完善深圳碳排放权交易制度的思考

姜智红 申 勇

20世纪80年代以来，气候变暖日益成为全球关注的焦点问题。削减温室气体排放，实行绿色低碳发展，遏制全球气候变暖，已经成为世界的共识。但如何运用市场机制低成本高效地解决碳排放问题仍然是人们所面临的一大难题，碳交易制度的诞生和建立为解决此难题开辟了一条新路，也为实现经济发展和绿色低碳的双赢创造了新机会。碳交易就是一个城市在确定的碳排放总量前提下分给高耗能重污染企业一定额度的年碳排放数额，企业的碳排放指标如不够或多余，可以到碳交易市场去买卖，否则，超排企业会遭到环保部门的罚款。如此，可倒逼企业通过技术革新和科技创新来实现节能减排。2013年6月18日，深圳排放权交易所在全国7个试点单位中率先启动碳交易，标志着以市场化手段推动国家低碳转型的专业化进程正式拉开帷幕。截至2013年底深圳碳市场总成交量达19万吨，总成交额达1300万元，成为全国二级市场交易量最大、最活跃的碳市场。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。随着生态文明制度建设的推进，以及市场机制的引入，碳排放权的交易市场空间将继续扩大。

一、完善深圳碳交易制度的主要着力点

目前深圳碳交易正处于试运行阶段，尽管碳交易成效显见，但前期工作中已经出现了一些问题，一是社会认可度不高。企业或者公众对低碳经济有一些初步的认识和了解，但对于碳交易还认识不到位。二是法制滞后。无论是国家还是地方层面都缺少关于碳交易方面的法律，没有形成依法进行碳交易的大气候，降低了深圳企业参与实施碳交易的信服度。三是人才十分缺乏。在深圳，研究碳交易的人才十分缺乏，不仅如此，要招收碳交易的技术人员也十分困难。四是碳排查数据的真实可信性问题。这只是目前所暴露的问题，如果与当前国际做法进行比较，我们发现深圳碳交易还有很多地方需要进一步完善。

（一）提高对碳交易的认识

当前理论界对于碳排放仍然有不同的认识，一种观点认为碳排放对于气候变化是必然的，并且一定会产生气候变暖，影响全球人类的生存。这是当前对于碳排放认识的主流。另一种观点认为，碳排放未必会带来气候变化，气候变暖也未必真实存在。理论界的分歧为处于经济发展转折关头的深圳企业和公众提供了混乱信息，尤其使人们对碳交易的认识蒙上了一层阴影。因此要提高对低碳经济的认识，开展无悔减排行动和绿色低成本减排行动。一是加强对低碳经济和碳交易的宣传力度。充分利用电视、报纸、网络等媒体加强低碳发展的宣传，充分利用各类学校、培训机构等加强低碳知识教育，充分利用社区、各种团体等的力量进行低碳行动的动员，让全市市民都了解低碳经济发展和碳交易的必然趋势，尤其要开展企业培训，让企业真正了解碳交易，从无悔减排的角度减轻企业的压力和负担。二是加强低碳人才的培养和人才交流。建立深圳低碳经济专家库，加强深圳与全球、全国各地专业人才的交流，在深圳各大专院校设立低碳经济相关专业，通过职业技术学校培训相关技术专门人才。

（二）强化碳交易过程的监管

碳交易本身的作用是通过市场机制推动低碳经济，但是国外经验说明，由于碳交易的特殊性，仅仅或者完全依靠市场这只看不见的手是不够的，尤其是在中国目前的国情下，诚信体系还不够健全，大量中介评估机构滥竽充数，加之我国标准和技术还相对落后，如果过分依赖和相信市场，很可能会从碳盘查开始就出现假的排放和交易。因此，在碳交易过程中要重视和发挥政府的作用，可以学习德国的经验，让政府在碳交易过程中主动参与到市场中来，特别是在碳盘查过程中要建立严格的中介管控制度，防止碳盘查走过场、碳交易搞形式、碳惩罚成摆设。

（三）加强碳交易市场法制建设

深圳碳交易的一项重要原则是要在产品、标准、平台等方面与国内国际碳交易市场接轨。要进行接轨条件下的碳排放权交易必然涉及对碳排放主体的强制减排义务要求，这就需要有明确的法律依据。然而目前国内还没有关于碳排放控制的立法，缺乏人大立法授权，为开展碳交易工作增加了难度，碳排放控制工作将面临无法可依的困境。从国际经验看，美国之所以国家层面的碳交易难以开展，就是由于自下而上的制度影响了国家法律的出台，而导致碳交易缺乏国家法律的授权。因此，一是要加强国家低碳经济和碳交易立法工作，从国家层面健全与碳交易相配套的法制建设。二是通过深圳市人大授权市政府开展碳排放管理工作。对重点碳排放企业和建筑物纳入强制管制对象，对碳排放管制对象实行排放权配额管理，对碳排放交易制度进行原则规定，以及制定要求碳排放管制对象向市政府碳排放主管部门报告年度碳排放情况和超额排放的惩罚措施。同时，完善《深圳市碳排放权交易管理办法》，对于碳交易管理机构的设置与权限，交易主体和交易产品的范围、配额管理方式，抵消机制的范围与来源、配额交易方式、灵活履约机制的模式、碳排放量的检测报告核证方法与标准、惩罚与激励的标准等进行全面规范。

