公共政策低质化问题探讨

李彦娅+何植民+张延珍

内容摘要：公共政策质量的高低是影响政策有效执行的主要因素，同时也直接影响到政府的公信力和权威性。当前，在政策制定者低层化、脱离实际，政策程序虚化、简化，政策协商与讨论不充分的背景下，公共政策出现了公共性、操作性、协同性、经济性与透明性不足等问题，导致公共政策低质化。为了提升公共政策质量，需要提升政策制定者水平，在考虑社会需求的基础上基于公众本位制定政策，并完善政策的公开、民主等程序。

关键词：公共政策 政策质量 政策低质化

公共政策低质化的表现形态

（一）公共政策缺乏公共性

公共政策公共性是指政府作为社会权力的委托执行者，应主动回应社会公共需求以及公众的意愿和期待，把保证和增进公民利益和公共利益作为政府行动的根本出发点，制定和实施公共政策，表现为公共政策以公共利益为取向、以公共权力为依托、以公共秩序为归宿。然而，从当前趋势看，在社会利益化、利益部门化、利益基层化、利益个人化背景下，越来越多的政府机关、部门和官员、决策者在制定公共政策时，优先考虑部门利益、地方利益、团体利益和个人利益；在社会日益复杂化、工作日益繁琐化背景下，制定公共政策不是优先考虑是否方便民众，而是看公共政策是否方便部门或个人。在利益诉求和自我方便诉求作用下，制定的公共政策不是增进利益公平，而是强化利益分化，不是增加社会秩序，而是增加社会纠纷和混乱。

（二）公共政策缺乏操作性

公共政策是否可行成为公共政策能否发挥作用和威力的基础。然而，从当前政策治理格局和态势看，第一，政府部门制定的不少公共政策内容太空，以原则性、应然性内容和条文为基础，导致政策无法落实为行动，同时政策的宏大性和原则性也为地方变通、扭曲提供了可能和空间；第二，不少公共政策在制定时未考虑社会大背景和具体社会生态，没有考虑公众行为特点、趋势和倾向，未基于公众承受能力、行为习惯制定政策，导致政策无法执行；第三，有些公共政策在制定时为了方便政府部门，或为了弱化政府部门责任，或为了体现政策严谨性或科学性，导致政策内容过多、过细、过杂，执行起来大费周折，或导致执行成本无限高涨，政策执行者和规制对象对公共政策怨声载道，无所适从。

（三）公共政策缺乏协同性

在当前政策治理或政策治国大背景下，随着社会问题、矛盾、纠纷和事项日益增多，各个层级、各个部门、各个领域、各个地方的公共政策不断增加，形成了日益庞大的政策治理体系和政策网络。然而，随着政策增多和频繁出台，因部门利益、团体利益等引发的政策矛盾日益增多，政策协同性、配套性日益成为迫切需要重视的问题。

（四）公共政策缺乏经济性

经济性缺乏主要表现在：一是不少公共政策的内容未考虑民众生活实际、行动状况，导致政策对象需要付出巨大成本或代价才能符合政策要求，特别是一些针对特殊群体的政策，其对特殊群体特殊性的较少考虑极大增大了特殊群体执行政策的负担；二是为了规避自我缺陷，当前不少公共政策内容日益庞杂，理解、吸纳政策的时间、成本、费用较高，一些政策甚至达到了必须要专门人员进行细致解释才可理解的窘况；三是公共政策的制定程序过于繁琐，需要政策对象无限度增加劳动量甚至重复工作才能执行政策。

（五）公共政策缺乏透明性

从当前态势看，由于不少政策内容具有争议，程序不够透明和完善，或者一些政策制定者或领导干部害怕引发麻烦，因此不少公共政策的可知性、可得性、可解性都大打折扣。

公共政策低质化产生的原因

（一）公共政策制定者层次较低

在社会日益复杂化以及政府协调性事项日益增多的背景下，当前大量领导干部忙于各种琐碎的事项，工作时间被处置矛盾、迎来送往等所侵占，由此，各级各类领导干部往往没有时间直接过问政策的制定和落实问题。许多部门的公共政策往往是由部门内科室一些不了解情况的办事人员起草，正如民间言论所指出的，国家级政策由处长制定，省部级政策由科长制定，其他更低层次的政策往往由科员甚至办事员制定。

（二）公共政策制定者脱离实际

从目前情况看，大多数科室办事人员往往是青年人员，不少人是出家门、出校门、进机关门的“三门”干部，缺乏了解社会、了解实践的机会。此外，身处办公室、科室的工作人员，常年坐于办公室内，没有了解具体事项的时间、机会，也缺乏认知事项和问题的视野、知识，然而却常常成为各种类型政策文本的撰写者甚至政策条文的确定者。同时，公共政策制定者在起草政策时，未细致梳理本部门的过往政策，也未细致考察相关的法律法规，更没有细致分析其他部门的相关政策，导致制定的政策漏洞百出，相互矛盾。

（三）公共政策方案审核不严格

许多部门在制定出政策初步文本后，科室领导、部门领导、分管领导等往往忙于各种杂物，没有时间去细看政策文本，也没有时间思考政策文本的缺陷，因此，疲于应付而草率决定。此外，有些领导发现了政策文本的漏洞，但自己却没有时间直接参与制定而导致漏洞得不到修正，于是出现了一些政策制定者不满意、领导不满意，政策执行者和政策对象都不满意的情况，然而政策却仍然在争议声中出台或实施。

