我国环境法制建设的困境与出路—以十八届三中全会为视角

李晓丽

（四川大学法学院，四川成都 610225）

我国环境法制建设的困境与出路—以十八届三中全会为视角

李晓丽

（四川大学法学院，四川成都 610225）

2013年春秋两季集中爆发的雾霾天气引发社会各界对我国环境法制建设的思考，中央和地方纷纷出台措施治理环境污染。十八届三中全会的召开为我们确立了环境法制建设的新方向。解决环境法制建设面临的难题，我们必须确立公众环境利益作为环境法学的核心范畴，健全环境立法，落实环境法律制度，积极推进环境管理体制的改革。

雾霾天气；环境法制；环境保护

所谓环境法制建设就是指以环境法的核心概念（即环境法核心范畴）为基石，通过实体的或程序的法律规范来建构具体的、可操作的环境保护制度的过程。

一、我国环境法制建设的必要性与重要性

（一）环境法制建设是由环境保护的特性决定的

自然环境是人类赖以生存的条件，人类的永续发展离不开良好的环境，这决定了环境保护具有持久性，具有不以人类意志为转移的客观性，因此保护环境是人类世世代代都逃避不掉的永恒事业。“要使环境保护固定下来，永续下去，最基本的方法是使其法定化、制度化，使环境保护不因领导人的改变而改变，不因领导人看法的改变而改变。”［1］因此必须加强环境保护的制度建设，用制度来保护环境。

（二）我国的环境现状要求进一步加强环境法制建设

环境保护是常谈常新的话题，一直受到国家的重视。但是，环保政策却经常被束之高阁，停留于文件和口号上，导致环境问题越来越严重，环境态势越来越严峻。2013年春秋两季北方地区集中爆发的连续大规模雾霾天气虽然只是我国面临的严峻环境问题的冰山一角，却再次敲响了环境保护最沉重的警钟。解决环境问题，改善环境质量，发达国家治理环境污染的措施和经验对处于类似境遇的我国具有借鉴意义。通过制定科学的环境法律，规定、调整与环境资源有关的各方利益和利害关系，实现环境保护工作的制度化、法律化，将环境法制作为解决环境问题的根本出路。

二、我国环境法制建设面临的困境

（一）环境法学核心概念不确定

“范畴体系的建立是一门学科成熟的标志。”［2］环境法制建设首先必须明确环境法学的核心概念。这不仅关乎环境法学的独立学科地位，更从根本上影响着当前面临的环境问题的解决。因此，环境法制建设必须围绕着环境法学的核心概念来展开，否则便不能构建出逻辑一致、效果统一、操作性强的环境法制体系，最终也难以实现环境法的终极目标——“从根本上解决环境问题，应对环境危机，最终实现人与自然的和谐”［3］。然而我国环境法学迄今为止仍然没有形成公认的核心概念。这阻碍了环境法学学科的独立、发展和走向成熟，也导致了我国环境法制建设的裹足不前或者是杂乱无章。环境法核心概念的缺位导致“环境法学诸理论之间往往各自为阵，缺乏呼应与配合，无法推动环境法学作为独立学科的整体发展”［4］，同时也不能将现行环境法诸原则、制度凝结为一个有机的统一体系，更不能对现实环境法制建设提供具体指导。同时这种缺位也是目前环境法制领域混乱的根本原因。

（二）我国环境保护法律制度尚不完善

据统计，截至2006年底，我国已经制定环境与资源保护法26部，行政法规50项，部门规章和规范性文件近200项，国家环境标准800多项，地方性法规和规章1600多项［5］。毋庸置疑，随着十八届三中全会的召开，生态文明建设成为国家的重要工作，环境法制体系会进一步膨胀。但是空前繁荣的环境立法并没有解决当前我国面临的环境危机。虽然现行环境保护法律存在现代环保理念和具体制度的缺位，规定的基本制度不全面，留有大量的制度空白等不足。但问题的关键也许不在于现行环境法制不够全面，而在于现行规范大多没有得到真正落实，未能充分发挥其作用。由于环境法学核心范畴的缺位，导致确立的环境制度之间缺乏统一、协调，同其他法律规范中的环保条款缺乏有效衔接，相关的配套制度仍不健全，现有规定又存在过于原则的弊端，从而降低了现行制度的可行性，无法充分发挥其防治污染、保护环境的作用。同时，现行环境规范没有理清政府、企业和公众在生态环境保护中的责任，环保问责机制不健全，生态文明建设义务和责任机制不清，角色定位不准确。此外，具体的环保规定也存在对环境违法行为处罚上限太低，致使违法成本低、守法成本高等弊端和环境权益损害救济机制不健全等问题。

