地方政府债务风险防范与治理探讨

路文婷

[提要] 随着我国经济的不断发展，地方政府对于建设资金的需求加大，导致政府债务规模逐渐增长。自从金融危机爆发以来，我国实行积极的财政及货币政策，政府的投入加大，政府债务风险问题也越来越严重，因此急需有效的措施，对于地方政府债务风险进行防范治理，减轻地方政府债务风险程度。

关键词：地方政府债务；债务风险；防范与治理

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2013年12月27日

引言

随着地方经济的发展，建设规模的加大，建设资金需求的增加，各个地方政府通过多种不同的途径举借债务。地方政府债务通常意义指地方政府为了履行其职能以政府的名义向社会公众及外国政府等组织举借或者担保举借的债务，或者是地方政府基于公共利益、道义责任、社会压力等原因可能或者必须在未来付给公众的一类款项。地方政府债务是一把双刃剑，既有积极的一面也有消极的一面。在弥补地方财力不足，推动地方经济发展等方面起到了积极作用，但同时又会加重地方官员腐败等问题，因此应该注意合理地控制地方政府债务的规模。本文只是从地方政府债务的消极影响一方面进行研究，在对国内外有关地方政府债务的相关文献进行研究的基础上，分析我国地方政府债务的现状以及形成原因，然后根据其成因对于地方债务风险提出了一系列相关可行的防范治理措施。

一、国内外相关研究文献综述

（一）国外相关研究文献综述。有关于地方政府债务风险的研究，国外学者主要集中在国家层面，具体包括以下两个方面：

1、政府债务风险的必要性研究。关于政府举债必要性的研究主要有四个阶段：第一阶段是20世纪三十年代经济大衰退之前关于政府举债破坏经济发展的观点，亚当·斯密认为政府举债将会加重国家的经济负担，引发国家债务风险，阻碍国家生产力发展；第二阶段是经济大衰退之后的政府举债有利于经济发展的阶段，代表人物主要是凯恩斯学派。凯恩斯认为经济衰退和失业都是经济中的有效需求不足导致的，在有效需求不足的情况下，为了实现充分就业和经济的繁荣发展，所以采取增加政府支出、削减税收等财政货币政策是十分必要的，即便以造成财政赤字为代价也不怕，其代表人物之一汉森认为发行公债是能够使得人民致富的最简便的方法；第三阶段是20世纪七十年代后期政府债务长期无用论的流行阶段，布坎南认为政府举债，在短期可能会促进经济的增长，但从长期总体来看对经济的影响是无效的；最后一个阶段是20世纪八十年代后期政府债务有利于经济发展的复兴阶段，斯蒂格利茨认为政府举债是经济运行的常态，在一定条件下，有利于经济发展。

2、政府债务风险有关问题研究。国外政府债务风险有关问题研究主要集中在：政府的隐性及或有债务风险研究，政府债务风险的分析及管理方法研究上。威廉姆斯认为，政府为了减少账面债务余额，只通过增加隐性债务来相对减少显性债务的机会主义行为是导致隐性债务的产生的原因。罗森认为因为政府承诺承担最终偿还责任产生了隐形负债，政府对于该类债务有最终的支付义务，所以政府债务应该包括隐性债务；在政府债务分析方法的研究上，汉娜的贡献比较显著，他提出了著名的财政风险矩阵，将地方政府债务划分为了：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债四类，奠定了研究债务风险的基本分析框架；关于政府债务风险管理方法方面的研究代表人物Suresh Sundaresan认为对于政府部门而言，企业对债务风险的控制和管理更为先进，政府可以借鉴企业的经验和方法对政府债务风险进行管理。Allen Schick认为可以采用以下几种手段对政府债务风险进行管理：（1）进行债务披露，向公众说明政府债务的规模状况和风险类型等；（2）增加财政预算中有关债务风险的决策项目；（3）控制风险以及对风险通过市场机制向私营部门转移等。

（二）国内相关研究文献综述。随着地方政府债务规模的不断扩大，我国学者对于地方政府债务风险的研究也逐步深入。关于什么是地方政府债务风险，学者们的见解基本是一致的。刘尚希认为地方政府债务风险是地方政府拥有的资源不足以承担应该履行的支出义务进而威胁到经济社会的稳定与发展的一种可能性，然而这种可能性在不同国家或者同一国家不同发展阶段表现有所不同。与国外学者研究比较相似的是，贾康、赵全厚也认为政府债务应该包括或有负债，通过或有负债可以更好地研究地方政府债务风险的现状。关于地方政府债务风险的成因，大多数学者认为是分税制改革造成的，但范柏乃等人认为由于存在不合理的绩效考核方式和升迁机制，导致了地方政府债务风险。还有一部分学者认为地方政府债务风险是由于政府和银行双方对造成地方政府巨额或有债务的地方政府融资平台的状况、政府资信状况及融资平台的项目情况信息不对称以及放贷银行对融资平台贷款的审核和监管执行不力造成。