（四）探索绿色低成本减排机制

对排放的类型，国际上普遍采用I P C C提出的最新指南，包括：能源、工业生产与产品使用、农业、森林及其他土地利用、废弃物处理、其他等五大排放源。对于深圳而言，不可能将所有排放源都纳入到碳交易范围，但我们建立碳交易的目的是想利用市场机制低成本地控制当地的碳排放，探索经济发展的新增长点，实现经济增长与碳减排放双赢。因此，我们在选择碳排放控制源时要坚持“对人体损伤大、对经济损害少”的原则，依此确定深圳在设计碳交易制度时所需要控制的排放对象。

从目前来看，深圳碳交易选取了工业生产排放和建筑物排放，将对深圳直接和间接碳排放的控制产生良好的效果。但是，我们对比以上五种排放源发现，尽管深圳企业多，结构轻，深圳工业排放仍然占有很大比重，但总的态势处在下降通道。相比而言，随着人民生活水平的提高，深圳私人汽车的拥有量和里程数将明显上升，也就是说，由于移动能源活动的所有温室气体排放将呈逐年上升态势，机动车尾气对大气污染已经超过工业和火电厂排放。由此可见加强对移动源的碳排放控制成为当务之急，而且控制以汽车排放为主的移动源排放既不损害当地经济，同时将直接减少影响人们身体健康的P M 2.5的污染，还有可能带动深圳新能源汽车及相关产业的发展。

为此，深圳要在控制重点能耗企业和建筑碳排放的基础上，加快探讨控制移动源碳排放的可行性，对特定对象汽车和新购汽车要按里程数购买碳排放配额，对已经拥有汽车的人群，学习美国马里兰州经验，开展汽车里程数降低保险业务，促进汽车里程数减少。通过对汽车移动源碳排放的控制，扩大碳交易的买家，保持碳交易的连续性，避免碳交易只局限在企业之间进行，避免国外出现的碳交易无买家的被动现象。

（五）从封闭性向开放性转变

欧盟碳交易市场的一个重大特点是开放性，这对于欧盟碳交易市场发展并成为国际市场具有十分重要的意义，其做法值得深圳借鉴。首先，深圳可以采取碳配额交易方式与碳信用交易方式相结合的办法，从配额交易逐步过渡到配额与信用同步交易混合交易模式。之所以接受碳信用交易方式是考虑到深圳企业正在走向全国，他们通过产业转移把一些相对低端的加工制造业转移到了深圳以外，产生了部分碳转嫁，鼓励他们的转移企业进行低碳生产，降低碳排放是深圳义不容辞的责任，因此，他们在深圳以外通过降低减排而获得的碳信用拿到深圳来交易对于构建完整的碳交易市场是十分有益的。其次，深圳的碳交易市场还可以考虑以“城市”为碳排放交易主体，专门设置一个城市碳交易板块。借鉴欧盟利用市场机制的经验，让一部分城市主动地与深圳进行碳交易对接。同时，深圳要开放自己的建筑碳交易板块，允许其他城市的建筑物，加入到深圳的交易体系中来，使深圳碳交易体系更具有全国特色。

（六）建立碳价保护机制

从国外的经验看，碳交易制度的风险主要在于缺乏碳价的保护机制，碳交易市场发展到一定程度，有可能出现碳买方缺乏，与股票市场一样，最终导致碳交易崩盘。美国马里兰州区域碳交易市场就是由于没有买方而使碳价跌到开盘价，从而使成交为零。因此，深圳在进行碳交易制度设计时，要考虑到这一点，一方面要鼓励公众、社会环保和相关基金会购买碳交易配额，增加社会刚性买方，另一方面，成立碳价保护基金，在关键时刻出手对碳价进行保护，建立碳价保护机制。

（七）探索“低碳城”创建模式

深圳城市发展与别的城市不同，深圳是从“三来一补”开始的，没有大型电力、钢铁等能源企业，在选择碳交易对象方面，不像其他城市可以选取电力、能源企业进行交易。深圳除探索开放式交易模式外，还应该试点整体交易模式，探索建立低碳生态城区，让其整体加入到碳交易中来。由于深圳正在与荷兰共建坪地低碳生态城，并得到广东省政府的高度重视，因此可以此为试点，将其整体打包，整个低碳生态园区全部参与碳排放交易，创造一种碳交易的新模式。

