依法治理苏北农村面源性环境问题

王超锋

依法治理苏北农村面源性环境问题

王超锋

所谓面源性环境问题，是指在环境治理实践中无法查明或确定具体环境问题产生源的一种环境问题类型。大多数面源性环境问题的产生源独自无法造成环境问题，而是通过众多产生源相互交织、共同作用，其产生的环境影响相关叠加才能造成严重的环境问题。而任何一个面源性环境问题的产生都是众多难以确定和查明的产生源共同作用的结果，这使得我们在实践中无法对面源性环境问题的产生源予以准确地查明和确定，因而也导致我们无法用传统点源性环境问题的治理方法来治理当前的面源性环境问题。

当前苏北农村面临的面源性环境问题来自于农业生产和农民生活两大领域。其中在环境问题类型上既有环境污染问题，也有资源破坏和生态失衡问题，而且上述问题相互交织、因果相连，因而难以对上述问题进行单独处理，必须在分析上述问题产生的深层次根源的基础上，对其进行综合性的治理对策设计。具体而言，就是要在具体分析苏北农村面源性环境问题成因的基础上，对苏北地区面源性环境问题的解决予以针对性的法律制度设计，以便为苏北农村面源性环境问题的解决提供系统有效的法律制度保障。

一、苏北农村面源性环境问题的成因分析

苏北农村面源性环境问题的产生主要有以下三个方面的原因：

农民环境保护知识的缺失。苏北农村面源性环境问题的产生与苏北农民基本环境保护知识的缺失有密切关系。具体来说，在农业生产领域中，由于大量受农药、化肥广告的宣传影响，农民对上述物质的过量施用给农村环境造成的危害并不知晓，直接导致给农村环境造成危害。同样的，对于农膜在农业领域的推广，农民也只是获取了农膜使用的正面信息，而对于残留农膜给农业生产以及农村环境的危害却一无所知。此外，对于农业生产中土地的过度使用以及开展单一化农业种植等容易引发农村资源退化、生态失衡的问题农民也缺乏充分的环境认知，更不要说农民对其生活中所产生的污水、废气、垃圾等物品以及捕捉鸟类、青蛙等农村生物的行为予以环保高度的认知和处理了。由此可见，由于目前苏北农民环境知识缺失，农民不仅无法有意识的采取措施来减少其生产、生活给农村环境带来的面源性危害，反而是无意识地从事了大量的环境污染和破坏行为，这是苏北农村面源性环境问题日益严重的重要原因之一。

工业技术及产品向农村领域的渗透。大量非环保型工业技术以及工业产品在农业生产和农民生活领域被广泛使用，加剧了农业生产和农民生活对农村环境的破坏程度，使农村面源性环境问题更加严重。具体而言，在农业生产领域，农业机械化的使用不仅污染了农村环境，还加剧了农民对农村资源的开发和使用力度，这种超常规的开发模式超过了农村资源的自然更新速度，对农村环境资源的自我修复带来了挑战。此外，由于大量的工业产品，如农药、化肥、农膜等的使用，也导致大量难以降解或有毒有害的农业废物进入农村土地、水、大气等环境要素，在对上述环境要素污染的同时进而威胁到农民的身体健康和农村的生态平衡。而在农民生活领域，随着石化燃料、洗涤用品、电子产品以及现代化交通工具在农民生活中的大量使用，也使农民生活领域产生了前所未有的废弃物质和能量，并给农村环境带来严重的污染危害。由此可见，工业技术和工业产品在给农村居民的生产生活带来便利的同时，也放大了农业生产和农民生活给农村环境带来的破坏效果，加剧了农村面源性环境问题的严重程度。

环境问题外部性以及农村环境资源公共性的影响。所谓环境问题的外部性，是指经济主体通过生产经营活动使自己受益，但其生产经营过程给环境造成破坏的成本却无法合理纳入其自身的生产经营内部而由社会成员共同承担的一种不公平情况。受环境外部性的影响，经济主体很难主动承担已经外化了的环境成本，因而不会主动采取措施来防止自身的生产活动给外部环境造成的危害，而这一问题在农村地区也同样存在。作为有限理性的经济人，农民目的也是为了追求利益最大化，其不会主动把农村环境问题的成本纳入到自己的生产和生活领域之中，当然也不会主动采取措施来减少自身生产、生活对农村环境的破坏。此外，与环境问题外部性相关的另一个概念则是环境资源的公共性。在农村，除了土地资源通过家庭联产承包制度归属到具体的家庭之外，其他的农村环境资源还无法像具体的私有财产那样可以包产到户，而这些没有归属的公共资源则在实质上就沦为无主资源，农民在农业生产和生活过程中就只注重对这种共有资源的无节制使用，而从不考虑对共有资源进行有意识的养护，使农村环境资源急剧退化，进一步加重了农村环境资源问题的严重程度，从而导致“共有地的悲剧”在农村地区的出现。由此可见，农村环境问题的外部性以及农村环境资源的公共性是农民忽视环境保护而不愿意在环境保护方面投资的重要经济原因，如果该原因不能消除，即使农民的环境保护知识得到了充实，即使没有工业技术及产品的大规模涌入，苏北农村的面源性环境问题也难以得到彻底消除。

二、苏北农村面源性环境问题的法律治理

由于传统的点源性环境问题的防治制度无法适应面源性环境问题的防治要求，因此，要解决苏北农村面临的面源性环境问题，就要对苏北农村面源性环境问题的防治予以创新性的制度设计。

