以图书馆为基础推进公共文化服务体系建设*

洪伟达 （中共黑龙江省委党校 黑龙江 哈尔滨 150080）

王 政 （黑龙江省图书馆 黑龙江 哈尔滨 150090）

公共文化服务体系的建设和发展逐渐成为近年来国家政策倾斜的方向。中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议首次提出公共文化服务体系建设的概念，并确定“实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求”[1]的建设目标；中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议提出，“要完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系”[2]；中国共产党的十八大报告提出，“到2020年我国要实现全面建成小康社会的宏伟目标”[3]，其中公共文化服务体系基本建成是重要标志之一；中国共产党十八届三中全会提出，“坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，以激发全民族文化创造活力为中心环节，进一步深化文化体制改革”[4]。图书馆（本文主要指公共图书馆）作为公共文化服务体系的重要组成部分，其固有的公共物品性质与公共发展目标要求其责无旁贷地承担起保障公众文化获取权益的责任，承载起提供普遍均等、惠及全民的公共文化服务的神圣使命。因此，在现有公共文化服务体系基础设施已近搭建完成的基础上，充分发挥图书馆在公共文化服务体系建设中的积极作用不仅具有较强的理论意义，而且还有较强的实践指导意义。

1 国内外研究现状

1.1 国内研究现状

国内关于公共文化服务体系建设的研究主要包含5个方面：①图书馆在构建公共文化服务体系中的定位和作用。蒋永福指出，建设公共文化服务体系是保障公民文化权利的基本途径，公共图书馆属于公共文化服务体系中的公共文化基础设施之一，发展公共图书馆事业对保障公民文化权利具有重要意义[5]。柯平等人认为，省级公共图书馆在公共文化服务体系中发挥着主体作用，应充分发挥其社会教育、倡导社会阅读、信息服务和促进社会和谐的职能[6]。②针对某地区的公共文化服务体系的构建方案研究。陈坚良等人针对湘西民族地区的公共文化服务体系构建实践进行了介绍及模式探讨[7]；黄旭涛对天津市公共文化服务体系的建设状况进行了细致的调研[8]。③着眼于农村基层公共文化服务体系的长效发展机制研究。姜海英等人对我国农村基层公共文化服务体系的建设情况进行了调研，提出农村基层公共文化服务体系建设的发展框架[9]；李少惠等人探讨了农村公共文化服务供给社会化的模式构建[10]。④针对公共文化服务体系中各类资源（如财政资源、信息资源、人力资源）建设的研究。焦德武等人在介绍国内外公共文化服务财政资助模式的基础上，以安徽省为例，分析了我国公共文化服务体系建设的现状、取得的成就和存在的问题，并提出了财政支持公共文化服务体系建设的思路[11]；王瑞涵强调了政府在农村公共文化服务体系建设中的财政责任，并设计了相应的经费保障机制[12]；吴爱云等人根据吉林省图书馆的实践，提出了公共图书馆与高校图书馆资源共建共享的公共文化服务体系构建模式[13]。⑤对于公共文化服务体系的绩效评估研究。向勇等人提出了公共文化服务绩效评估的模型与政策建议[14]；李少惠等人探讨了公共治理视野下我国农村公共文化服务的绩效评估[15]。

1.2 国外研究现状

国外关于公共文化服务体系的研究主要包含5个方面：①注重社区图书馆与基层图书馆的作用。美国学者通常没有过多地阐释公共文化服务或公共文化服务体系，而是将公共服务理解为把公共资金用于公共事业和公众福利，以调整收入分配和消费的失衡，而且将社区服务看作最基础的公共文化服务，关注社区图书馆的建设问题。②针对公共文化服务主要模式与评价的研究。目前国外公共文化服务制度与模式归纳起来主要有3种：政府主导模式、民间主导模式、政府与民众组织的分权化模式。英国是最早实行“一臂之距”（Arm's length）文化政策的国家，即政府以“一臂之距”与民众组织合作，将文化资源进行分配，并共同管理文化事项，提供文化服务。此外，加拿大、澳大利亚、奥地利、比利时、芬兰、瑞典、瑞士等国在文化政策中明确声称采用这一原则。《芬兰文化政策》指出，“一臂之距”原则具有“垂直”和“水平”的两种分权向度[16]。③公共文化服务体系研究引入公共文化治理机制。美国、澳大利亚及欧洲各国的公共文化机构逐渐引入新的治理机制，将市场经济的机制（如委托——代理关系、公私合作关系和公共股份公司等方式）广泛引入公共部门，尝试性地构建起一系列公共文化治理机制，如公共文化基金会制、公共文化托管制、公共文化招投标制、公共文化有限责任公司制[17]。④对于公共文化服务体系资源提供模式的研究。国外学者比较与分析了不同公共文化服务理念影响下的图书馆公共文化服务模式，美国、德国和日本学者提倡“公平与效率兼顾型”的公共文化服务体系，而英国、法国和北欧国家学者主张“公平主导型”的公共文化服务体系。⑤关注城市公共图书馆服务体系的建设与发展。国外的城市化发展水平较高，研究者更为关注城市公共图书馆网络的覆盖与搭建问题，并结合本地区人口分布情况和经济、社会发展的需要进行科学的布局。

