一个省级开发区的联办困境

南焱

园区在靖江，管理权在江阴

2013年8月，是江苏省省级开发区江阴—靖江工业园挂牌成立10周年。10年发展，成绩不俗，2012年实现GDP 116亿元，财政收入24亿元，但园区在管理上也出现了体制不顺的难题。合作如何继续，已成为江阴、靖江两市必须重新审视的问题。

园区在靖江，管理权主要在江阴

江阴与靖江的合作，缘起于江苏试图解决苏南与苏北经济发展不均衡的决心。

2003年《江苏统计年鉴》显示，位于长江南岸的江阴市（县级市，归地级市无锡管辖）2002年人均GDP为35473元，而一江之隔的靖江市（县级市，归地级市泰州管辖）2002年人均GDP为12700元。靖江当地官员表示，江阴的机制好、资本强，但缺土地，而靖江在土地及劳动力方面具有优势。

2003年，经江苏省委、省政府决策拍板，江阴与靖江签订了合作建设江阴—靖江工业园区的协议。园区位于靖江市南侧，总规划面积45平方公里，首期启动区面积8.6平方公里。双方约定：10年内两市均不从园区提取收益，10年后收益对半分成。

按照协议，负责江阴—靖江工业园区投资、建设、管理和招商的是园区管委会，系江阴市政府派出的正科级管理机构，园区党委书记由江阴市副市长兼任。靖江市政府则在园区设立了正科级办事处，负责园区范围内征地拆迁、民政和计生等社会事务及开发建设协调工作。办事处主任同时兼任园区管委会副主任。

办事处：没有话语权的烦恼

办事处一位匿名人士对《中国经济周刊》表示，他们主要就是协助管委会做好被征地拆迁的群众工作。由于拆迁工作十分繁重，办事处在原有编制31人的基础上又增加了一倍的劳务派遣人员，目前办事处已达60多人，但是工作压力依然很大。这种压力主要来自于办事处在拆迁上没有主导权。

上述匿名人士表示，由于拆迁补偿中补偿金额的主导权在管委会，办事处没有决定权，因而工作有时很被动，维稳的压力也相当大。比如，征地拆迁中碰到“钉子户”，可能在补偿规定的基础上，稍微增加一点金额就能解决，但由于在补偿款上办事处没有话语权，须向园区管委会报告，征得同意后才能签署协议，这样往往就会错失良机。他认为，如果办事处对拆迁补偿能一竿子插到底，实际工作就会减少许多麻烦。

据悉，随着园区的不断发展，征地拆迁工作一直较为繁重，有时一年涉及拆迁户1000多户，工作压力很大，除了做好拆迁补偿的思想动员工作之外，维稳任务也十分艰巨，村民上访首先就找办事处。

对此，江阴—靖江工业园区管委会党政办主任梁金华认为，这种两地合作的模式在其他开发区也都存在，并不是他们所独创的形式。

管理权调整的各种尝试

来自园区及办事处自身的管理体制也并不顺畅。

据媒体报道，由于管理体制不顺，江阴—靖江工业园区管理机构经历过两次大的调整。一是在2003、2004年前后，初步确定省直管部分权限的机制；二是在2006、2007年前后，采取委托授权的方式，将涉及到两市的一些管理权力交由园区管理。

2006年，江苏省发改委在调研之后曾经提出“整体委托给江阴管理”的建议，即由江阴全面实施园区内的属地管理事务。此事即便靖江方面许可，在操作层面也还存在不同行政层级的管辖权以及各种权力能否异地行使等问题。有学者建议，江苏省应在省级层面为“江阴—靖江工业园区”立法，这样可以长效。

靖江相关官员此前在接受媒体采访时曾表示，江阴—靖江工业园要在制度层面有所突破，“模式的再创新及形成具体的规范，可让江阴与靖江以一种新的思维打量园区。”

此外，办事处自身也存在问题。办事处虽是靖江市政府的派出机构，但人员的人事关系全部在靖江经济技术开发区，工资也是由靖江经济技术开发区发放。对办事处的工作考核也分两部分，市政府负责全面工作考核，开发区负责精神文明建设等工作的考核。

专家认为，这种管理模式，在全国其他开发区中是鲜见的。通常情况下，办事处应由政府直接管理。负责社会事务的组织协调则由开发区管委会社会发展局管理，但在江阴—靖江工业园区管委会里却没有这样的机构。

事实上，在部分权限省直管之后，园区在某种意义上也可视为与江阴、靖江的并列单位。管理体制如何创新，已然关系到园区下一步的发展。

在等待省里的明确指示

2013年12月，靖江当地媒体曾刊发一篇名为《靖江海关正式接管江阴—靖江工业园区内海关业务》的报道。该报道称，“过去，江阴—靖江工业园区内海关业务由江阴海关监管……日前，靖江海关正式接管江阴—靖江工业园区内海关业务，完成与江阴海关的业务交接。截至目前，江阴—靖江工业园区长江岸线海事、边检、出入境检验检疫、海关等联检业务已先后完成交接，四大口岸查验机构全部实现‘本土化’管理。”

目前，园区的管理机构是：江阴市政府在园区设立了管委会，下设党政办公室、经济发展局、财政审计局、国土规划建设局、招商局；靖江除设立办事处外，还有国土、规划、建设、财政审计、公安、消防、港口管理等分支机构派驻；工商、地税由省属直管；环保由泰州环保局负责；质监由无锡分管。此外，还设立了海关、海事等机构。

海关本属于垂直领导体制，即便如此，这是否表明，靖江方面也有意开始对园区现有的管理体制寻求突破？

据悉，两市政府已经对今后如何管理进行了沟通，但截至发稿时止，据园区办事处匿名人士透露，对园区下一步，江苏省委省政府尚未有明确指示，两市还在等待。