公共服务领域我国政府与NGO关系的变迁与思考

车峰

内容摘要：为了更准确地把握我国政府与NGO（非政府组织）关系的发展方向，有必要对公共服务领域二者的关系变迁进行客观描述。新中国成立后，由于政治形势、经济任务、社会环境的不同及国家与社会关系的变化，公共服务领域我国政府与NGO关系经历了“政府替代、垄断供给”，“政府支配、协作供给”，“政府主导、合作供给”三个阶段。现阶段，我国政府与NGO之间是一种特殊的依附性合作关系，未来二者的关系应该是建立在NGO独立自主基础上的互动合作。

关键词：公共服务 政府 NGO 变迁

目前学界对我国NGO的概念分类、发展历程和现实状况等都有了较多研究，但对于公共服务领域政府与NGO关系变迁的具体分析却鲜有涉及。近年来，我国NGO得以迅速发展，正是基于公共服务领域政府的选择性退出和社会的主动跟进。据此，可以将新中国成立以来政府与NGO在公共服务中的关系变迁划分为三个重要阶段。

政府替代、垄断供给：1949-1978年

新中国成立后，我国建立起高度集权的计划经济体制。政府成为整个社会资源配置的主体，国家计划是资源配置的核心手段，各种经济活动都被严格地纳入计划的渠道。由于缺乏必要的资源、空间、规范，这个时期我国NGO数量非常少，且成为政府机关的附属或者国家政治动员的工具。政府在公共服务领域大包大揽，基本由国家统一管理和计划定价，财政支出覆盖了全社会各类教育、医疗和自然垄断的公共事业部门，政府与NGO之间形成了政府替代、垄断供给的独特局面。

（一）政府是公共服务唯一的供给主体

在这个时期，与高度集中的计划经济体制相适应，我国政府建立了公共服务计划垄断型供给制度，政府将整个社会资源完全垄断，并且建立了网格化的管理体制，为社会提供全部公共服务俨然成为政府天经地义的职能。国家一般通过政府部门自身、国有企业或事业单位直接生产的方式来提供公共服务。虽然公共服务市场上消费者众多，但公共服务的供给主体只能是各级政府，政府完全替代了其他供给主体。这种情况下，NGO难以拥有开展公共服务的资源和能力，整个社会也不会对NGO提供公共服务产生需求。

（二）国家财政和集体经济承担了提供公共服务的绝大部分经费

在这个阶段，公共服务的筹资渠道比较单一，基本为国家财政和集体经济，包括中央到地方各级政府财政、国有和集体工矿企业、农村的人民公社等。举例来说，在城镇，公共卫生机构免费向居民提供预防性措施和烈性传染病的防治服务；企业负担了全部的职工劳动保险，职工个人则无需承担；中小学的教育经费国家投入占据了主要部分。与城镇稍有不同，在农村，人民公社成立后相当长的时期里，公共服务资金有三个来源：集体经济自我积累、国家的专门补助和人民公社社员投入，其中主要依靠集体经济，国家补助起到辅助作用，社员主要以付出劳动力的形式来进行投入。

（三）供给与需求体制化

在这一时期，政府完全支配了公共服务的供给，如“统一制定”服务的标准，“统一调拨”服务所需的产品等。上级政府的指令成为提供公共服务的主要依据。和公共服务的供给类似，公众个人对服务的需求也同样被体制化了，公众所在的最基层组织首先汇集大众的需求表达，然后逐级上报、综合。一方面，传统的命令服从型政治文化限制了公众表达个人需求的愿望；另一方面，在这种漫长的需求表达渠道中，信息必然会损耗和失真，能够传输到供给决策者那里的只有少数意见，而且引起重视的可能性也不大，最终效果通常也很不理想。政府也一般是以完善公共服务网络而非公民个人的多样化需求为目标来制订其供给计划。

政府支配、协作供给：1978-2006年

1978年改革开放之后，传统的计划经济体制逐步解体，社会主义市场经济体制逐渐得以确立，国家-社会从连为一体开始走向分离，在此基础上，NGO获得了成长与发展的资源和制度空间。但是，在这个时期，由于社会主义市场经济体制仍不完善，使得 NGO缺乏独立自主性，筹集慈善资源能力和项目运作能力也较弱，同时政府部门、市场主体和社会力量之间公共服务供给职责十分不清晰，这样在公共服务供给中政府倾向于支配和控制NGO，而NGO则习惯依附于政府，仅在功能上对政府职能具有协作意义。

从政府支配来看，主要体现在以下两个方面：

第一，公共服务供给决策中公众参与度低，“自上而下”的精英决策仍是主要模式。尽管改革开放以来，我国进行了诸多有益的探索，来尝试推进公众参与公共政策制定，“但由于传统政治文化的影响，现行参与制度安排的缺失，参与程序的非规范化，社会利益结构的分化，公众自身状况及现代物质技术手段引发的参与无序等，使当前我国公众参与政策过程面临一系列困境”。

第二，公共服务供给中NGO经常受政府干预，表现出强烈的依赖性和补充性。我国许多自上而下成立的NGO通常都带有官方和半官方背景，这些NGO相当缺乏自主筹资和独立运作项目能力，势必要依赖于政府才能存续发展。即便是发轫民间自下而上成立的NGO，也很少采用自主治理的方式来实现社会公益目标，相反，这些草根NGO也往往被迫寻找机会，力争挂靠到政府相关部门，从而为自身获取更多的资源和更大的空间。

