外大陆架制度背景下国际特许使用费法律问题探析

桂静

（国家海洋信息中心情报与权益部，天津300171）

·立法建议·

外大陆架制度背景下国际特许使用费法律问题探析

桂静

（国家海洋信息中心情报与权益部，天津300171）

《联合国海洋法公约》规定了沿海国开发200海里以外大陆架非生物资源的缴费义务。运用法律解释、语义分析和实证法等方法，将这项费用界定为“国际特许使用费”，其性质是沿海国占用人类共同继承财产支付的对价。但相关条款具有相当的不确定性以致该费用在将来执行中会遇到诸多问题。但是这将从法的适用一般理论、现有法律找到依据，并通过转化为国内法、与国际海底管理局的协商得到解决。

国际特许使用；外大陆架；国际海底管理局

一、外大陆架制度及其实施紧迫性

1982年通过的《联合国海洋法公约》（United NationsConventionontheLawofSea，UNCLOS,以下简称《公约》）确立了两项新的法律制度，即大陆架制度和国际海底区域制度，这两项制度是《公约》构建的沿海国权利体系的组成部分。确切地说，有关的大陆架制度并非全新的法律制度，它是在已有制度的基础上增加了新的内容，即外大陆架。《公约》对外大陆架确立了收益分享制度，从沿海国角度讲就是对其勘探开发活动的收益要收取一定的费用，即所谓的“国际特许使用费”。

截至目前，虽然自《公约》通过以来第82条还未实施，但是一些沿海国包括加拿大和美国已经授予其外大陆架的探测并/或勘探许可证。从油气业界的一般常识看，近海石油和矿物从勘探到开发需要跨越15年。目前的探测和勘探许可证在未来10－20年可能成为开发和生产许可证。如此看来，国际特许使用费将最早于2015年实现。这一点也在国际海底管理局（ISA）技术文件No.4中有所确认[1]。由此，一方面，可以说沿海国外大陆架活动的国家实践是推动结束国际特许使用费休眠状态的直接动力，起到了加速该项制度实施进程的作用，另一方面也同时使外大陆架制度在未来执行中将面临着没有统一可执行标准的困境。

相较于实践的日益临近，国际特许使用费在理论研究上则显得滞后。一方面，基于国际特许使用费的不确定性，拥有外大陆架的沿海国可以对第82条进行广泛、灵活的解释，国际上没有统一的规范可以遵循。另一方面，由于自《公约》通过以来，第82条从未实施，这也在一定程度上造成没有几个外大陆架国家意识到第82条的重要性，因而对行将执行的该项制度没有足够的理论上的准备[2]。

总之，正是由于国家的实践以及《公约》有关规定不具备可操作性，从而形成了实施国际特许使用费的紧迫性。

二、国际特许使用费的法律意义

（一）性质

大陆架制度对外大陆架规定了包括其外部界限的标准（《公约》第76条第5款）、确立外部界限的程序（《公约》第76条第8款），以及外大陆架非生物资源开发收益应由国际社会分享（《公约》第82条）等项内容。虽然外大陆架制度是大陆架制度的组成部分，但是由于国际海底区域（International SeabedArea，以下简称“区域”）的存在而与其密切相关。“区域”是《公约》确立的一项新的制度。在规范“区域”活动方面，《公约》极大程度地反映了以往国际文件及会议决议的内容，“确认存在不受国家主权管辖的国际区域，不能由国家或私人，用任何手段据为已有。这一区域构成了人类共同继承财产，并且其资源开发必须为了全人类利益特别是发展中国家的利益。”外大陆架制度是以承认“区域”为“人类共同继承财产”这一原则为前提的，因此与国际海底区域制度紧密相连。

从两项制度的内容看，沿海国外大陆架的确定实际上就是与“区域”海洋边界的划分结果。显然，外大陆架的主张会减少“区域”的面积及其内的资源。为了达成一种妥协，在外大陆架和“区域”这两项制度之间建立一种实质性的利益平衡，《公约》第82条为沿海国设计了缴付使用费的强制性义务，即开采其外大陆架的非生物资源须通过国际海底管理局（International SeabedAuthority，ISA）支付本质上是国际性的“特许费”（aninternational royalty）的缴费义务[3]。此项义务与《公约》确立外大陆架范围界限的司法程序共同构成了第三次海洋法会议中外大陆架相关利益国与作为矿物资源净进口国的内陆国和发展中国家之间、宽大陆架国家和希望将大陆架限制在200海里内的国家之间的妥协[4]。

