美国公共治理经验借鉴

苗宁礼

在美国学习期间，通过对美国公共治理机制的了解，既增加了对我们国家发展道路、发展战略的信心，也感到美国在公共治理上有一些经验值得借鉴。

一、美国公共治理经验

（一）借助新媒体营造开放政府

互联网以及Face book、Twitter等社交媒体的发展，既为公众生活带来极大便利，也为政府治理带来新的渠道。美国政府应势而为，积极利用新的信息技术多方位推动政府治理变革和进步。

一是促进信息公开。美国国会早于1966年就制定了《信息自由法》，规定除与国家秘密、商业秘密、个人隐私等有关的九类豁免事项外，政府其余文件、记录等信息必须向公众开放。2009年2月奥巴马总统上任第一天签署的第一个文件是关于建设透明和开放政府的备忘录，要求各行政部门和机构都“应该使用最新的科技将各自的运作和决策公开在网上，以使公众畅通无阻地获取信息”，并指示白宫行政管理和预算委员会制定了《政府公开指导》，就如何利用新的信息技术推进政府公开提出了操作指南，信息网上公开成为各级政府的普遍行动。除常规信息外，敏感信息也公开。

二是助力会议公开。1976年，美国国会通过《阳光政府法案》，规定除少数可免于公开的特定情形外，联邦政府行政部门和机构举行的每次会议必须公开，听任公众观察。仿照这一联邦立法，各州也陆续制定了相关法律，如纽约州制定《公开会议法》。互联网和社交媒体出现以后，各级政府又为公众观察会议提供了便利方式。而且多数会议提供网上直播，并在会后30天内提供在线视频档案。

三是实现网上办事。各级政府注重强化网络的服务功能，把越来越多的政务服务搬到了互联网。交税、购买国债、申请政府资助、申请各种各样的许可、开具出生证明等等，都可在网上办理，极大地方便了公众。

四是增强公民参与。美国电子政府建设的一个重要特点是由单向发布到与公众的互动转变。《政府公开指导》要求政府网站设置向公民反馈信息的链接，各级政府经常利用网站和社交媒体就一些专门问题向公众征求意见。一些地方政府进而利用新媒体与公众开展网上的治理协作。

（二）积极的政府服务外包

一是宽泛的政府服务外包范围。联邦采购政策局在92-1号政策函的附录中详细列举了19项政府固有职能，包括：刑事侦查、公诉和审判、军队指挥、外交事务和外交政策的决定、政府部门政策的决定权等。意即这19类服务不可外包，其余服务皆可以选择外包方式。据美国政府责任办公室资料显示，美国2012财政年度联邦政府预算中，用于政府直接供给服务的经费不到5%，而用于外包服务的经费占14.5%，约为5500亿美元。即使一般认为不可能外包的国防、情报事务也有外包。曝光美国“棱镜”计划的斯诺登所在的公司，就是美国有影响的管理咨询机构，公司2013财年报告显示，其主要合作伙伴有三个：国防部门、情报部门、民用部门。

二是严格的服务外包监管。服务外包也存在风险，如权力寻租和绩效失控。对此，美国政府的基本做法是公平竞争、合同管理、依法运作。公平竞争、合同管理的要义是透明的竞争性投标、明细的合同设计（包括解除合同的可能性）、社会参与的过程监督、严格的违约处置等。与此相关的法律体系比较健全。只美国联邦层面的公共采购基本法律就有《联邦财产与行政服务法》、《联邦采购政策办公室法》、《合同竞争法》等8部，还有作为实施规则的《联邦采购规则》以及联邦政府各部门制定的实施细则。加上各州、郡、市、镇等地方政府制定的法律、规则、细则，美国目前与政府采购相关的法律法规达到4000个以上。

（三）发达的非营利组织

一是规模大、作用广泛。目前美国共有140万个非营利组织，1100万有偿工作人员，570万志愿者，非营利组织的活动经费每年达6千亿美元，占全球的一半。非营利组织的服务领域十分广泛，涉及健康、教育、社区、法律、宗教、公民事务、艺术文化等众多方面。全美51%的医院、46%的大学、86%的博物馆、90%的艺术团体都是非营利组织。

二是注册简便。在美国成立非营利组织，需要登记注册，但注册手续十分简便。如纽约州对大部分非营利组织申请成立的要求是填写一份两页纸的申请书，附加75美元申请办理费用邮寄给州务厅团体处。申请人不用到审查机关，而且“当州务厅核准办理注册证书的申请时，团体即告存在”，实行的是备案制。只是申请成立儿童抚养和老年保障、医疗健康、大众教育等有关非营利组织，需事先得到行业主管部门的批文。

三是实行税收扶持。政府从两个方向对非营利组织实施税收优惠政策。一个是对符合美国税法501(C)(3)条款规定条件的宗教、慈善、科学、公众安全实验、文学、教育、社区福利基金、基金会等非营利组织免收联邦公司所得税和失业税。再者是对向特定非营利组织进行捐赠的个人或公司免除部分所得税或遗产赠予税。