（三）环境法构建的环境管理体制存在明显弊端

环境法制建设要求把生态文明的理念体现到经济社会发展的全过程中去，但现在的生态环境管理体制很难实现这一点。

首先，我国现行以经济为主导的地方政府绩效考评制度不利于环境法制建设。我国作为一个后发国家，经济发展高于一切，地方经济的发展是地方官员政绩考评的最重要指标。推动政府运用行政力量强制推进现代化的进程，并成为现代化的领导者。因此政府将公共行政的经济绩效作为关注点，通过建立层层经济目标责任制来达到追求经济高速增长的目标。

其次，生态环保部门职能的分散交叉、部门职责定位的不准确造成了现行环境法制的混乱。我国环保部门众多，对生态环境系统保护的管理比较分散，各部门职能划分不清晰、职责定位不准确，容易导致多头管理或管理盲区。各部门往往从自身角度提出有关环保的指导意见，制定环保规范性文件，规定环保的具体制度，缺乏统一协调，导致了环境法制的混乱。

最后，环境保护部门责任与权力的不匹配导致环境法制建设力量不足。我国对环境质量实行地方政府责任制。一方面，环保部门隶属于地方政府，受政府领导，而地方保护主义仍未彻底消除，这造成了环保部门领导“顶得住的站不住，站得住的顶不住”；另一方面，地方环保部门的监管力量薄弱，与日益繁重的环保工作越来越不相称，基层环保部门在落实环境法制方面的人力、财力、物力明显不足，普遍存在“小马拉大车”的现象［6］。

二、我国环境法制建设的对策

（一）确立公众环境利益（即环境公益）作为环境法学的核心范畴

环境法学核心范畴的重要性不言而喻。目前我国环境法学界对于环境法学核心范畴的争议焦点主要集中在环境权和公众环境利益上。环境权论者以美国萨克斯教授提出的“环境公共财产论”和“环境公共委托论”为理论依据，认为“环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础”［7］，“是一项新型的独立的基本人权”［8］，“应该在宪法中把它确立为一项基本权利”。另一部分学者却认为环境权理论难挑环境法学核心范畴的大梁，因为私权性质的环境权理论本身存在无法自圆其说的矛盾［9］，同时又无法将整体环境这一不可分割的公共利益作为其权利客体，更不能实现环境法制保护环境的价值目标。他们认为，只有“公众环境利益才能真正担当起环境法学核心范畴的大任。”［10］

经过比较分析，本文更倾向于采纳第二种观点，认为将公众环境利益作为环境法的核心范畴更有利于环境法制的建设，更有利于环境问题的解决。

第一，环境权自身存在无法克服的局限性不能与具有明显公益色彩的整体环境相匹配。私权性的环境权理论更多强调了个体性，强调每个公民所享有的具体环境权利，这与环境的整体性和公共性是相悖的，这种通过赋予个体权利来解决社会问题的思维模式，无法适应环境保护这样的公益领域。最后往往将主体对环境的权利曲解为主体对环境要素所享有的权利，以达到自圆其说的目的。环境公益理论将全人类或者一定地域范围（如国家）内的环境作为一定集体的不可分割的共同利益进行保护，这与环境法制的公益性是吻合的。

第二，环境权理论无法解释环境法诸现象、诸理论和原则，无法给具体环境制度建设提供指导。私权性的环境权理论或许尚可解释环境损害赔偿和侵权救济等私法色彩的制度，但无法解释环境法制建设中存在的如环境许可、环境评价、环境公益诉讼等具有明显公法色彩的制度。“只有以环境公益为起点才能够逻辑一致地解释既有环境法现象，环境法与传统法律部门不一致的地方都能够（也只能）从环境公益那里找到合法性说明”［11］。