可以认为，外大陆架收益分享制度本身就说明了，外大陆架权利的承认是与缴付费用或实物相伴随的，这是一种权利与义务的关系，且权利与义务是不能分开的，任何开发都要履行此义务，否则权利主张无效[5]。因此，实际上该条允许沿海国以缴付费用的代价换取国际社会对本国资源主权权利的承认，是“坚持其权利延伸到200海里外大陆边缘的国家与那些不想看到通过认可沿海国200海里外管辖权而使人类共同财产减少的国家间立场调和的一种方法”[6]。

（二）内涵及特点

为了更好地理解沿海国外大陆架收益缴付费用的内涵、性质和特点，有必要首先对内国法上特许使用费作一阐述。

“特许使用费”在英文中的对应用语是“royalty”，这是借助了油气业界内国法的相应概念。在内国法背景下的油气业领域，作为财产利用补偿而应缴付的费用称作“royalty”，这类财产是可以以单位产量为基础的收益率计算出来的。实际上，特许使用费构成了所有者的收益份额[7]。具体到海上油气开采活动，“财产所有者”通常是指国家，因此，支付特许使用费成为在实施生产许可制度的国家中从事油气作业的一个必备条件。

依《元照英美法词典》（北京：法律出版社2003年版），英语中的“royalty”一词是指“在矿藏租约（deposit lease）中，承租人为获取在土地上开采或钻探的权利而同意由授权人享有的土地出产或利润的一定份额”[8]。《布莱克法律词典》也认为“特许使用费构成财产所有者的收益份额”[9]。美国矿产管理局（MineManagement Service，MMS）①将“royalty”定义为，“根据租约矿物产出的一定份额”，这一份额根据“联邦租约”是指“要求支付的以货币或其他替代方式的总量的一定比例”[10]。特许使用费有两个特点：一是，费用的受益方即“财产所有者”，通常是指国家，该项费用的支出是取得生产许可的一个条件。它本身是财产所有者的权利，是构成财产所有者的收益份额；二是，该费用被认为是对财产所有者财产利用的补偿。

具体到外大陆架收益缴付的费用，在“对财产的补偿”这一点上，它是与国内的特许使用费是相似的，所不同的是，内国法上特许使用费的受益方是“财产所有者”，一般地是作为油气资源所有者的国家；而收益缴费的受益方并非外大陆架非生物资源的所有者，不是某一国家，也不是负有此项费用收集义务的国际海底管理局，而是《公约》的各缔约国[11]。为此，将内国法的“特许使用费”的用语应用到本研究中，将沿海国外大陆架非生物资源开发所获收益应缴实物或费用暂称之为“国际特许使用费”（International Royalty）。经分析总结出它的特点：

1.补偿性。即在外大陆架情况下的特许使用费同样具有补偿性，也就是对国际社会因沿海国根据第76条扩展其大陆架而受到的损失作出的补偿[12]。沿海国依第76条延伸了其大陆架范围，从而缩小了作为人类共同继承财产的“区域”的面积，作为这一损失的补偿，《公约》第82条为沿海国设定了特许使用费这项强制义务，即声称拥有外大陆架的沿海国必须相应地缴付费用。

2.妥协性。正如以上所述，特许使用费的产生是基于外大陆架制度与“区域”制度之间的妥协，那么特许使用费也不可避免地带有一种妥协性，即两项制度相妥协而形成的对价[13]。

3.不可操作性。以上所述及的外大陆架制度与“区域”制度的妥协至多是政治性质的，并没有在两项制度之间建立一种实质性的利益平衡，这种妥协非常模糊且勉强，几乎没有对实践中将如何执行的问题提供更具体的指导，以致无助于该条规定的利益分享计划的实质性目标与目的的实现[14]。

4.崭新性、独特性。在ISA与英国查塔姆（chathamhouse）皇家国际事务研究院的合作研究项目中，也将第82条视为一项独特的国际法制度，认为它是基于公平的理念以“特许使用费”的形式建立了一个国际“地役权”[15]。

ISA对此作出结论认为，从本质上讲，外大陆架收益缴付的费用是一种特许使用费，将《公约》第82条缴付费用的特征描述为“国际特许使用费”是适合的[16]。与其产生联系起来认为，国际特许使用费的本质在于为两个不同海域单元争夺的妥协而支付的对价。是一种国际性的特许使用费。

（三）相关法律文件

《联合国海洋法公约》的一个重要功能就是设定了沿海国海上权利制度体系。包括领海、毗连区、专属经济区、大陆架，以及200海里以外大陆架、国际海底区域等。《公约》第76条和第82条共同确立了外大陆架这一新的法律制度。第76条规定了外大陆架范围确定的标准、确定的程序，第82条则确立了受益国缴付国际特许使用费的义务。依第82条之规定，“外大陆架分享”的内容是，沿海国对200海里以外的大陆架上非生物资源进行开发应缴纳一定的费用或实物，这些费用或实物将由根据《公约》所设立的机构——国际海底管理局分配给发展中国家，“特别是最不发达国家和内陆国”[17]。