从协作供给来看，NGO在社会需求旺盛、存在公共服务供给“缺位”且政府在政策上又允许和鼓励发展的领域，协助政府提供着内容丰富、形式多样、服务群众的公共服务。2004年12月召开的全国先进民间组织表彰大会，在全国范围内首次表彰了500多家NGO，称它们已经成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，成为推进经济发展、社会进步和人的全面发展的不可缺少的重要力量。概括来讲，该阶段NGO协作供给公共服务主要集中在慈善救济、环境保护、扶贫、社区公共服务、教育和权益保护等方面。

政府主导、合作供给：2006年至今

2006年10月，十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，全面深刻地阐明了构建社会主义和谐社会的时代命题，并强调“支持社会组织参与社会管理和公共服务”，要“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”。2007年党的十七大进一步指出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”。党的十八大则提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，在此基础上，我国公共服务供给政策发生明显变化，基本公共服务均等化战略成为全社会共识。endprint

在这个阶段，政府主导、合作供给成为政府与NGO在公共服务中新的关系模式，即政府是公共服务最重要的责任主体，但不是唯一主体，政府通过一系列战略、制度和政策的重新安排，与社会开展广泛的多元合作，双方合作共同提升公共服务供给水平。概括来讲，政府主导主要体现在以下三个方面：

第一，政府制定法律政策，构建制度环境，推动公共服务供给主体多元化。“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。针对供给主体之一的NGO，一方面，政府通过相关法律和政策进一步保障NGO志愿机制的有效运行，比如对NGO的税收优惠政策等；另一方面通过法律政策，利用委托代理机制将责任授予NGO，比如向NGO购买公共服务等。

第二，政府逐渐脱离公共服务具体生产，并借助公共服务合同来约束服务提供者。政府主导不同于公共服务的政府垄断供给，政府成为社会公众的代表，主要负责提出公共服务需求，而随后的出资、生产、提供等活动则通过契约合同的形式由企业或NGO来完成。如果服务没有达到合同契约的规定标准，政府就可以重新选择服务提供者，而且双方都可以通过司法方式解决合作中可能出现的纠纷，这使得公共服务供给有了某种程度的市场经济要义。

第三，政府强化公共服务供给中的规制、监督作用。现实中，公共服务的供给主体已经开始多元化，但供给主体不同，其活动动机也有差别。这样，各个供给主体的行为都需要政府制定相关法律法规、政策来规制。对NGO来说，政府监管的重点在于公共服务的范围、标准和价格等方面。

在合作供给方面，NGO通过接受政府委托或参与政府采购，出现了不少成功合作的案例。如在环保领域，在以前合作的基础上，国家环境保护部专门于2011年出台了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，明确了“积极培育与扶持环保社会组织健康、有序发展，促进各级环保部门与环保社会组织的良性互动，发挥环保社会组织在环境保护事业中的作用”的目标。在扶贫领域，2006年国务院扶贫办和江西省扶贫公开招标NGO在江西推进村级扶贫规划项目，这是中国政府首次将政府资金与NGO专业技术有效结合的新的扶贫模式。汶川大地震中，在政府的大力支持下，NGO与政府形成抗震救灾的整体合力，获得了全社会的高度认可和大力支持。

完善政府与NGO合作的思考与展望

相比于西方发达国家和地区，现阶段在公共服务领域，NGO尤其是自下而上的草根NGO，还根本不具备与政府部门平等对话协商的能力；政府开放给NGO参与的领域主要是一些社会非中心领域，即便是有限的开放，也更主要是基于政府的自身要求，如克服治理危机的考虑、自我改革的需要、减少财政短缺的困难等。这就导致目前我国NGO与政府的合作具有一定的“中国特色”，即合作的依附性特点很强。

对于这种特殊的依附性合作关系，而非良性的竞争性合作关系，我国学者之间的看法颇有差别。有学者担心这会产生“双损”的结果，“一方面挂靠政府的非营利组织的无效率增加了政府的负担，尤其是增加其财政上的压力及其规模上的臃肿，从而使得政府效率更加低下；而另一方面政府的控制使非营利组织无法有效地完成更多的社会使命，这对非营利组织来说是一个沉重的打击”。但也有学者认为，在目前转型时期这种依附性合作关系其实非常复杂，也可能会形成“双赢”的结果。非政府组织通过让渡一定程度的自主权，极大地降低组织的运作成本（如吸纳有关部门的行政人员作为组织的领导，以此来获得可观的经费投入、充足的办公设施），这样能更好得提供公共服务，与此同时，政府也节省了大量的社会管理成本。

综合考虑来看，有别于西方市场经济发达、公民社会完善的现实，中国正处于特殊的社会转型时期，在公共服务合作治理的框架中，这种依附性合作关系虽然有明显的不足之处，但是目前至少有利于在政府、NGO及其组织成员三方之间达成某种合作博弈的状态。而且，政府主导与传统的政府完全垄断或全面支配也有着根本的区别，它是在尊重和实现公共利益的价值原则下，政府认可与等视合作治理框架之内的市场主体、NGO等组织的合法权益，并努力做到对多元利益的调和以及社会利益的增加。

当然，从未来发展来看，随着我国社会主义市场经济的不断完善和公民社会的发育成熟，政府与NGO不能长期维持政府主导的依附性合作关系状态，未来二者的关系应该是建立在NGO独立自主基础上的互动合作。因此，目前双方亟需做的是，政府采取政策措施并推动体制创新，规范二者的合作关系，并让合作得以制度化；而NGO在有效利用政府体制内资源的同时，要努力确保自身的独立自主性，尽快建立合理完善的内部治理机制，增强与政府平等合作的能力。

参考文献

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