第三，环境权理论无助于环境法价值目标的实现。毫无疑问，环境法制以保护环境作为价值取向。“环境权虽然能够为环境受害者主张个人救济提供依据，但却不可能从根本上解决环境问题，也难以对环境损害提供充分救济。”［12］但是，环境公益却是以整体环境作为对象，对任何环境的破坏，无论是否产生了直接损害，皆可以诉诸法律，请求救济，从而实现对环境的绝对保护。

第四，从国际司法实践来看，各国法院普遍拒绝承认私权性的环境权。环境权自西方发达国家发端以来，引起了国际社会的广泛关注。环境权成为环境立法的普遍趋势和通行做法。越来越多的国家在宪法或环境基本法中对实体环境权作出了抽象的、原则性的规定或政策性的宣告。遗憾的是，这些立法大多停留于抽象层面，并未因此而产生出具有可操作性的具体制度。“虽得到了有限的承认，但法院认为在立法者通过法律将其具体化之前，不能作为直接主张权利的依据。”［13］而以环境公益为核心来保护公民的环境权益，却得到了司法的认同，并建立起相关的制度，如“美国的‘公民诉讼’制度、日本的公害纠纷行政处理制度和公害健康受害行政补偿制度等即其著例”［14］。

（二）健全环境法律制度，落实环境法律规范

“制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，保护生态环境必须依靠制度。”［15］十八届三中全会提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”。

近年来，我国环境法制建设取得了显著成绩，形成了比较完善的环境法制体系。但讽刺的是，就在我国环境立法空前繁荣的年代里，环境污染却越来越严重。这说明我国的环境立法自身及其实施存在着重大问题。新形势下，建设环境法制必须转变环境立法理念，科学合理立法，更加注重环境法律的实施。

1.转变立法理念，实现环境立法的合理转型。

对现有支撑财政业务运行的所有信息系统按照内控的要求，从信息系统是否与重构后的业务流程一致，信息系统是否安全等方面入手，组织业务、监督、内控、信息化等方面专家进行梳理与对标，使信息化首先符合内控要求。财政系统对拟上线运行的信息系统，除满足财政业务需要外，还要满足内控要求，组织相关专业人员开展测评。存在什么问题就解决什么问题。通过测评，达到内控要求，确保财政资金安全后方可投入使用。同时，在财政信息平台开发财政监督与内控模块，适时开展监控，运用现代手段管控信息技术。

我国环境法律体系已经相当庞大，存在的立法盲区并不多，现阶段的环境法制建设应侧重于“改错”与“补缺”，即修正现行环境制度的不科学性与弥补环境立法空白相结合。现行环境法律规范的最大不足就是不具可操作性的一般号召性规范较多，实质性的行为规范和法律责任规范较少。环境规范本身不具操作性也是得不到落实的重要原因。完善环境立法，首先应加入环境责任追究制度，“立法中应将污染者与责任具体化、明确化，谁污染谁治理。”［16］改变环境法律规范重环境行政相对人的法律责任，轻政府的环境法律责任的现状，“增加追究政府环境责任的条款在我国环境法律法规中的分量和比重”［17］。利用新《民事诉讼法》中确立的“公益诉讼”制度，构建环境公益诉讼制度，“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任”。此外，必须纠正现行环境立法以污染事后治理为核心的理念，在立法中更加注重对环境和资源的事前保护，提高立法的预防性和前瞻性。我国存在的“立法越繁荣，污染越严重”的怪圈，同事后立法思维模式是有关系的。“环境立法一定要坚持‘立法为主，保护优先’的原则，坚持污染防治与生态保护并重，坚持生态建设与生态保护并举的方针。”环境立法可以更多地借鉴环境法治实现较好的先进国家的制度和经验。同时，环境立法要注意制度之间的协调性、统一性，注意环境立法同其他部门法的衔接和保持逻辑一致，在公众环境利益的核心范畴指导下，系统合理地构建环境法制体系。最后，环境立法要完善法律监督体系。环境法律要得到落实，必须有完善的法律监督体系。尤其是我国，在环保领域行政机关发挥主导作用，自由裁量权大，法律监督尤为必要。环境立法应建立包括正式监督和非正式监督在内的法律监督手段，构建涵盖立法、行政、司法、政党、社会组织及公众的完善法律监督体系，“健全举报制度，落实社会监督”。