正如上文所述，该条具有相当的不确定性，相关的理论研究滞后，相关国际法律文件也很少。一旦执行，由于缺乏可操作性而执行起来相当困难。随着实践的日益临近，以及国际社会关注的日益增加，有关国际机构包括ISA、国际法协会（International Law Association,ILA）、国际海洋法法庭（International Tribunal ofLawoftheSea,ITLOS）等已经开始着手研究工作。

ISA与英国Chatham国际事务皇家学院合作通过《能源、环境与发展计划》共同更详细地探究目前仍处于休眠状态的该条的实施关键问题。有关专家也有相关研究成果的著述。2009年2月11日至13日，国际海底管理局与英国国际事务皇家学院在伦敦联合举办了《联合国海洋法公约》第82条问题研讨会（以下称“伦敦研讨会”），讨论实施第82条所面临的各种法律和技术问题。年底，管理局发表了题为《实施〈联合国海洋法公约〉第82条相关问题》的报告，内容涉及第82条的相关法律问题及与会各方观点、沿海国和管理局的工作建议。该报告为沿海国设计了实施路线图，并特别呼吁管理局早日制定战略，引起成员国对第82条问题的关注，尽快寻找实际可行的办法来实施该条。

国际社会指出为将来实施第82条有必要做出的准备工作集中体现在“伦敦研讨会”形成的《实施〈联合国海洋法公约〉第82条相关问题》的报告中。这份报告对ISA以及沿海国为未来执行第82条提出了应考虑采取的若干步骤。具体包括：1.国际海底管理局秘书长在其年度报告中介绍有关第82条的实施问题，以引起成员国的重视；2.成员国考虑将该问题列入国际海底管理局的工作计划；3.一旦该问题列入国际海底管理局工作计划，法律和技术委员会应研究并向理事会提出管理局实施第82条相关职责的建议；4.国际海底管理局与沿海国就实施第82条达成有关安排；5.确定“公平分享”第82条所得收益具体办法的制定；6.邀请国际海洋法法庭参与有关争端解决程序的研讨；7.加大国际海底管理局的作用。包括：应审议决定其在执行第82条过程中——包括在制订有关细则方面——的各种权限、接受和管理沿海国缴付的“费用或实物”相关问题、制订帮助各国在各国国内实施第82条的指导手册、确定与沿海国的联系渠道。

ILA在其2008年里约热内卢会议上通过了一份“关于《公约》第82条法律问题的报告草案”。（DraftReportonArticle82 ofthe1982 UNConvention onLawoftheSea）[18]。此外，国际海洋法法庭于2005年9月25日举办了“外大陆架问题研讨会”，会议成果以专题形式在《国际海洋与海岸法杂志》上出版[19]。

总之，实际上第82条很复杂，因为它是公约唯一规定对国家管辖范围内活动进行的国际征税。这种唯一性和复杂性要求认真考虑收益分配、程序、ISA的作用、外大陆架国家的作用等问题的原则和标准。

三、国际特许使用费的内容及其解释问题

总结国际社会会议所形成的一系列文件，有关内容分为两大部分，一部分是直接针对第82条条款内容的研究成果，一部分就是为实施该条款国际社会应考虑采取的步骤。

（一）费用如何缴付的具体问题

第82条对于缴付的形式、时间、计算基数、程序等都没有作出明确规定。缴付程序问题涉及ISA的作用，因此详细论述见分享机制部分。

1.形式：费用或实物问题

第82条并未指明国际特许使用费的缴付形式，而将它留给沿海国决定是否支付费用或实物。以资源形态分派实物还是将实物转变为货币进行分派？不论以何种方式履行缴付义务都存在相应的问题。

如果沿海国选择缴付实物，就会出现以下的实际困难：（1）ISA如何运输、销售和风险管理安排。（2）实物的价格计算问题。由于日用品价格存在波动，这就意味着以实物形式缴付在计算时不仅会受到价格波动的影响，而且在时间选择上也受到一定的限制。有专家分析认为，也许唯一的可行方法是以该年平均价格为基础计算价格。

而以货币作为缴付方式则存在以下问题：（1）货币的兑换方式。根据产业实践，费用应当以符合ISA预算实践的自由兑换货币进行缴付，虽然第82条实际上并未这样要求[20]。（2）现阶段，虽然仅能推测可以分配的现金数额，但ISA理事会也需要考虑在一年的基础上“以现金分配费用是否是实现第82条目的的最有效方式。”

2.缴付数额的计算标准

一是费用计算的基础。依第82条的规定，国际特许使用费以“该矿址的全部生产”为基数。那么“该矿址的全部生产产值”指的是什么？是指井口资源的总产值（如第2款所指）还是指国家税收后的净产值[21]？

