当前我国农村土地制度改革的必要性与对策思考

赵 烨

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350108)

十八届三中全会指出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。土地作为一种生产要素，具有稀缺性和固定性的特点。土地因其稀缺性导致了土地市场必须由国家垄断管理，土地的固定性及肥沃程度的差异亦导致不同地段的土地的身价不同，城市及城郊的土地身价远远高于农村地区的土地，肥沃土地的身价高于贫瘠土地。马克思将土地的这种身价称作“地租”，《资本论》[1]中同时也指出，“不论地租的特殊形式是怎样的，它的一切类型有一个共同点：地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”而土地所有权是土地制度及土地利益的核心。制度经济学鼻祖凡勃伦对“制度”做了诠释，他[2]认为“制度实质上就是个人或社会有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯，而生活方式所构成的是在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合。”土地在国家经济、政治、文化发展中占据关键位置，因此，一个好的土地制度能维持土地市场稳定，起到维护国家和人民利益的重要作用。在国家发展中，城市土地由国家进行行政规划，用于城市建设；而农村土地担负着养活人民的重任。我国农村人口众多，对农村土地的规划利用显得尤为重要。我国农村土地制度的变迁源于国家政治动机和农民对效益的追求。追求利益是经济人的行为目的，当创立一项新制度以替代旧制度能为广大农民带来更大的利益时，此项革新是必须的，也是必然的。诺思[3]认为：“正是获利能力无法在现存的安排结构内实现，才导致了一种新的制度安排(或变更旧制度安排)的形成。”

建国以来，我国农村土地制度变化经过了三个阶段：(1)1949-1956年，国家实行农民土地所有制，农民用于土地的经营权和所有权，土地产权得以自由流动；(2)1956-1980年，高级合作社和农村人民公社时期，这一时期的农村土地产权改革严重脱离了我国国情，造成生产的低效率；(3)1980至今，农地归村集体所有，实行农村家庭承包联产责任制阶段。这一制度并没有改变农地集体所有的性质，但土地的经营使用权却从集体下移至农民，大大提高了农民劳动的积极性，农民生活得到极大改善[4]。目前的土地制度是在改革开放前后根据我国国情制定的，完全符合当时农民的需求。但是，随着经济越发展，城乡二元经济越明显，城乡贫富差距增大，农民进城打工造成大量土地撂荒，大量农地被征收却补偿甚微等问题逐渐暴露出来，让人不禁思考，现行的农村土地制度是否适应当前国情，是否应该对现有的农村土地制度进行改革，又该如何改革？有学者认为，当前的农村土地集体所有制度已不再适应我国国情，提倡农村土地私有化，确权到户以保障农户利益不受损害；而另有学者表示，虽然当前我国农村土地制度存在弊端，但仍适应我国当前人多地少的国情，而土地私有化并不符合我国国情，因此提议在维持农村土地集体所有的基础上对农村土地制度进行调整。

1 理论基础

1.1 产权理论

产权包括对财产的所有权、使用权、占有权、支配权、收益权和处置权。产权具有可分离性。科斯定理指出，如果产权明晰，且交易费用很小或接近于0，那么无论将初始产权赋予谁，市场配置的最终结果都是帕累托最优的。诺思的《经济史中的结构与变迁》中则表明，有效率的产权可以合理配置资源，并且有效率的产权能够降低费用，保障人们的预期收益，实现个人投资收益与社会收益相一致，从而对经济系统具有激励作用。

1.2 国家理论

诺思从国家与产权的关系中论证了国家在经济发展中的作用。诺思[5]指出，“理解国家的关键在于为实行对资源的控制而尽可能地利用暴力。”国家是制度的制定者与维护者，同时国家也是利益分配者。一方面，国家“经济人”的本性使国家通过制定一套利于自己的制度对市场进行干预，实现自身利益最大化；另一方面，国家是维护社会稳定的组织，因此要求国家制定能使广大百姓受益的政策制度。因此，若国家分配利益得当，那么国家将会是社会发展的推动者，反之，则会减缓社会前进速度。

1.3 公平与效率理论

建国初期，为发展城市工业，我国将农村地区作为城市发展的后盾，由农村向城市供应粮食及劳动力，但同时严格的户籍制度及农产品剪刀差政策却损害了农民利益。并且在现有土地征收制度下，农村土地利益的绝大部分流向政府、组织，政府对失地农民的补偿微不足道。农民在城市建设中起着不可替代的作用，而其得到的利益却无法与其贡献成正比，这无疑会造成对农民的不公平，容易造成城乡收入差距进一步拉大，引发社会内部矛盾，对社会长久稳定发展不利。因此，国家发展过程中应该注重公平问题，统筹城乡发展。

2 当前我国农村土地制度改革的必要性

我国土地是实行社会主义公有制制度，土地归国家所有和农村集体所有。《中华人民共和国宪法》中规定“城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》规定“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。”农户只能依法获得土地的使用权，而非产权(所有权、占有权、使用权、收益权、支配权、处置权)，加之法律规定严禁转让土地所有权，任何人和组织只能依法获取土地的使用权。城市土地通过招、拍、挂出售，农村土地非农化则必须先由政府征收，然后政府出售。