2.保证环境法律规范和制度的实施，是环境法制建设的重点。

环境执法不力，各部门之间相互脱节，社会公众环境意识不高、主动性不强也是我国环境法治效果不理想的重要原因。环境法制不能只做好看的“花瓶”，必须得到实施才有生命力，才能从根本上解决环境问题。因此，环境执法部门应加大环境执法力度。当前加大环境执法的力度，就是要严格落实《环境保护法》确立的各项环境制度，贯彻落实十八届三中全会有关生态文明制度建设的各项新要求。环境法制的实施要求改变各执法部门相互脱节、各自为政的局面。各部门间可以建立高规格的环境事务协调机构，协调各行政部门有关环境保护的工作，加强相关部门与环境执法部门在日常执法工作中的沟通和配合。通过部门相互协作或联动，及时发现和处理环境事件，提高政府对环境问题的反应能力和应急处置能力，总结环境执法经验，统一执法行为，保证环境执法程序的流畅性、高效性。同时，环境法制建设又是一项系统的工程，需要各方的参与才能实现，特别是社会公众的参与。环境法制的实施要求提高社会公众的环境意识，要求公众以负责任的态度参与到环境法制建设中来，自觉维护自身环境权利，履行环保义务，发挥公众的社会监督作用。政府应该为公众参与环境事务提供便利，及时公布环境信息，加大环境保护基本知识及相关政策法规的宣传力度，完善公民环境诉求表达的渠道和方式。

（三）推进生态环境管理体制改革

1.改革地方政府政绩考核体制，实行生态文明考核评价制度。

地方政府政绩考核是引导地方政府工作方向的重要激励机制。环境法制建设必须充分利用地方政府政绩考核制度的导向作用，把地方政府的注意力吸引到环保领域中来。这要求“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重”，实行生态文明考核评价制度。十八届三中全会提出“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核”，也是为了纠正地方政府过度追求经济增长而忽视环境保护造成的倾向。

实行生态文明考核评价制度，必须注意以下几点：（一）必须兼顾制度的目的性与导向性，探索经济发展与生态保护“双赢”的发展道路，实现经济、社会、环境和谐发展的目的与引导各级政府坚持科学发展观、树立正确的“绿色政绩观”相结合。（二）注重考评指标设置的系统性和科学性。考评指标的选取既不能过于狭窄也不能过于宽泛，以免不能全面反映环境保护水平。环境保护是一个复合系统，该制度的落实要求考核指标既要全面、系统，又要分清主次、突出重点，既要系统，又要科学，才能准确地反映和描述政府的环保执法工作，变GDP考核为“绿色GDP”评价。（三）注意相关配套制度建设。生态文明考核评价制度不能单独起作用，必须和其他相关制度结合才能发挥其保护环境的长效作用，如环境保护目标责任制度和环境责任追究制度。我国应借鉴世界环境立法的通行做法，将环境责任明确赋予各级政府及其主要负责人，而将具体的环境监管事务赋予各级政府职能部门，从而杜绝政府及其主要负责人在作出有关环境与发展关系的决策时出现“重经济增长，轻环境保护”的现象［18］。

环境行政管理体制是环境法制建设的重要组成部分，也是“生态文明制度建设”的重要内容。我国现行环境管理体制已不能满足当前环境法制建设的需要，亟需改革。

首先，我国现行环境行政管理体制“条块分割”严重，环境管理体制的立法混乱，造成了环境监管部门权责划分不清晰，影响了环境管理机构设置的稳定性。因此，国家应该制定有关环境监管部门的专门法律，系统明确规定各个管理机构的地位、构成、职能、权限，建立环境行政管理机构的组织体系。通过各环境单行法，对综合法律关于具体部门的规定进行细化。

其次，实行“大环保赋权”，实行职能有机统一的生态环境大部门体制改革，将“环境管理体制中职能相近、业务雷同的事项相对集中，由一个部门统一管理，以期最大限度地避免职能交叉、政出多头、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目的，以改变目前的混乱现状”［19］，改变环境行政管理权力配置分散化、不科学的局面。