在第82条磋商的过程中，例如，荷兰曾经提议以净产值为计算基础，并且建议ISA与沿海国之间进行协商。美国则提出反对意见，它认为因为深海底采矿存在不可预知的成本计算的困难，并且在不同经济体制的国家之间对从毛利润扣除哪些费用计算出净收入的问题达成一致存在极大的困难。最终“净产值”的提议被否决。而总产值或产量由于具备计算容易、更大确定性的优点而被确定下来[22]。此外，以净产值为基础将比以总产量为基础计算出来的数额大大减少。

二是征缴费用的产品的范围。依第82条第2款“产品不包括供开发用途的资源”。这是一种含糊的表述。何为“供开发用途”没有确定标准，容易导致任意增加这部分资源从而减少缴付的费用。而且，依立法宗旨，本条关于国际特许使用费的规定适用于任何非生物资源，但是这一规定似乎只针对天然气水合物的，因为其他资源在成本计算起来非常困难，不易确定。

（二）分享机制：国际海底管理局的地位和作用问题

这是国际社会最关心的内容。第82条第4款规定了国际特许使用费的缴纳程序、分享机制等，但也只是原则性的。不像第82条的其他规定，《公约》明确承认第4款需要更详细地加以规定，详细解读本款分析如下：

第一，国际海底管理局并非国际特许使用费的所有者。第4款明确了国际海底管理局是负责收缴国际特许使用费的机构，但“通过”一词的使用则意味着，此项费用将被看作与ISA其他任何基金不同的单独的费用[23]。

第二，需要明确“公平分享”的标准、相关规则、规章和程序。根据《公约》有关国际海底管理局的相关规定，作为管理局执行机构，理事会将“向大会建议有关公平分享从‘区域’活动获取的财政收入和其他经济利益，以及根据第82条获得的费用和实物的规则、规章和程序，特别考虑发展中国家，以及尚未获得完全独立或其他自治地位人们的利益和需要。”（第160条第2款第l项）

第三，需要建立一种协商机制。ISA作为承担公平分享“区域”收益义务的机构，将有大量需要考虑的问题。除了以上制定相关规则、规章和程序的同时，还要考虑如何协调理事会36个成员国之间的不同观点，因为这些国家很可能对这些问题产生诸多观点，这样就需要考虑建立一套管理机制，以及这种管理机制的类型如何、经费负担如何，等等。

（三）费用运作

在这方面，从大多数关于《公约》第82条的最初建议以及现有规定看，明确地体现了国际特许使用费应当分配给“国际社会”的目的。假如为此目的，该项费用是以“利用人类共同继承财产的费用”为根本原则的，那么如何安排这一费用运作的方式呢？

有学者提出，一个有些理想化的选择就是通过多边机构（如联合国发展规划署，UNDP）以发展援助为目的的专门基金的形式对该项费用予以分配。事实上，1978年尼泊尔首先提出建立“共同遗产基金”（CommonHeritageFund，CHF）的建议，并在1980年纽约会议期间转交给包括阿富汗、玻利维亚、莱索托、尼泊尔、新加坡、乌干达、布基纳法索和赞比亚等在内的代表团成员国[24]。这些内陆国和地理不利国根据82条提议建立的这样一种基金称之为“共同继承财产基金”，以便“努力实现国家管辖外海洋作为人类共同继承财产梦想”的实现[25]。2006年，ISA第13届大会通过了《管理局捐赠基金的职权范围、指导原则和使用程序的决定》，提议为促进发展中国家海洋科学研究建立专门基金。

（四）享有豁免资格的标准

第82条第3款提到“某一发展中国家如果是其大陆架上所生产的某种矿物资源的纯输入者，对该种矿物资源免缴这种费用或实物。”从条文叙述来看，这种豁免仅适用于发展中国家，并且是其生产的同类矿物的净输入国。唯有此才可以得到豁免权。那么，这里将产生这样的问题：将由谁来确定某一发展中国家享有这种豁免的资格。

四、国际特许使用费制度与内国法的协调

大陆架法律制度的历史发展与烃化物资源开发实践紧紧联系在一起。第一个有关大陆架的国际文件就是处理油田分配问题的②。后来1945年杜鲁门宣言，明确声称美国对邻接美国的大陆架上的烃化物活动的管理权。1958年《大陆架公约》规定了基本的内容，后来在1982年《公约》中得到重申。由此可以看到，沿海国在其邻接的海底区域的烃化物勘探和开采在经济和地缘政治上具有极大的重要性。

目前，国际上不论是针对第82条的研究，还是为未来实施所作出的预先安排，都不同程度地体现着国际社会对相关国际组织和国际社会成员国的一些要求，这实际上也是沿海国面临的新挑战。为此，对于沿海国而言，应当在现阶段即开始考虑《公约》第82条的缴费义务问题，包括围绕第82条开展相关的法理研究以备国际上对该条作出统一的解释；此外，更紧迫的是如何将该条的规定内化到国内法予以实施，并做好与ISA的协调等等。这些都将是沿海国共同面临的，也是需要由国际社会作出回应的问题。