四是注重有效监管。监管特点之一是在轻入口限制的情况下重行为管理。通常是针对非营利组织的某项具体行为制定详细规定。特点之二是采用多维度监管，包括政府监管、行业自律、社会评估、公众监督。

（四）以民众为中心的人本关怀

一是坚实的基本生活保障。与欧洲一些国家相比，美国不是典型的福利国家，美国社会的一个理念是平均的财富分配会损伤财富的创造。但是针对老年人、残疾人、贫困家庭等重点人群，美国政府仍然构筑了多类型、广覆盖的基本保障网。政府在基本保障上的支出在预算中占据了很高的比重。主要保障项目有以下几类：社会保障，特指对老年人、鳏寡人和残疾人的社会保险，其中养老金制度是主干内容；劳动所得税抵免，这是针对低收入劳动者的税收优惠政策，既是一项福利也是一种就业激励；公共住房政策，政府对低收入家庭，通过政府投资建设公共住房、利用信贷和税收抵免政策鼓励开发商建设廉租房、发放低收入家庭租房补贴等形式予以救助；医疗保险和医疗救助；食品券制度，由联邦政府提供资金，援助贫困个人和家庭购买食品，食品券在大多数接受现金的食品店和超市都可以使用。

二是畅通的民间表达渠道。密切联系民众在美国政府和议会系统中得到了较好体现。在美国国会和州、地方议会的网站，醒目位置可以看到一个叫“找到你的议员（代表）”栏目。民众通过输入邮政编码或居住街道地址，可以找到本区域的各层级议员，之后进入议员个人的网站。民众可以向议员发邮件反映问题，也可以留言约请议员通话或者见面，民众的意见可以方便地通过议员转交相关部门办理和解决。

三是国际化的语言服务。作为移民国家，特别是在各语种居民聚居的大城市，注重在公共服务中提供多种语言服务。纽约市于2008年7月发布政令，要求市政府所属机构，提供西班牙语、中文、俄罗斯语、韩语、意大利语与法语等六种非英语语言服务，不擅长英文的市民可以要求政府相关机关提供语言翻译服务，政府的重要文件、表格也要以上述六种语言呈现。学习期间，我们参访了纽约市政府开设的“311”综合服务中心，其电话服务热线共提供180种语言服务，7种常用语种由“311”中心的雇员提供对话服务，不常用的语种以服务外包方式由语言公司提供翻译服务，需要时随即接入实现三方通话。而“311”的网站则直接提供了71种语言服务，公众选择不同的语种，网页语言随即做出转换。

四是对贡献者的感怀与尊敬。在美国，广场、公园、学校等公共场所历史人物雕像随处可见。走访的几所大学教学楼里，贴有许多关于学校、学院捐赠人、创办人、杰出教师的图片、照片和名单。而这个国家对战士的敬重给人留下深刻印象。白宫和国会之间的广场，除了华盛顿、杰斐逊、林肯三位总统的纪念设施外，分别设置了二战、韩战、越战纪念区，越战纪念墙刻有5.8万名牺牲战士的名字。锡拉丘兹大学所在的奥侬达嘎郡建有战争纪念馆，墙壁上刻有这个郡走出的50000名老兵的名字。而这个郡议会、法院的墙壁上分别挂有镌刻本郡牺牲士兵、参加战争服务律师名字的铜牌。国家将每年的11月11日定为退伍军人节，这一天全国放假，政府和民间举行多种多样的表达敬意的活动。在联邦政府的预算中专门设置了退伍军人福利和服务经费科目。

（五）结果导向的政府绩效管理

一是重视目标管理与过程授权。1993年美国国会通过的《政府绩效与结果法案》要求，除年度支出在2000万美元及以下的部门，联邦政府各部门都要制定并向预算和管理办公室主任、国会呈交项目行动的战略规划，同时制定每年的绩效计划，并在每年3月31日前向总统和国会提交上一财年的项目绩效报告，将项目实际达到的绩效与上财年计划中所表述的绩效目标进行比较。《政府绩效与结果法案》在强调绩效目标控制的同时，一个突出亮点是授予部门“机动权”，规定对承担项目任务的部门可放宽行政程序要求和控制，部门有权对员工结构、员工补贴和薪酬、预算科目资金进行调整或调剂。

二是重视绩效评估。首先是实行项目绩效评级。小布什政府时期开发了政府项目评级工具P A R T，对主要的联邦项目进行评级，所有已评项目的绩效报告都通过网站集中发布。其次是实施绩效审计。美国的最高审计机构是美国政府责任办公室，隶属于国会，每年选择大批政府项目予以审计。审计报告的全文和特意整理的简明纲要全部在网上公开。再一个是开展第三方评估。一些大学和社会机构也对政府绩效开展评估，锡拉丘兹大学下属的坎贝尔公共事务研究所定期对全美50个州政府的绩效进行评估，并公开其评估分数与名次。

三是重视评估中的民众导向。公众满意是政府绩效的核心标准，因此无论是美国政府内部评估还是社会评估，有关工作质量和公众满意度的指标比重都不断增长。同时，公开绩效结果，给民众以应有交代，也让民众参与监督。

