住房保障和供应体系建设中的行政伦理

顾 莉

（盐城师范学院经济法政学院，江苏 盐城 224051；扬州大学马克思主义学院，江苏 扬州 225009）

我国自住房制度改革以来，实现了从福利分房到目前的住房市场化全面推行的转变。在此过程中，一方面房地产业得到迅速发展，成为我国的支柱产业之一；另一方面，还存在部分城市居民迫于房价的压力“居无定所”，住房问题成为绝大多数居民关注的问题。习总书记强调，“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求。各级党委和政府要加强组织领导，落实各项目标任务和政策措施，努力把住房保障和供应体系建设办成一项经得起实践、人民、历史检验的德政工程。”因此，在推进住房保障和供应体系建设时，首先要研究的就是其伦理依据和价值目标，特别是在此过程中作为重要主体的政府应当遵循怎样的行政伦理精神。

一、现代政府在公共行政中的“德政”理念

“德政”理念在中国政治思想史上历史悠久，早在西周时期的一些青铜器上，为颂扬一些圣贤的治世德行而铸的铭文中，就有着“为政以德”的思想。到春秋战国时期，“德政”的思想已经有着较为成熟的发展，如“为政以德，譬如北辰，居其所而从星拱之。”“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”（《论语·为政》）后来尽管王朝更替频繁，执政理念也有所差异，但“德政”的核心理念并未动摇，并成为历史评判君主的一项重要标准。但是，在中国封建王朝中由于与“德政”相伴随的，往往是“人治”。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”（《论语·子路》）把“德政”的实现依附于君王自身的德性和品行。后世中国漫长的封建历史也验证了明君出盛世、昏君乱王朝的普遍规律，历史演变、王朝兴衰直接与君王的品性相关联。那么德治与人治究竟是否相生相伴呢？儒家的德治走向人治，在根本上是制度性的原因而不是德治本身的原因。封建的君主专制制度才是人治产生的根源，德治本身只不过是使君主专制能够更加适应社会现实存在，进一步维持其统治的工具和手段，也是在君主专制的背景下所能实现的最好的国家治理和社会管理的途径。因此，当社会制度发生根本性变化时，德治的内涵也随之改变。与德治相伴随的不再是人治，而应该是法治、民主政治等现代行政理念。

值得注意的是，“德政”在内涵上不完全等同于“德治”。“德治”更倾向于治国的具体手段上，而“德政”更具有价值追求的意蕴，即政府公共行政的终极价值目标是什么。在封建君主专制“家天下”的观念中，即使像荀子清楚看到“君”“民”如舟与水的关系，在统治者的视野里，德治也只不过是维护其统治的工具。但是，在社会主义制度下，德政的最终目标却是要实现人的全面自由地发展，为国民营造一个富强、民主、文明、和谐、生态的生存环境，真正实现公平正义的价值理念。所以，德政不仅仅要求行政个体要有道德品性，即个体伦理要求，更要加强制度伦理建设，即制度本身的合伦理性和合道德性。这也是与中国古代传统德政的根本区别所在。在中共十八届三中全会的《决议》中也指出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”行政体制改革始终要把实现公平正义、民主自由的价值追求放在首位。也因此，习总书记提出要“把住房保障和供应体系建设办成一项经得起实践、人民、历史检验的德政工程。”

二、住房保障和供应体系建设的行政价值诉求

纵观公共行政的发展历程，行政价值诉求逐渐突破了狭隘的工具理性层面跃升到更具伦理色彩、以社会公正为核心的终极关怀的高度。政府的行政公正具体应当表现在，通过制度和政策的手段正义，最终实现人与人、人与社会之间利益的“平衡”，即分配的合理性，真正实现社会公平和正义，使绝大多数的社会成员能够产生对政府的信任、对社会的依托和对生活的希望和满足。

对于绝大多数的中国人而言，与幸福指数直接相关的是感受家庭的温暖。住宅是家的物质载体，人类的生存必须能够有可以栖身之所，即使在原始社会公有制的情况下，原始人不可能私人占有住房，但可以安心居住于本氏族的某一住所中，就可以构建一个相对固定的家庭。到私有观念及私有制形成后，能够拥有可以自由支配的安定的住所，成为很多老百姓的人生理想。即使像老子“小国寡民”的社会理想中，也希望实现“甘其食，美其服，安其居，乐其俗”的生存状态。杜甫则据自身居于被秋风吹散的茅屋至全家遭雨淋的凄惨经历，引发“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的忧国忧民之情，都可以透视出中国古人对安定住所的渴望和依赖。“住有所居”不仅是社会稳定、经济发展的前提，更是人类自身生存的理想状态，是公民的基本权利之一。