（一）法的适用的一般理论

依国际法一般原理，国际法与国内法的关系是国际法的基本理论问题之一，也将对各国实践首先是条约和习惯法规则在国内如何实施产生影响。

国际法中“条约必须信守”原则已得到各国的普遍首肯，即一国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约；在遵守有效国际义务的条件下，国家可以决定其履行国际义务的方式；一国的行为或不行为如果构成违背该国的国际义务，包括违背条约义务，即构成该国的国际不法行为。条约的适用，就是通过国内立法使之在国内产生效力，从而使条约构成国内法的一部分。一方面，这是以上“条约必须信守”原则的要求，另一方面，国际法对国家规定义务往往只是原则性的，而具体内容需要由各个国家国内法完成。例如，2007年2月由国际石油产业环境保护协会，以及国际邮轮所有者污染联盟共同出版的《国际油污损害责任与赔偿公约指南》只是对“灭失和损害”作出原则性规定，其具体的构成、类型则留待国内法予以细化。作为有“海洋宪法”之称的《公约》，涉及到海洋管理的各个方面。众所周知，《公约》作为“一揽子”协议，含有大量的妥协、模糊的规定，特别需要国内法予以补充。第82条的特许使用费义务就是其中之一。

（二）适用主体问题：非缔约国承担义务的依据

非缔约国承担义务的依据实质上也可等同于《公约》的国际法地位问题。国际特许使用费是外大陆架法律制度的组成部分，基于“占用”了属于全人类共同继承财产的国际海底而支付的对价，那么基于外大陆架的此项义务只能源于《公约》，从这个意义上讲，它是一项条约法义务，只能适用于《公约》缔约国。而《公约》第82条规定了此项义务的主体是任何“沿海国”而不是缔约国（或生产企业等）。那么，对于非缔约国而言，此项强加义务的依据是什么，尤其对于像美国这样有能力进行“区域”活动的国家更是一个需要回答的问题。这实际上是对《公约》是否已经构成习惯国际法的讨论[26]。

经过10余年艰苦谈判后才签署的《公约》，是被作为一个完整的和不可分的法律文件而精心制定的，根据公约第309条的规定，它就是一个由相互紧密联系的各项妥协决定而形成的不可保留的一揽子协议，而且，作为一揽子协议的《公约》也已经符合成为习惯国际法的各项条件，其本身在极大程度上反映了习惯国际法[27]。因此，在作为一揽子协议的《公约》成为习惯国际法后，对尚未成为该公约当事国的国家具有拘束力。如果允许非缔约国有选择地享有或主张权利，就会违反将公约作为一揽子协议的初衷，破坏制定《公约》时各国“有予有取”地平衡关系，并可能使有关国家的权益受到损害[28]。

然而，具体到外大陆架活动，对于一个国家允许其国民进行深海底采矿的法律基础，相关的条约法的发展已经讨论很多[29]，依习惯国际法而享有的地位仍没有定论。这一点特别突出地反映为习惯国际法与美国国内法的冲突。

美国国内为外大陆架开采“买单”的法律依据问题的讨论主要有两种观点：一种观点认为，“区域”活动是依据习惯国际法的公海自由。虽然1958年日内瓦《公海公约》并没有明确指明深海床采矿是公海自由，但根据该公约第2条的规定，每一个公海自由的行使必须“适当顾及其他国家的利益”。美国认为深海床采矿是一种对公海的合理利用，是这种利益的表现[30]。此观点也成为美国政府一次又一次辩称的依据。据此观点，美国声称其国民享有获得海底矿物的权利，且这种权利只能由美国通过接受习惯国际法过程的不同法律制度予以改变。1980年美国《深海底硬矿物资源法》申明，“这是美国的法律主张，即深海底硬矿物资源的勘探和商业性开发是公海自由”，但否认任何主权或专有权利或拥有海床矿物管辖权的主张。另一种观点认为，根据习惯国际法，国家没有单独主张勘探和开发公海海底资源的权利。作为1982年《公约》确立的原则和共同勘探和开发海底资源的方式，人类共同继承财产原则必须被看作指导原则，且应当根据国际法进一步地发展[31]。

虽然美国国内看法不一，但是作为《公约》非缔约国的美国目前所签发的远海出租许可证的规定有了微妙的变化。2001年墨西哥湾外大陆架租约有关费用缴付的第1条规定，“任何对某一矿址进行第一个五年生产以后的该矿址的全部生产的应缴付费用的义务由美国政府而不是承租者承担”[32]。暂且不论《公约》的习惯国际法地位问题，单就这一变化而言，是否意味着沿海国大陆架延伸由以往的习惯国际法权利向条约法权利转化，或者说是将《公约》向习惯国际法地位又推进了一步呢？美国采取的作法似乎为此种理解作出十分贴切的注解。