（四）公共政策缺乏协商性机制

有些部门在制定政策后，未考虑在一定范围内交流讨论，缺乏协商性程序，政策匆匆出台；有些部门考虑到政策协商会增加自我工作量而刻意减少协商性环节；有些政策在制定后虽然有协商性环节，但由于所咨询的协商对象不了解政策或协商对象敷衍了事导致政策问题、缺陷未被发现；也有些政策制定者仅仅是为了完成协商这一程序而作为，于是寻找一些方便寻找、不会挑刺的协商对象进行协商或咨询工作，从而导致协商效果较低，政策缺陷得不到改变。

（五）公共政策制定程序落实不够

不少部门基于过往规则，不注意将民主性、公开性程序纳入公共政策制定中；或部门虽然知道制定政策要遵循公开性、民主性程序，但害怕政策争议太大，引起非议；或害怕实施民主、公开程序导致局面失控，因此不少部门不愿意自找麻烦，能省就省，能简就简；或由于对于社会或自然科学研究脱离实际的顾忌，不少政策制定者在决策时依然采用传统的个人式和经验式的方式，既不讲究程序，也不讲究监督。一些政策文本成为政府档案部门、领导抽屉中的隐藏文本，民众获取政策文本的渠道缺乏或不畅，民众了解政策内容的机会缺乏或被剥夺。endprint

（六）公共政策操作过程过于复杂

不少部门及其人员在制定政策时，不考虑政策执行中需要设计的环节、材料、办事内容等，不考虑民众执行该项政策要增加多少成本等，而只是考虑政策制定怎么方便部门、方便自我，甚至有些办事人员为了避免新出台的政策导致自我工作量增加，而刻意起草有利于自我工作量减少的政策。有些部门为了方便自我，把本该由本部门完成的事项、任务、材料等“下沉”给政策对象，由政策对象替代作为。这些政策出台后往往无限制的增加了民众负担，导致民众需要多次、多元地准备各种政策材料，也需要民众多次、频繁地“跑腿”，有些政策则需要政策对象花费大量的时间、金钱、精力和资源才能确保政策得到执行。

提升公共政策品质的建议

（一）改变政策直接制定者的知识和视野

当前，社会问题呈现出复杂性、多样性、动态性、相关性等特点，解决难度大、风险大，有的甚至还具有跨国性，治理起来非常困难。在社会问题日益复杂化背景下，为了避免制定公共政策者不了解社会与实践的问题，可通过改善机关科室人员构成和经历的方式增强机关科室人员实践知识。一方面，应改变从大学、从高校等招聘机关公务员的做法，更大力度从基层、社会一线招考或调任各类人员充实到各类各级机关，使了解社会、了解实践的人员能够成为公共政策的制定者；另一方面，为了改变现有机关公务员不了解社会与实际的问题，需要更大力度推进机关人员到基层、到一线的锻炼力度，通过挂职锻炼、借调、轮岗等诸多途径增加机关公务员的实践知识与处理基层问题的能力。

（二）规定和保障各级领导参与政策制定

为了使各级各类领导干部有更多时间进行政策制定与研究工作，一方面，通过制度性措施减少各种领导参会、出席各种会议的规定或要求，以及从国家到基层都力求减少部门性各种接待性事物，减少各级领导的陪同性要求或安排；另一方面，通过制度性规定从严要求各级各类领导在政策制定中的时间，对某些关系民生的公共政策应该实质性的投入精力和时间。

（三）细致分析公共政策执行的社会基础

可行性分析事关政策在分配公共利益的过程中运行成本、群体支持率、社会性认同、操作性范畴等问题。要强化政府工作人员换位思考的意识，即要求公共政策制定者在政策制定或出台后，基于政策对象或执行者角度细致分析政策执行需要的事项、条件、资源等，对可能大力度增加政策对象执行负担的公共政策，需要重新设计和考虑；另外，为了实质性了解公共政策可执行性，需要在一定范围内进行小规模试验，考虑政策执行会出现哪些状况、问题，及时进行政策修正与完善。

（四）强化并完善公共政策的制定程序

第一，需要在规范层面考虑协商性、民主性、公开性程序包括哪些环节和内容，特别是在公共政策制定中考虑民主程序，让公众广泛参与公共政策制定、决策过程；第二，需对照当前公共政策各类程序执行状况，寻找公共政策程序落实的问题、不足与差距，扩充政策制定程序并从严落实，保障协商性、民主性、公开性程序得到落实；第三，强化公共政策制定者程序意识，充分认识到公共政策制定的高投入与长时间，能有效减少政策制定的漏洞与政策执行的阻滞因素；第四，建立公共政策内部与外部协调机制，为避免各种形态或层次政策冲突，有必要建立、健全公共政策制定者之间的政策协调机制，以便在公共政策形成过程中做好协调工作。

（五）基于公众本位制定和实施公共政策

在制定公共政策时，要摆脱部门利益、地方利益、个人利益藩篱，真正做到基于公众本位设计政策内容、程序和措施等。无论是公共政策权利、资源还是公共政策问题、目标，公共政策应坚持以公共利益为根本价值取向，以增进公共利益为目标使命。要注意到站在群众的角度多思考，多倾听群众的呼声，多满足群众的意愿，多为群众谋福利才是公共政策的根本。要将满足人民群众利益、保护人民群众利益、发展人民群众利益作为公共政策最基本原则，在进行政策内容设计时，应最大程度惠及和保障公众利益，在考虑政策操作时，应最大限度方便公众办理或执行。

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