自从我国实行农村土地归村集体所有，家庭承包联产责任制度以来，农户生产积极性明显提升，收入随之增加，生活水平得到提升。家庭承包联产责任承包制虽然不是真正意义上的“耕者有其田”制度，但是家庭承包联产责任制下，农民较之前的合作社时期拥有更大的自主选择权，可以自由选择种或不种、种何种作物，自由分配家庭劳动力等。而且，我国法律规定农村土地使用权30年不变，这在一定程度上保障了农户土地的稳定性。农村土地归村集体所有还能保障我国1.2亿hm2(18亿亩)耕地红线不被突破，维持土地市场有序稳定。但同时也要看到，现有土地制度存在的弊端，如行政主体不明确导致“村集体”虚化，无法真正为农民办实事；其次，“远近搭配”的土地分配制度导致土地“细碎化”，不能进行规模种植。虽然法律规定农村土地使用权30年不变，但是土地产权不明确导致农民对土地租约的稳定性存在怀疑，不敢进行长期投资行为。此外，土地的集体所有属性导致巨大的征地利益无法分配至农户，失地农户得到的补偿只是巨额征地收入的一点点。

为此，推进我国农村土地制度改革显得尤为必要。在参考了其他学者的观点后，笔者认为目前我国农村土地制度应在维持现有土地社会主义公有制不变的基础上推进改革：(1)完善土地流转制度，实现规模生产，提高土地利用率；(2)合理分配农地农转非过程中产生的巨大利益。正如前文提到的，由于农村土地归村集体所有，农民没有土地所有权，农地非农化只能通过先政府征收后再由政府出售，失地农户只能一次性获得不得超过前三年平均产值的若干倍的补偿。随着城市化和工业化不断深入，城市发展对土地的需求量增加，土地的价格日渐高涨，如何分配农地利益及如何保障失地农户生活、就业成为社会关注。

3 政策建议

3.1 完善耕地流转制度

耕地利用率不高的一个原因是现有的土地制度使耕地流转存在不稳定性，不能很好的维护流转耕地农户的利益。因此想将耕地流转给他人的农户担心流转后土地不再属于自己，不敢轻易流转耕地，造成土地撂荒；而承包耕地的农户则担心耕地流转合约存在不稳定，不敢进行资本投入，无法实现规模经济。因此，完善耕地流转制度，提高土地利用率，增加农户收入。

3.2 让农民参与土地市场交易，重新分配征地利益

现有土地征收制度中，农民在土地被征收时没有话语权，在土地被征收后又得不到足额补偿。因此有必要让农民参与到土地市场中来，在征地环节拥有话语权，政府则要起到引导农户与土地开发商谈判的中介作用，从中收取税金，使土地利益的大部分流向失地农户。让农民参与土地市场交易，重新分配征地利益的做法在解决农户失地后的生存困难的同时还能避免政府官员的寻租行为。同时，政府要做好监督管理职责，严防土地私下交易。

3.3 拒绝土地财政

1994年分税制改革后，国家将更多的事权下放到地方政府，将财权收回中央，导致地方财政资金不足，进而演化成地方政府通过靠卖地取得财政收入。这种做法直接导致地方政府为获得财政收入疯狂征地，严重损害人民利益。

3.4 明确征地用途

现有法律规定，公益事业用地可由政府征收或征用；而非公益事业用地则必须由政府征购，后者的价格高于前者。但现实中往往是政府没有严格区分征地用途，笼统地将征收土地卖给土地开发商用于商业用途，违背了法律的宗旨。因此在征地时有必要严格区分土地用途，防止滥征现象。

参考文献：

[1] 马克思. 资本论：第三卷[M]. 北京：人民出版社，2004.

[2] 凡勃伦. 有闲阶级伦[M]. 上海：商务印书馆，1964.

[3] 科斯，阿尔钦，诺斯. 财产权利与制度变迁 [M]. 上海：上海人民出版社，2004.

[4] 林翊. 中国经济发展进程中农民土地权益问题研究[M]. 北京：经济科学出版社，2009.

[5] 道格拉斯·C·诺斯. 经济史中的结构与变迁[M]. 上海：上海人民出版社，1994.

[6] 高海燕. 20世纪中国土地制度百年变迁的历史考察[J]. 浙江大学学报：人文科学社会版，2007，37(5)：124-133.

[7] 贺雪峰，魏继华. 地利共享是中国土地制度的核心[J]. 学习与实践，2012(6)：80-83.

[8] 张琦，王昊. 中国土地制度改革面临的困惑[J]. 中国流通经济， 2012(4)：53-58，115.

[9] 王文龙. 中国土地制度改革问题的探讨[J]. 云南财经大学学报，2012(2)：26-31.

[10] 贺雪峰. 中国土地制度向何处去[J]. 学习与实践，2009(6)：99-106.