定法官有这个责任记录，法官做了记录之后要向领导报告，如果是党委书记干预的，就报到上级纪委或同级纪委。总之，要对有管理权限的机构问责。这个制度听起来很好听，下一步能不能做到，关键是要细化制度，增强可操作性。三是明确提出建立司法人员履行法定职责的保护制度，也就是说，要建立相关保护制度，不能因为司法人员坚持原则依法办案，受到打击报复、威胁、调离、辞退等处理。很多国家法官独立意味着，非经法定事由，非经法定程序，不能随意调离、辞退法官。

《决定》还提出要排除司法机关内部的干预。因为司法内部的行政化倾向造成司法系统内部的行政干预也非常严重。法院系统内部，上级对下级，同事之间不能够随意地打听，也不能随意过问案件的审理，要过问、打听，法官也要有义务做通报，就是排除法院内部的行政干预。

第四，关于全民守法。十八大报告提出，一切组织、机构都必须在宪法法律范围内活动，对于违反宪法、法律的行为必须予以追究。在全社会普遍缺乏法治观念，缺乏法治信仰的背景下，全面推进依法治国必须高度关注守法问题。《决定》明确提出增强全民法治观念、推进社会法治建设。

《决定》提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，所以说法治信仰的问题确实是很大的问题。我认为，第一，官员要带头，第二，是媒体要理性传播，第三，就是教育机构、家庭，学校要发挥教育的功能和作用。

《决定》提出，要把法治建设成效作为领导班子和成员工作实绩的内容纳入政绩考核指标体系，要把领导干部能不能依法办事，会不会依法办事，作为重要的考察内容。以后领导干部的提拔使用，要重视法治GDP。这是保障措施上的一个亮点，形成了很好的正向激励机制。

作者系中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长

责任编辑 徐飞