2 以图书馆为基础推进公共文化服务体系建设的重要意义

2.1 有利于有效保障公众公共文化获取权益

公共信息获取权益是保障公众获得信息服务、增长知识、参与社会活动、实现民主权利的基本手段和途径。对于公众来说，公共信息资源的匮乏与公共信息获取权利的缺失都将对公共信息资源获取的数量、质量、渠道及利用能力带来负面影响，如降低其社会竞争能力，减少其公共话语权，弱化其参与社会活动的程度，使其处于社会边缘化状态，被社会主流文化排斥，公众的民主权利与文化权益无法得到有效保障，甚至有可能造成其经济上的窘迫与社会竞争中的劣势，逐渐处于社会弱势地位。图书馆作为国家和政府为保障公民自由、平等地获取信息和知识而进行的制度安排，对于保障公众的基本公共信息获取权益具有极为重要的现实意义。图书馆尤其是公共图书馆作为一种典型的公共物品具有明显的正外部性，是民主社会中国家为保障公民平等获取信息（特别是公共信息资源）的自由权利而设置的制度安排，是社会通过信息资源的平等分配和均衡配置实现信息公平的机构。图书馆占有大量的（公共）信息资源，不以营利为目的，属于非营利性公共组织，是社会中重要的公共信息基础设施。加之，其以信息资源的保存和传播为基本职能，是（公共）信息整序、保存、利用方面的“专家”，具有信息资源集中、信息内容丰富及信息服务多样化等优势。因此，对于图书馆来说，为所有公民提供平等、免费的公众最需要的基本信息服务，是保障公众公共文化获取权益、维护社会信息公平的重要途径，也是其基本职责和使命，具有其他组织不具备的得天独厚的优势。公共文化服务体系能否可持续发展对保障公众的公共文化获取权益、维护社会公正具有重要的决定作用。

2.2 有利于充分发挥图书馆的社会作用

公共文化服务体系应该具有包容性和“全覆盖”两个基本特征。所谓包容性是指公共图书馆不以经济状况、年龄、性别、身体状况、种族、宗教等因素排斥任何人；所谓“全覆盖”是指所有人都能就近获得服务。例如，联合国教育、科学及文化组织发布的《公共图书馆宣言》对此早就提出要求：公共图书馆应在人人享有平等利用权利的基础上，不分年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位向所有人提供服务[18]。图书馆不仅具有公共物品属性，其符合公共文化发展目标，以为公众提供平等的公共文化服务和终身教育为使命。保障公民的文化权利是图书馆的基本职能，而且为公众（尤其是老年人、残障人士、青少年、农村用户、农民工、城市低收入者等弱势群体）提供公共文化服务是其履行社会责任的重要手段。

公民能够理智地参与民主政治需要具备两个基本条件:一是能够获得充分的相关信息；二是具有一定的文化及政治素养。科恩认为：“一个社会如果希望民主成功，必须负责提供并发行普遍参与管理所需的信息。”[19]因此，让公民掌握充分的知识和信息是帮助其实现民主政治的必要条件。部分社会群体尤其是弱势群体建设性地参与政治、参与社会、行使民主权利，需要知识、思想、文化和信息的无限开放。而图书馆恰恰是促进弱势群体参与社会活动、推进社会政治文明建设的前提。这种“参与”对于社会排斥的重要意义及公共图书馆在提供个人与社会群体的终身教育、自主决策和文化发展方面的基础保障作用，使得公共图书馆成为“促使人们寻求和平和精神幸福的主要机构”[20]。图书馆在提供公共文化服务过程中应本着知识自由的原则，无障碍地向所有公民提供平等的公共文化服务，通过合理利用各项资源、积极开展馆外服务等手段履行其提供公共文化服务的社会责任。