再以加拿大为例。加拿大基于习惯国际法对其200海里以外邻接的大陆边进行了长期管辖，即使大陆边外部边缘的精确位置尚未划定。加拿大成为《公约》成员国后，其200海里以外陆架区域管理实践的国际法律依据从习惯国际法转向条约法，有关的实质性权利没有多少区别，由此加拿大批准《公约》不会获得或失去什么，除非可能与习惯国际法相反的条约权利在一定程度上得到确认[33]。

（三）溯及力问题：活动的适用范围

对先于《公约》的批准或加入而进入生产阶段的石油和天然气项目如何适用国际特许使用费则涉及溯及力问题。《公约》第82条未就类似项目的适用问题作出具体规定，因此该条就如何适用于石油和天然气项目缺乏透明度，而这两项已经先于公约的批准或加入进入生产阶段。而实践也确实遇到此类问题。

例如，依前文所述，美国有望于近年实现外大陆架的商业性开采，而美国尚未批准《公约》，如果商业性开采先于批准《公约》就会遇到此类问题。对此，有的学者认为可以解释为批准或加入《公约》之日起运行宽限期；有的则解释为应当从第一次生产就开始运行宽限期，但如果第一次生产发生在批准《公约》前5年以上则没有宽限期[34]。

（四）缴费主体问题：对联邦制国家的意义

国际特许使用费制度内化到国内法即国际法与内国法的协调问题，是其具体实施的主要内容，也是沿海国的重要义务。在这一内化的过程中，如果国内法已经有相关的税收法律和政策，或者对于实施联邦制的国家如美国、加拿大等，都将产生包括改造勘探许可证制度，甚至规划国内特许使用费制度（royaltyregimes）等在内的更多问题。

在国家层面，不同的国家在适用国际特许费时可能考虑不同的政策因素。但是，每个外大陆架国家都必须考虑，是否由国家通过在国内收取特许费及征税来转稼给生产者以履行条约义务[35]。这一点，尤其对实施联邦制的国家更为明显。在实施联邦制的缔约国政府可能面临的问题包括：1.谁将缴纳此项费用？2.以什么形式征收？3.由此产生现有的或新的政府机构如何进行管理，等等。

有关缴纳费用主体的讨论。无论对作为非缔约国的美国还是缔约国的加拿大，一是，从联邦政府方面，美国受益于石油和天然气生产的主要是州政府。而在加拿大，某些省也是由联邦和州通过协定（accord）共同管理其石油和天然气生产的，且受益者主要也是州政府[36]。二是，从生产者或承包者方面，他们认为已经以各种税收（包括权利税（royalty tax）、收入税（revenue tax）、所得税（income tax）等），以及提供就业机会等方式为国家经济作出了贡献，不应当再为履行国家条约义务而附加额外成本[37]。由此，非常明显地，承包者的关切集中于联邦政府是否会选择国内税收的形式来筹集此项费用，以履行其承担的此类国际法义务。而从《公约》规定看，似乎并没有提供或授权向个人或公司课税的权力③。

有关费用征收形式的讨论。对于联邦制国家，例如加拿大，很可能的情形是政府直接向石油生产公司征税。这样的措施将肯定提高联邦和省之间的相互敌意，并且无疑会影响一些油气开发公司对外大陆架的兴趣[38]。由此，加拿大联邦政府是否将通过其税收权力抵销其国际特许使用费将成为最有争论的问题。

有关管理体制的讨论。如果执行国内税收制度以解决其依据《公约》的缴付义务，那么就会引发一个生产成本转稼带来的潜在问题。这种执行将需要纳入行政管理体系，由此产生现有的或新的政府机构对此如何进行管理的问题。从管理成本角度看，产业界或政府（联邦的和省的）是否将承担增加了的行政管理成本。

（五）涉及与ISA的协商问题

由于第82条对许多具体问题并未作出规定，以上关于第82条的理论上的讨论，以及国际社会包括沿海国需要作出的准备工作，都将涉及与ISA的协商问题。除此之外，沿海国与ISA之间有关费用或实物的争议的解决程序也应在此之列。因此确实需要与ISA之间对适用第82条的基本方法和程序的共同认识。