最后，目前以统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合，“横向管理”与“纵向管理”相结合为特点的行政管理体制，存在着“统管”与“分管”之间分工不明，“横向”压倒“纵向”，地方保护主义盛行的弊端。因此，我国必须在明确各环境管理部门权责的前提下，科学界定“统管”与“分管”部门的角色。一般说来，“环境保护综合部门的功能定位为综合协调，其职能实际上包含协调、指导、监督和服务四个方面的内容”［20］，起着宏观监管的作用；分管部门则负担环境保护监督管理的具体工作，发挥着自我监督本部门承担的环保任务的作用。在“横向”与“纵向”关系上，要逐步从财政、人事等方面削弱横向上环境主管部门对同级政府的依赖，加强纵向上级环保部门对下级环保部门的领导力度，减少政府对环保工作的干预，扼制地方保护主义。

3.树立环境行政主管机关的权威，加强环境保护系统组织建设力量。

国家当前面临的严峻环境态势和对环境保护的重视，要求进一步树立环境保护管理机关的权威，提高环境监管机关的行政地位。环境管理机关的主要负责人应由行政级别较高的官员担任。环境管理机关在行政活动中的话语权应得到增强，应将环境监管事务列为政府常务会议的例行议题。“要强化环保部门的执法权力，提高环保部门的执法能力。应制定和完善相关法律法规，加大环保部门的强制执法力度。”［21］

目前，要应对日益繁重、琐碎的环境执法事务，处理越来越复杂的环境污染案件，就必须加强环境执法队伍建设，从人力、物力、财力等方面增强环境执法力量。在人力上，国家应增加环境执法机构的人员编制，扩大环境执法人员队伍，注重提高执法人员的政策业务素质、执法操作能力和应急处置能力，提高执法人员的执法水平；在物力上，改善环境执法的手段和条件，及时更新环境执法的设备和仪器，增强环境执法机构的执法资源，推进执法手段的科技化、现代化；在财力上，保证环境执法机构拥有充足的财政经费预算和办公经费，合理稳步增加在环境保护事务方面的经费预算投入，必要时对环境保护系统实行独立财政体制，实行“先支后收，收支两条线”的模式，保障环境执法行为的顺利实施。十八届三中全会提出健全和完善环境行政管理机构独立进行环境监管和环境执法制度，体现了对环保队伍建设的支持。

环境法治的实现是一项长期的系统工程，生态文明建设需要各方主体的参与，需要以环境法制体系为支撑。雾霾天气带来的不止是人们对环境污染的叹息，也是环境保护的契机，更是对蓝天白云、锦绣中华的期待。环境法制建设之路漫漫且修远兮，吾辈亦应上下求索。●

［1］［16］刘文燕，赵冬梅.完善我国的环境法制建设［J］.河北省社会主义学院学报，2004，（4）：49，50.

［2］张文显.论法学范畴体系［J］.江西社会科学，2004，（4）：22.

［3］［4］［5］［10］［11］［12］巩固.私权还是公益？环境法学核心范畴探析［J］.浙江工商大学学报，2009，（6）：23，24，24，26，26，23.

［6］王金南.生态文明建设需建跨部门协调机构［N］.人民日报，2013-11-23（10）.

［7］蔡守秋.环境权初探［J］.中国社会科学，1982，（3）：32.

［8］吕忠梅.再论公民环境权［J］.法学研究，2000，（6）：129-139.

［9］徐祥民.对“公民环境权论”的几点疑问［J］.中国法学，2004，（2）：109-116.

［13］徐祥民，邓小云.环境公益诉讼对“环境权”说的拒绝［J］.浙江工商大学学报，2006，（6）：14.

［14］王明远.论环境权诉讼——通过私人诉讼维护环境公益［J］.比较法研究，2008，（3）：52-65.

［15］竺效.用法制保障生态文明建设［J］.人民日报，2013-7-5.

［17］［18］刘佳奇.我国政府环境责任追究制度的问题及完善［J］.沈阳工业大学学报，2011，（4）：76-77，75.

［19］［20］［21］侯佳儒.论我国环境行政管理体制存在的问题及其完善［J］.行政法学研究，2013，（2）：33，33，33.

D922.68

A

1009-6566（2014）02-0051-05

2014-12-19

李晓丽（1990—），女，四川巴中人，四川大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。