2.3 有利于积极促进经济社会的文化、科学发展

在统计研究中，教育在与收入水平的回归关系中表现出高度的正相关性。我国的社会群体构成不同于以往的任何时代和现有的其他国家，有数量众多的由社会转型与分化造成的社会排斥性弱势群体，经济贫困和权利贫困是其最大特征。弱势群体在信息资源配置、获取和利用等方面的劣势拉大了其与强势群体在经济收入、社会地位、精神生活和公民权利等方面的差距，导致其生存和发展环境恶化。根据国外（非洲、印度、拉美等国家和地区）的研究显示，教育是处于社会底层的弱势群体摆脱贫困状况的最有效的手段[21]；同样，在国内，文化资源在决定人的社会阶层位置过程中具有重要作用。从社会公正论的角度来说，文化和教育资源在社会政策制度安排下的公平配置是保障社会和谐、稳定的重要内容。而图书馆恰恰是为公众提供终身教育的场所、社会文化机构和信息传递机构，是社会弱势群体能够负担得起、能够获取信息资源的重要的（甚至是唯一的）途径，因此应责无旁贷地肩负起社会教育的职能。例如，《图书馆及其可持续发展的声明》中宣称：“图书馆和情报服务机构有助于解决由于信息差距和数字鸿沟而造成的信息占有的不平等。图书馆通过网络为用户提供他们在科学研究和技术创新中所需的信息，进而促进社会的发展和人类的幸福。”[22]同样，在2003年的“信息社会世界首脑会议”上，欧洲委员会部长理事会发表了一份给会议的“政治声明”中称：“应该在图书馆、教育机构、公共行政机关或其他公共场所设立接入点，让公民可以廉价或免费进入因特网，并有足够的能力向使用者提供协助。我们将使公共图书馆适合数字时代的需要。我们相信公平获得信息是可持续发展的必要因素。”[23]

3 以图书馆为基础，切实并大力推进公共文化服务体系建设。

3.1 构建和完善公共文化服务体系的实现机制

公共文化服务体系具有整体性、分工协作性等基本特征，由文化、体育、艺术等多个组成部分协调运作。目前我国按照政府主导、公共财政投入为主、社会参与、群众共建共享的要求，本着公益性、基本性、均等性、便利性的原则，已基本建立起覆盖城乡的公共文化服务体系。然而，进一步的公共文化服务体系完善工作不能仅仅依赖于图书馆自身的发展，还应建立起一套行之有效的实现机制。第一，公共文化服务体系建设需要多方的共同努力，需要从国家层面进行顶层设计，如法律制度的建立和规范、行政部门的协调与配合、全社会的关注与支持等。第二，公共文化服务体系的实现机制设计涉及多个主体（政府、社会、第三部门、企业等）、多种机制（法律、行政、监督、评价等）的相互协调、共同构成。因此，妥善处理好各主体、各机制之间的相互关系对于完善和创新公共文化服务体系具有重要意义。第三，构建公共文化资源配置模式与公共文化获取权益保障机制不仅能够充分保障公众的文化权利的实现，而且能够通过内、外部环境的共同作用，促使公共文化服务得以改进与完善。因此，公共文化服务体系的框架、实现机制应包括法律机制、行政管理机制、评价机制等方面。第四，公共文化服务体系建设需要政府、社会、图书馆、第三部门等多方参与，构建资源配置模式与利益协调机制是解决之道。因此，我国应合理规划政府财政资源的配置方式，充分实现政府积极投入、图书馆有效利用、第三方机构合作参与的综合资源配置模式。

国外的公共文化服务体系建设多以图书馆服务体系为依托，在图书馆服务体系的管理模式方面，纽约、伦敦、东京三大城市均在不同层面实施了较为彻底的总分馆制，实现了资源的统一管理，公共文化服务体系建设结合本地区人口分布情况和经济、社会、文化发展的需要进行科学布局，在图书馆分馆功能设置和服务效果上，以满足服务区内读者的个性化需求为准则。参考国外先进经验，我国图书馆应大力推进多种模式的总分馆体系建设，可根据实际情况采取“自上而下的全委托模式”、“自上而下的半委托模式”、“自下而上的全委托模式”、“自下而上的半委托模式”、“完全分馆模式”。此外，还可充分发挥高校及其他系统图书馆的功能，将其纳入公共文化服务体系的范畴，从而实现公共文化事业的可持续发展。