第82条第1和第2款产生的基本问题，也与ISA在决定采取费用或实物的形式，以及在确定产值或产量的过程中是否发挥作用有关。一个观点是，ISA不发挥作用。它仅仅是被动地等待直到第一笔费用或实物产生。此后，不要求ISA清楚这些费用或实物的来源，只是简单地根据第82条第4款进行分配。而另一种观点则持反对态度，认为，ISA为了能够履行其为全人类的义务需要与沿海国协商达成一致[39]。在《联合国海洋法公约》第三次会议期间，第82条曾授予ISA特殊的作用。例如，1975年新西兰提议，确定生产价值与费用的方法应当由ISA与缴付国协调决定。来自埃文森集团（EvensenGroup）④的条款草案包含了费用和实物的规定，指出应当根据沿海国与ISA协商一致的条款和程序确定。这些建议和意见并未出现在《公约》第82条的现行本文中。然而，确实需要ISA与其成员国之间对适用第82条的基本方法和程序的共同认识。这将避免ISA与缔约国之间、缔约国之间产生关于费用计算争议的可能性。与第82条争端有关的《公约》第187条则涉及海底争端分庭是否应当拥有管辖权的问题。问题在于，这些方法是否在ISA秘书处与受到影响的每一成员国双边基础上，或者通过ISA与所有涉及到的缔约国磋商和协议，或通过理事会建立起来的。

五、结论

综上，《联合国海洋法公约》第82条规定了沿海国开发200海里以外大陆架非生物资源需要向国际社会缴纳一定费用的义务。借助国内法的规定以及目前国外学者的研究成果，认为将这项费用暂界定为“国际特许使用费”是比较适当的。这项费用的产生是《联合国海洋法公约》大陆架制度与国际海底区域制度相妥协的产物，其性质是沿海国占用人类共同继承财产所支付的对价。但《公约》本身规定的不透明性，该项费用在如何缴付、分享机制的建立和运行，以及豁免权的享有等方面存在不确定性。这一不确定性也使得该费用如何在沿海国国内执行遇到适用主体、溯及力、缴费主体，以及与国际机构协调等诸多问题。因此，在国际社会该项制度尚未实施以前对这些问题进行预研有相当的理论价值和实践价值。

我国作为拥有外大陆架的国家，对于《公约》第82条的缴费义务的研究显得尤为必要和紧迫。我国《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划》从国家战略高度对“发展海洋经济”作出全面部署，国家将把深海底采矿培育发展成为“战略性新兴产业”。可以预见未来我国在深远海的利益将逐步递增。对我国国内相关法律制度作出考察和评估，包括是否存在国际社会的要求与我国现有国内税收制度之间的冲突、如何保证我国国际缴付义务的来源，等等。为此，依据国际社会的路线图，从我国的实际情况入手，开展相关的研究与实务，是今后的任务重点。

注释

①2010年，美国内政部改革后，将原有的矿产资源管理局改为“能源管理、监管与执行局”（Bureau of Ocean Energy Management,R egulation and Enforcement, BOEMR E），由三个局构成，即海洋能源管理局（Bureau of Ocean Energy Management），安全和环境执法局，自然资源收益局（Office of Natural R esources R evenue）。自然资源收益局负责权利金收取。

②第一个处理外大陆架的法律文件，是1942年英国与委内瑞拉之间关于Paria湾的条约，其中的问题是关于委内瑞拉与特立尼达岛之间油田分配的问题。使用了领水以外的水下区域及“海床及其底土”，而不是大陆架。

③在2005年美国参议院外交关系委员会就其提名国务卿的听证会上，赖斯对参议院外交关系委员会主席卢格有关《联合国海洋法公约》问题的答复中这样表示。

④一个主要由发达国家组成的非正式的司法专家组。

[1][7][12][16]:International Seabed Authority.Issuesassociated with the implementation of Article 82 of the U-nited Nations Convention of the Law of the Sea.ISA technical study,no.4.Kingston,Jamaica:International SeabedAuthority,（2009）.11.25-26.25-26.25.

[2][3][17][38]：Wylie Spicer,Q.C.and Tanya Bath，The Canadian arctic:the changing seascape of offshore oil andgasexplorationissues,2010.6.5.4.6.

[4][5][20][21][22][23][26][39]：Michael W.Lodge,TheInternational Seabed Authority and Article 82 of the UN Convention on the Law of the Sea,The International Journal Of Marine And Coastal Law,Vol 21,No 3, 2006。也见：Aldo Chircop and Bruce Marchand,“International R oyalty and Continental Shelf Limits:E-merging Issues for the Canadian Offshore”,Canadian PetroleumLawAssociationseminar,September 2003.324.327.326.327.328.329.327.328-329.

[6]tatement by Mr Stevenson,US representative to the Second Committee,41st Meeting,（1974）,II Off. R ec.291,para.20.

[8]《元照英美法词典》，法律出版社，2003.1211.