建立农民环境教育制度。针对苏北农民环境知识缺失的现状，要把对农民的环境知识普及工作放在头等重要的地位，以保证农民都能得到及时、充分的环境知识和环境信息，使农民了解自身生产、生活和环境之间的关系，并使他们知晓不正确的农业生产和生活方式对环境造成的危害以及造成的环境危害对农业生产以及自身生活所带来的不利影响，以期杜绝农民无意识破坏环境的行为。在此基础上，还要逐步开展对农民环境保护技能的培训，增强农民的环境保护意识，引导农民走建设生态友好型、资源节约型农村之路，使农民实现从无意识的破坏环境到有意识的保护和改善环境的质的转变。此外，在丰富农民环境保护知识的同时，还应从法律教育层面逐步培养农民的环境权利和责任意识，使农民明白保护环境既是他们的权利，也是他们的义务，使农民能够积极主动地参与到农村环境保护工作中来，从而发挥农民自身的监督和保护作用。

建立工业技术及产品的源头控制制度。由于工业技术以及工业产品对农村的渗透加剧了农业生产和农民生活对农村环境的影响，因此在当前对农业生产以及农民生活领域中具体的环境问题源头进行查明和控制还存在困难的情况下，对输入农村的工业技术以及工业产品予以源头控制则不失为解决苏北农村面源性环境问题的最佳选择。为此，我们可以建立工业技术及产品的源头控制制度，通过该制度对输入农村的工业技术和工业产品予以系统甄别、分级管理、严格控制。具体而言，我们可以根据工业技术及产品对农村环境的影响不同，把输入农村的工业技术和产品分为绿、黄、红三类加以调控。首先，对于对农村环境保护有利的技术和产品，如节能灯、环保纸等，可以把它们归为绿色，对此类产品则要通过建立财政补贴制度，引导其在农业生产和农民生活领域的推广使用。其次，对于使用得当就不会对农村环境造成破坏的工业技术和产品，如农药、化肥、洗涤剂等，可以把它们纳入黄色类型，对此类技术或产品则要强调对其使用的监督管理和应用指导，以保证农民在获取该工业技术和产品效能的同时不致危害环境。而对于一旦使用就会给农村环境带来危害的产品，如劣质的塑料、不可降解材料以及高毒、高残留农药，则应纳入红色类型，对其在农村地区的使用要严格控制，并通过逐步改变农业生产和农民生活方式或开发替代性环保产品以彻底停止该产品在农村地区的使用。通过对工业技术及产品的源头控制，既可以在促进环保技术和产品在农村地区的推广，又能有效控制有害于农村环境的技术和产品在农村地区的扩散，从而大大降低农村面源性环境问题的产生风险。

建立农村环境保护的经济引导制度。由于环境问题的外部性和环境资源的公共性是农村面源性环境问题产生的主要原因，因此解决农村面源性环境问题的最好举措便是通过制度设计来实现环境问题外部成本的内部化以及环境资源的归属化，但这一设计思路在面源性环境问题的防治领域却存在现实障碍。具体而言，由于面源性环境问题的产生源无法查明和确定，因而目前点源性环境问题所适用的排污收费制度、责任追究制度无法对面源性环境问题适用，因而也无法实现面源性环境问题外部成本的内部化。此外，目前除了农村土地，其他的农村资源也难以实现归属化，以致我国现有的资源权属和使用制度在农村面源性环境问题的防治上也难以发挥作用。由此可见，我国现有的环境保护制度无法应对面源性环境问题解决需求。要满足苏北农村面源性环境问题的防治要求，就必须建立环境保护的经济引导制度，充分发挥政府财政支持和市场机制引导的作用，通过政府鼓励以及市场引导来消除环境问题外部性以及环境资源公共性的不利影响。具体而言，这一制度的建立需要通过以下两个方面的制度设计来完成：

首先，在农民生活领域，要建立国家环保资金投入机制，以保障国家对农村环保工作的财政支持。要保障农村环境基础设施建设的资金投入，通过制度建设确保政府在农村环境保护基本建设的投入，完善农村的环保设施，这对减少和消除来自于农民生活领域的环境问题至关重要。要通过经济刺激引导农民采用健康、环保的生活方式，对农民在日常生活中使用节能、减排的生活用品的行为或者健康环保的生活方式的情形，予以经济上的支持。

其次，在农业生产领域，为了正向抵消环境问题外部性和环境资源公共性对农村环境保护带来的弊端，我们在对不合理的农业生产方式进行控制的同时，更应建立农业补贴制度和市场调节机制来对农业生产正向引导。要建立完善的农业补贴制度，对农业生产领域采用的环保技术或环保产品或者有助于保护和改善农村环境的农业生产经营方式，则通过直接的财政补贴或价格补贴的方式予以支持，鼓励农民发展环境友好型、资源节约型农业，尤其在农业生产中发展循环经济，减少农业生产领域的废物产出。另外，在建立农业补贴制度的同时，还应利用市场的引导作用，通过完善我国的农产品的定价机制来引导绿色农业的发展，对于有机农产品或者通过环境友好型方式生产的农产品则由国家制定保护价，以鼓励农民大力发展有机农业、生态农业，逐步减少农药、化肥在农业生产领域中的使用，保护农村环境。

（作者系淮海工学院法学院讲师，法学硕士）

责任编辑：钱国华