3.2 构建公共数字文化服务体系

现阶段图书馆服务主要是以本馆纸本资源为主的图书馆阵地服务，但由于到馆读者受地域范围、时间、交通、生理等因素的影响，其享受到的公共文化服务有限。随着文化部全国文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程、公共电子阅览室改造工程的推进与实施，公共文化服务方式逐步转变为数字资源服务，不仅服务量有效增加，服务限制逐渐缩小，而且服务的时效性增强，服务半径有效扩大，受益群体日益增多。因此，我国应加强公共数字文化建设，全面提升公共文化服务的能力和水平，创新文化发展的体制、机制，增强文化发展的活力与动力，把握信息技术时代的文化发展主导权。2011年文化部、财政部发布的《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》明确提出了加强公共数字文化建设的具体举措。因此，公共数字文化服务体系应以全国文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程、公共电子阅览室改造工程的建设为平台，依托图书馆丰富的数字资源，运用云计算、物联网、大数据等高新技术，构建全方位、一体化的公共数字文化服务体系。构建完善的公共数字文化服务体系，一方面，要充分发挥数字图书馆的资源优势，拓宽公众资源获取渠道；另一方面，要全面加强公共数字文化的制度体系、网络体系、资源体系、管理体系和服务体系的建设，创新公共数字文化服务机制；此外，还要设计并运用多种公共文化资源服务方式，提高公共数字文化供给能力，延伸图书馆服务触角，使公共文化服务惠及城乡居民。

3.3 整合多种公共文化服务方式，服务应具有针对性、差别性、高效性和可操作性。

随着互联网时代的到来与信息技术的广泛应用，公共文化服务的方式发生了巨大转变，逐渐丰富并呈现出多样化、个性化等特征。虽然不同人群在生理、经济收入、教育水平、社会地位等方面存在巨大差异，但是公共文化服务体系应向所有群体提供平等、无差别的服务，以满足其公共文化需求。对于由某些特定原因造成的弱势群体，公共文化服务应提供具有群体针对性与特殊性的主动服务，强调具体行为措施的差异性与可操作性，提高公共文化服务的实施效率和效果。此外，公共文化服务方式应不仅限于图书馆资源的提供，还应拓展至公共文化休闲、公共文化活动等方面；同时，应注重与教育、科研等系统的合作共建，形成合力，共同促进公共文化的建设。因此，我国图书馆应借鉴国内外有效的公共文化服务方式，根据我国现有的基层公共文化服务状况，设计符合公众需求、结构合理、实用高效的公共文化服务方式，从而进一步保障各族群众的基本文化权益。在这样的理论支撑与实践条件下，我国图书馆还必须依托乡镇（街道）文化站、村（社区）文化室完善图书服务网点，形成覆盖城乡、惠及全民的公共图书馆设施网络，推进流动设施建设，建立起灵活、机动的流动服务网络，推动图书馆服务进一步向基层延伸。

3.4 加强基层文化队伍培训

我国目前已经完成了公共文化服务体系的初步建设阶段，实现了公共文化服务设施的全覆盖。公共文化服务体系建设第二阶段的工作重点将是资源与服务的配套供给以及基层文化队伍的培训。2011年初，文化部启动“全国基层文化干部培训”项目并在全国设立4个培训基地，分批次开展基层文化队伍培训活动。目前，基层文化队伍培训的课程教材已全面编制完成，但是培训的方式方法、实现模式与效果等仍是公共文化服务体系完善需要探讨的重要问题。因此，我国要加强基层文化队伍的培训，提高基层文化工作者的专业素质和信息素养，强化基层文化点的管理。一方面，图书馆应充分发挥中央和地方文化单位的积极性，通过分级培训的方式，不断提高从业人员的思想水平和业务素质，培养一支既具备较高技术素质和专业知识，又具备实际技能的人才队伍；另一方面，在现有文化机构人力资源有限的基础上，图书馆应结合志愿者培训的模式，探讨提升基层文化队伍专业技能与素养的新方法，把社会工作者、志愿者作为人才队伍建设的有机组成部分，切实做好人才的配置工作，从而充分发挥社会志愿服务的资源优势。

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[2]中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定[EB/OL].[2013-11-16]. http://news.xinhuanet.com/politics/2011-10/25/c_122197737.htm.

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