公民的住宅权就是指一国公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好的物质设备和基础服务设施的，可以既安全又健康并有尊严地生活，同时又不受歧视的住房权利。住宅权属于人的一项基本权利，在1981年伦敦召开的国际住宅和城市问题研讨会上通过的《住宅人权宣言》中，将“居住在良好环境中适宜于人类的住所”确认为“是所有居民的权利”。政府是否承担了保障公民住宅权的责任和义务，成为衡量一个国家民生状况的重要标准之一。因此，当前我国政府提出的推动住房保障和供应体系建设，就是要通过构建公共租赁房、经济适用房、普通商品房等多层次的住房供应体系，满足不同收入群体的住房需求，保障公民的基本住房权利。政府在住房保障和供应体系建设中的最终价值诉求，就是立足于社会整体和长远的发展，通过协调住房供求双方的利益关系，兼顾不同社会群体的住房需求，实现“住有所居”“居有所乐”，从而增进人民福祉，最终实现人的自由的全面发展和社会和谐的稳定发展。

三、住房保障和供应体系建设中的制度伦理

制度伦理是政府公共行政行为能够实现其价值目标的基本保障。合乎伦理价值目标，有利于人的全面自由发展的制度建设和改革，是社会公平正义、民主自由、和谐平等的前提，也是依法治国、以德治国和转变政府职能的基础。当前我国与住房相关的制度伦理主要包括：

第一，公平正义是住房保障和供应体系建设的首要精神。当前我国的住房体系具有层次性和多元化的特点，融合了效率和公平二维价值目标。在普通商品房供应体系中，要坚持市场化的改革方向，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场活力，满足不同收入水平群众的住房需求，使资源配置能够依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。但是，由于我国在住房改革中存在的一些遗留问题和新发问题，如在住房改革之前，原本属于国家或集体的公有住房，在改革过程中以低廉的价格转让给居住者个人所有，经过几年的房地产市场的发展，这些住房的市场价格迅速上涨，成为住房改革的直接获利者。这种利益取得本身并非是市场发展带来的，而是制度改革产生的。与此相对应，那些没有在房改中获得此类住房的居民，只能付出多年的积蓄甚至几代人的积蓄，才能购得相似的住房。这就明显有失公平，也违背了市场交易的原则。可见，制度产生的问题还必须通过制度本身来解决，不能完全交由市场，否则只会引发更大的不公平，政府在改革的过程中必须承担相应的责任，考虑各类型、各层次社会成员能否在改革中普遍获利和共同发展，而不能牺牲一部分人的利益以实现某些人的利益，这将会激化社会矛盾，不利于社会的稳定与和谐。

第二，自由平等是住房保障和供应体系建设的基本原则。马克思指出：“从交换行为本身出发，个人，每一个人，都自身反映为排他的并占支配地位的交换主体。因而这就确立了个人的完全自由：自愿地交易；任何一方都不使用暴力。”房地产市场作为我国市场经济体制的一个重要组成部分，必须遵循自由平等的价值目标。具体表现在：（1）房地产开发商与购房者之间应当自主买卖、平等交易。但在现实生活中，由于城镇人口的增加、城镇拆建频繁、老百姓缺乏更恰当的投资渠道等问题，使得当前我国房地产交易中购房者处于相对劣势地位，如对价格变动的预测、住房质量的检测等问题上不能真正维护自己的利益，出现形式上的自由平等掩盖事实上的不自由、不平等的现象。（2）房地产开发商之间竞争的自由平等。房地产市场应当与其他商品市场一样，要有规范的市场体系，参与市场竞争的主体必须具有平等地位，只有公平、良性的竞争才能真正激发企业活力，提供优质、宜居的住房。（3）政府与房地产开发商以及和老百姓之间的自由平等。在传统行政管理理念中，政府的地位往往凌驾于其他社会主体之上，但在现代行政管理理念中，政府更倾向于服务的角色，为实现自由平等的市场竞争服务，为构建民主法治的社会服务。政府在房地产市场中的自由平等，不是完全作为其他的市场主体参与市场，而是坚守自由平等的理念履行调控、监督、服务的职能。这也是实现前两点的保障，因此，政府在住房体系建设中自由平等的价值取向是住房保障和供应体系建设，尤其是规范房地产市场的重要伦理精神。