二、构建深圳碳交易市场的基本设想

从碳交易制度的分类看，碳排放交易体系有国际的，也有国内的，还有区域性的碳交易市场。一般来说，对于我们这种没有形成国家层面强制性碳减排义务而采取碳强度减排的国家，很难在全国范围内推行统一的碳交易，短期内很难建立欧盟性质的“统一”碳排放交易体系。这就需要地方政府不断创新，大力发展城市或区域性碳交易制度，构建符合我国碳强度减排的碳排放交易体系，并在适当的时候上升到国家战略，发展成为全国性的碳交易市场。深圳作为全国碳交易试点城市，完全具备成为全国性碳交易市场的基础和能力。

（一）指导思想和原则

坚持绿色低碳发展，以绿色低成本减排推动深圳实现“有质量的稳定增长，可持续的全面发展”，把碳交易市场建设成为以市场驱动为核心的节能减排的重要抓手，促进高排放企业和建筑业节能减排。探索移动碳排放源参与碳排放交易机制，降低深圳机动车里程数和尾气污染，促进电动汽车产业健康发展，力争到2015年将深圳碳交易市场建设成为全国性碳交易市场。

一是接轨国际。要充分借鉴国际碳交易市场建设的经验，从与国际接轨、领先全国、打造深圳质量的战略高度出发，利用深圳毗邻香港的区位条件和倒逼机制建立区域共享的碳交易平台，始终坚持在产品、标准、平台等方面与国际国内碳交易市场的接轨。

二是服务全国。要以服务全国推动绿色低碳发展为己任，发挥深圳市场化程度高和创新能力强的优势，把深圳碳交易市场建设成为推动全国低碳产业发展的重要平台，建设成为服务于国家气候变化谈判的试验场所，建设成为推动全国转变经济发展方式的重要基地。

三是扩大开放。要充分结合深圳排放源特征，创造一个活跃的、可持续的碳交易市场，实现交易主体多元化、交易品种多样化，市场规模最大化。要从无到有，不断扩大交易品种和交易对象，吸引国内更多城市主动参与到深圳的碳交易中来。从封闭逐步转向开放，积极与其他特定城市拟定双向协议，使深圳碳交易平台逐步演变成国内重要平台。

四是勇于创新。碳交易体系包括多个环节，涉及众多市场参与者和不同交易品种。从配额分配或核证自愿减排量的批准到履约评估、奖惩与激励的运作，都需要不断创新。尤其要重视和加强制度方面的创新，尽可能多地把深圳不同经济主体纳入到碳交易体系中来，尽可能探索异地碳排放信用交易和城市为主体的交易方式，使深圳碳交易市场逐步完善并走向全国。

（二）主要实施步骤和路径

第一阶段：制度设计阶段（2011年—2012年）。这一阶段主要工作已经完成。包括：总量控制——编制城市碳排放清单；监测报告核查机制；配额分配、交易机制、惩罚机制、抵消机制和灵活机制等方面内容。在制度设计阶段，深圳还要进一步加强制度研究、完善交易制度，加强法制建设、健全监管体系。发挥经济特区“敢闯、敢试”的精神，为建设全国性碳交易市场打下坚实基础。

第二阶段：成为区域性碳交易市场阶段（2013年—2020年）。这一阶段主要对深圳碳交易市场进行试验运行和完善，2013年初开始进行试运行，之后，不断扩大管制单位的范围，不断丰富交易品种和交易涵盖的区域，努力构建具有深圳特色、深莞惠共建、深港共享的区域性碳排放交易体系。首先，深圳不仅要加强碳交易制度的制度完善，更重要的是要大力构建低碳经济产业链，使深圳成为“低碳”的化身，使低碳成为深圳的品牌。重点要形成以大鹏为低碳生态基地，龙岗宝安为低碳产业基地和低碳产业交易中心，南山为低碳研发基地、前海为低碳交易中心的低碳产业带，构建影响全国的低碳产业带。其次，要加强与东莞、惠州的合作，按照国家发改委发布的《珠江三角洲改革规划纲要》，深圳、东莞、惠州三地本身就是一体化，三地一体化正在有序开展。深圳碳交易平台应该首先向东莞惠州开放，成为三地一体化的重要平台。再次，要加强与香港的合作。香港到目前为止还没有建立碳交易市场，香港减排的成本比较高，应该有可能与深圳一起进行总量控制，而香港目前也有意向与深圳合作共同发展碳交易市场，因此，深圳可借机与香港合作，争取与香港合作发展碳交易。

第三阶段：成为全国性碳交易市场阶段（2020年以后）。这一阶段主要加强深圳碳交易市场的影响力。以深莞惠为核心，加强与东南沿海城市的合作，以沿海城市为重点，采取自愿加入的原则，允许沿海地区城市加入深圳的碳交易市场，包括：汕尾、汕头、揭阳、潮洲、厦门、漳州、惠州、河源、梅州、东莞等城市，然后逐步扩大到全国其他城市，使深圳碳交易逐步建设成为全国性市场。由于深圳碳交易市场是以“城市”为碳排放交易的主体，这样与广东的区域性碳交易市场就会有所区别。通过这一阶段的努力，逐步建设成为全国的碳交易市场和全球具有一定影响力的碳交易中心。