[9]Black’s Law Dictionary,8th ed.（St.Paul,MN: Thomson/West,2005）

[10]外大陆架：油气出租程序指南。MMS的外大陆架报告2001-076.New Orleans,October 2001.85.http: //www.gomr.mms.gov/PDFs/2001/2001-076.pdf.

[11]Aldo Chircop,“Operationalizing Article 82 of the U-nited Nations Convention on the Law of the Sea:A New R ole for the International Seabed Authority?”18 OceanYb395-412（2004）.400.

[13][15][35]：Cleo Paskal and Michael Lodge,A fair deal on seabed wealth:the promise and pitfallsof article 82 on the Outer Continental Shelf,chatham house:Energy,Environment and Development Programme Briefing Papers,（EEDP BP 09/01）,February 2009.下载自www.chathamhouse.org.uk，2009.2.4.

[14]Atsuko Kanehara：The R evenue Sharing Scheme with R espect to the Exploitation of the Outer Continental Shelf under Article82 of theUnited NationsConvention on the Law of the Sea—A Plethoraof Entangling Issues，Seminar on the Establishment of the Outer Limits of the Continental Shelf beyond 200 Nautical Miles under UNCLOS—Its Implications for International Law—Organized by the Ocean Policy R esearch Foundation，下载自www.sof.or.jp/en/topic/pdf/aca.pdf.7

[18]弗吉尼亚大学海洋法和海洋政策中心：《1982年联合国海洋法公约》评论，第三卷，1995.932.

[19]International Journal of marine and Coastal Law, 2006.9，21（3）.下载于http://www.iflos.org/en/ publications.aspx.

[24][25]New York Session 1980,.R.Platz?der,ed.,Third United Nations Conference on the Law of the Sea: Documents,Vols.I X VIII（DobbsFerry,N.Y.:O-ceanaPublications,1982，1988）.Vol.IV,528.530.

[27][28]吴卡.条约规则如何成为一般习惯法——以《海洋法公约》为考察重点[J].北京科技大学学报（社会科学版），2011,（2）:71-75.74-75.76.

[29]L.D.Nelson,The New Deep Sea-Bed Mining R egime.The International Journal of Marine and Coastal Law.189（1995）.

[30]James B.Morell.The law of the sea:an historical analysisof the1982 treaty and?itsrejection by the U-nited States.McFarland&Company,Inc.,1992; Theodore G.Kronmiller.The lawfulness of deep seabedmining.OceanaPublications,?1980.

[31]Kenneth Kaoma Mwenda,Deep Sea-Bed Mining Under Customary International Law,Murdoch University Electronic Journal of Law，http://www.murdoch.edu.au/elaw/issues/v7n2/mwenda72.html，Volume7,Number2（June2000）.16-18.

[32]Final notice of sale 178,part2，http://www.gomr. boemre.gov/homepg/lsesale/178/cgom178-2.html，2011-01-30.

[33]Ted L.Mcdorman.The Continental Shelf Beyond 200NM:Law and Politics in the arctic ocean.J.of TransnationalLaw&Policy,Vol.18.2,Spring, 2009.155-193.165.

[34][37]：Aldo Chircop,Bruce A.Marchand.International R oyalty and Continental Shelf Limits:Emerging Issues for the Canadian Offshore.,（2003）26 Dalhousie L.J. 273-302.273.299.

[36]The Atlantic Accord:Memorandum of Agreement between the Government of Canada and the Government of Newfoundland and Labrador on Offshore Oil and Gas R esource Management and R evenue Sharing.加拿大财政部网站，http://www.fin.gc. ca/treaties-conventions/china_-eng.asp.

Analysis on Legal Issues of International Royalty on the Context of Outer Continental Shelf System

GUI Jing
(Department of Intelligence and Rights and Interests, National Marine Data and Information Center,Tianjin 300171,China)

Article82 of UNCLOS provides that coastal country shouldmakepayments or contributions inrespectof theexploitationof thenon-livingresources of thecontinental shelf beyond200 nautical miles.Inuse of legal interpretation,semantic analysis and empirical method,this cost is defined as"international royalties",whosenatureisthatthecoastal statespaytherightpriceforoccupyingthecommonheritageofmankind. Buttherelevanttermsareuncertainsothatthecosttoimplementwill encounter quitealot of problems inthe future.But it will be settled fromthe application of general theory of law,and the basis found in the existing law,andthroughtransformingtodomestic law,andconsultingwiththeInternational SeabedAuthority.

international licensing;outercontinental shelf;international seabedauthority

F993

A

1674-828X（2014）01-0062-09

（责任编辑：张颖）

2013-06-09

中国海洋发展研究中心2011年度基金项目：“国际特许使用费：沿海国外大陆架油气资源勘探开发法律问题研究”阶段性成果，项目编号：AOCQN201109。

桂静，女，国家海洋信息中心情报与权益部副研究员，主要从事国际海洋法学研究。