第三，以人为本是住房保障和供应体系建设的价值归依。住房的基本功能就是供人类居住。住房也同其他商品一样具有使用价值和价值两个基本属性，老百姓在购买住房时就是根据自己不同的消费需求和消费能力选择二者的最佳结合点。当前我国住房供应体系的范围较广，它涉及各类型的住房供给，包括普通商品房和保障性住房。普通商品房的供给主要是房地产开发商根据房地产市场的供求关系，以市场为导向，以盈利为目的，为满足不同消费者需求，而提供的不同消费档次的商品房。而保障性住房则是政府为中低收入住房困难的家庭提供的，具有社会保障性质的特殊住房，其对象是中低收入家庭。设置多层次、多元化的住房体系，其最终目的就是为了满足不同收入水平居民的住房需求。但是，当前在房地产市场出现一些超前消费、过渡消费、大拆大建、资源浪费等不合理现象，尽管有些高收入者有自主选择的权利，但开发商一味迎合某些人享乐主义甚至炫富心理的，而违背可持续发展、资源合理利用的不良现象，还是应当加以合理的引导，以及政府通过税收、土地、金融等手段进行调控，并将此收入投入到保障性住房的建设中去，实现全社会的住房体系均衡发展。对于保障性住房的建设，也要坚持以人为本，如合理设计户型，避免区位边缘化，加强社区配套服务等，体现政府对该群体的人文关怀。

四、住房保障和供应体系建设中的个体伦理

制度的制定和实施与行政人员的个体伦理成熟程度、价值观念、道德品性等密切相关。当前，我国政府行政人员在住房保障和供应体系建设过程中应当处理好以下几方面的关系：

第一，个人利益与集体利益的关系——廉洁奉公、诚实守信。一方面在普通商品房市场，由于市场的兴盛，房地产开发商普遍获利较多，易出现不当竞争行为，尤其是利用某些行政人员不良的职业操守获取不当得利，实现钱权交易，扰乱房地产市场的正常运行。另一方面在保障性住房建设和供给中，由于政府处于主导地位，需要在国家利益、受众群体利益和开发商利益之间作好权衡，但是当个别行政人员把服务性的本质演变为一种权力时，则可能出现权力寻租现象，成为开发商或非保障群体的寻租对象，损害真正需要被保障群体的利益。因此，在住房保障和供应体系建设中，除了要加强立法和监督以外，还要提高政府行政人员的道德素养，以实现群众利益、集体利益作为根本出发点，维护社会的公平与正义。

第二，地方利益与国家利益的关系——顾全大局、利国利民。提倡集体主义的前提是弄清集体的内涵，集体分为虚幻的集体和真实的集体，虚幻的集体并不代表整个社会的真正的普遍利益。例如，有些地方政府通过提高土地出让价格的手段，将国有或集体土地高价卖给开发商，这表面上看可以增加地方政府的财政收入，并且有些政府还利用这些收入进一步用于其他建设开支，甚至短期内推动了地方经济的发展，但是实际上扰乱了房地产市场的经济秩序，变相抬高了房价，进一步损害民众的利益，给经济体制改革的全局性和持续性埋下了隐患。

第三，当前利益与长远利益的关系——勤俭节约、造福子孙。人类发展是一个漫长的过程，当下的人们总是生活在历史的某一个阶段，不仅要传承文明，更要造福后世，这是每一个现世人的义务和责任。虽然住房对于人类的生存质量有着重要的关系，但我们对住房的需求也必须遵循可持续发展的原则，应杜绝各种目的的资源浪费。例如，随着房地产市场的勃兴以及对地方政府政绩评价机制的不合理，很多地方政府一味追求打造新城、改造旧城的政绩，大拆大建、重复建设、过渡建设，如出现所谓的“空城”“鬼城”，不仅耗费了大量的人力物力财力，也使得一些历史文化风貌荡然无存，甚至使生态环境遭到破坏，绿化率降低，人们生活在“现代化的钢筋水泥的丛林”里，带来一系列生存隐患。

第四，经济效益与社会效益的关系——勤政爱民、改善民生。习总书记曾指出，加快推进住房保障和供应体系建设的一个重要方面就是要处理好“住房发展的经济功能和社会功能的关系”。例如，住房保障是目前社会保障的关键领域之一，既关系社会成员的生活质量，也关系到社会的稳定发展，是社会发展的重要内容。但住房保障的具体实施具有政府投入大、收益少、起效慢等特点，因此，有些地方政府在经济发展过程中往往将此看作一笔巨大的财政负担，加大对此投入意味着减小其他可以迅速带来经济效益的投入，即出现“财政冲突”，而忽视住房保障所带来的潜在和持久的效力，如拉动居民的其他消费水平，控制房地产泡沫，稳定社会等。因此，住房保障工作是一项长期的社会工作，是一项惠及全社会的利民工程，各级政府的行政人员都应当处理好住房发展的经济功能和社会功能的关系，把最终改善民生、推动经济社会的全面发展作为行政工作的目标。

[1]习近平.把住房保障和供应体系建设办成一项德政工程[EB/OL][2013-10-30]http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm.

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