二、我国地方政府债务风险现状与成因研究

（一）我国地方政府债务风险现状。地方政府债务资金在弥补地方财力不足，抵抗自然灾害，推动地方经济的发展等方面，起到了不可忽视的重要作用，但在举债、债务资金的管理与使用方面存在重大问题。

1、举债规模大、规范性差。目前，我国地方政府债务的总体规模非常大，不仅省、自治区、直辖市有各种债务，省、市、县、乡各级政府均存在大量债务。但并没有明确规定赋予地方政府举债权，各地举债融资渠道不一致，举债行为缺乏规范性。

2、偿债能力低下。许多地方政府超过自身财力举债，需要偿还的债务负担比较重，部分地方政府由于偿债能力不足，只能通过举借新债偿还旧债，还有部分地区出现了逾期债务。

3、债务资金闲置，使用效率低。一些地方政府举债存在盲目性，导致债务资金不能及时安排使用并发挥效率。此外，由于地方政府举债一般是用于基础设施投资建设或兴办、扶持国有企业，资金使用效率普遍比较低。

4、地方政府融资平台管理不规范。目前来看，我国地方政府融资平台债务规模大，盈利能力不强，管理不规范，部分融资平台公司治理结构不完善，内部管理层级比较多，资金到位不及时。

（二）我国地方政府债务风险成因。地方政府债务风险的成因有很多方面，其复杂性不言而喻，在经济转轨时期各地方政府财权事权不对等等问题是地方政府债务风险的主要原因。

1、财权与事权不对等的财政体制问题。财政管理体制不完善是导致地方政府债务增加的根本性原因，是自1994年分税制改革以后遗留的一些体制问题没有得到及时解决所长期积累而成。

2、预算管理体制不完善。《预算法》只禁止了地方政府发债，其他的举债形式并没有明文禁止不允许，造成财政赤字问题的拖欠工人工资及工程款也不需要承担法律责任，这加大了地方政府债务风险。

3、预算软约束为地方政府举债提供了可乘之机。由于财政体制改革不彻底，加上我国预算管理体制不完善，我国形成了中央政府与地方政府之间、金融体系对地方政府举债、地方人大对地方政府监督的软约束状态，这加重了我国地方政府债务风险。

4、不合理的投资拉动型经济增长方式导致经济失衡。政府投资在我国经济发展中发挥着重要作用，我国一再强调要依靠内需拉动经济增长，然而我国却一直主要靠投资拉动经济增长，投资比消费对经济增长的贡献要大得多，我国经济增长方式仍是投资拉动型的经济增长方式，这加剧了地方政府债务的积累。

5、政绩考核体系不科学导致地方政府债务负担过重。长期以来，我国政绩考核方式一直倚重GDP及其增长速度，在这种考核方式下很多领导干部将GDP的高速增长作为衡量工作的唯一标准。一些地方政府官员为了完成考核指标，往往不顾经济发展的客观规律，大势举债融资，忽视地方财政的承受力，加大了地方政府性债务风险。

三、我国地方政府债务风险防范与治理对策研究

在研究了地方政府债务风险的现状及成因之后，需要针对相应的问题提出相对可行的对策来防范治理债务风险问题，促进我国地方政府的健康运行。

（一）引进民间资本，解决地方融资平台资金来源单一的情况。目前，我国地方政府融资平台的资金来源单一，主要是以政府信用担保的银行贷款为主，民间资本无法为地方政府融资平台提供资金。通过引入民间资本可以扩大地方基础设施建设资金来源，解决地方融资平台资金来源单一、结构不合理的问题。

（二）建立事权财权相匹配的财政制度。在确定中央与地方政府的过程中，应该遵循事权与财权相匹配的原则，合理地划分政府间的事权，在事权明确划分的基础上对财权进行调整，确保财权事权匹配，事权的顺利实施。

（三）完善政绩考核方式，抑制地方政府投资冲动。中央政府应完善以GOP为中心的政绩考核方式，防止地方政府盲目投资。加强地方政府的债务责任意识，将地方政府债务偿还能力作为政绩考核的一项指标，硬化财力约束机制，从根本上抑制大规模举债风险。

（四）规范做好审计调查工作，发挥审计监督作用。认真做好审计调查，搞清楚地方政府的债务规模，分析地方政府的负债结构及偿还能力，惩罚地方政府违反法律规定的举债行为，发挥审计监督作用，使得地方政府对其债务风险引起高度的重视。

四、研究结论

金融危机之后，我国地方政府投资规模比原来逐渐扩大，地方政府债务风险问题也引起了人们的高度重视。本文首先通过对国内外有关于地方政府债务风险问题的相关研究做了一个简单的综述，进而对我国地方政府债务现状进行阐述，分析地方政府债务风险的成因，根据其成因提出了几个简单可行的防范治理措施，减轻我国地方政府债务风险程度，促进经济的健康可持续发展。

主要参考文献：

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