四是重视人力资源改进。小布什政府、奥巴马政府把企业界的“战略人力资源管理”理念和方法引入政府管理，要求政府机构系统性地对人力资源进行规划和管理，优化人员结构，促进人的发展和表现，实现组织绩效的最大化。主要措施包括：制定人力资源资格标准；通过公布更翔实的岗位信息和实行更公正、简便的招聘程序，聘用最有才能和结构多样的员工；建立以绩效为基础的奖励回报制度；推出大量的培训项目和领导力发展项目；注重员工的健康和舒适。

（六）综合施治下的美丽环境

美国的自然环境、城市环境怡人。但美国的美好环境是经过一个时期的努力，综合治理的结果。美国曾经的工业化进程，也对环境造成了严重破坏。其环境治理主要有以下措施：

一是开展全民环保教育。专门制定了《环保教育法案》，开展课堂教育、野外教育、社区教育，现在又开辟了网络教育。任何高等院校或非营利性机构实施法案倡导的环境教育与培训计划，都可提出拨款申请。为推动社会参与环境教育，《环保教育法案》确定设立罗斯福奖金、卡逊奖等六种资金，分别奖给在环境教育教学、自然保护、青少年参与等领域做出杰出贡献的单位和人士。

二是依法推动。针对环境保护，美国联邦政府出台了一系列法律，各州也有自己的环境法系，形成了较为完备的的环境法律体系。这些法律，规定具体、细致，为规范社会行为提供了明细的依据。法律还赋予公民诉讼权，如有违反环境法律的行为，任何公民和组织都可提起诉讼。

三是发挥利益杠杆作用。正向的利益驱动有垃圾收处市场特许权、排污权交易等制度。更有效力的是反向利益驱动。大多数城市垃圾回收都是按量计费，用体量不同的垃圾桶要交不同的垃圾回收费。对破坏环境的行为予以重罚，旧金山市对在公共场所乱丢垃圾者处以最高1000美元的罚款。企业破坏环境，将面临最高可剥夺一切收益的处罚。

二、对借鉴美国公共治理经验的思考

如果用一句话概括美国公共治理的经验，笔者认为是政府带动和推动，建设现代文明社会。一个地方要有高端的吸引力，最终要依靠以人文、法治、政府善治、社会活力、生态友好等为内核的现代文明。当前深圳市确立了“市场化、法治化、国际化”的发展主攻方向，体现了国际先进的发展理念。要在此指引下，着力提高城市的软实力，建设现代文明城市，塑造城市的内涵优势、综合优势、新的先行优势，促进高端人才、高端资源、高端产业的自然汇集和人民生活的更加幸福美好。

（一）进一步塑造城市的气度：建设开放政府

政府向公众充分开放，有其政治伦理的必然性，也有其客观必要性。随着公众自主意识的觉醒，政府面临公众信任危机，哪怕是善意的决策也常遭到公众的质疑，因此，要增强政府公信力，必须最大程度向公众公开。同时，开放还可以更好地知民意、用民力，推进社会共治和政府的规范化建设。从目前深圳市、区政府议事过程来看，程序规范，决策科学，许多会议实际已经做到了“事无不可对人言”，完全可以更加大胆地开放，建设与公众互信、共为的透明政府、大气政府。当前市、区政府资讯、文件等信息公开已取得了显著成绩，进一步建设开放政府的工作重点可考虑以下几个方面：

一是推动会议公开。制定政府会议公开的意见，规定除涉及国家、商业、私人秘密和内部人事问题等若干特定事项外，会议都要向公众开放，公众经核验证件后可列席旁听，并预设一定时限做到会议网上直播。党委的会议则做到除特定情形外向辖区党代表或党员公开。二是增加网上办事。结合正在进行的“织网工程”，对当前政府系统所涉及的居民办事事项逐一审查，能在网上办理的一律通过网络办理。三是加强与公众的互动。政府媒体不能满足于单向的信息发布功能，要强化居民信息收集、回应、处置功能和机制，通过网络了解公众需求、了解公众对政策的反应、与公众进行持续沟通，同时方便公众反映、上传发现的公共问题，实现公共问题的参与共治。为此，要积极利用好活跃度高、便于互动的微博、微信等社交媒体，与公共服务有关的机构都要建立微信公众账号，并建立市区级的公共服务微信公众账号群。

（二）进一步塑造城市的气质：建设法治城市

美国社会治理的方方面面都包含着法治的因素，前文所述政府公开、服务外包、社会组织扶持、社会保障、政府绩效、环境保护无不是依法推进，法治是美国现代化的重要基石。目前市委提出要把深圳建设成一流法治城市，体现了对城市进步规律和现代文明的深刻把握。要深入推进法治化战略的实施，使依法行事成为从政府到社会的风气，使法治化成为深圳的高贵气质。为此，除广泛开展法律教育外，应强化以下措施：一是法律的跟进。政府运作、经济活动、社会治理的重要事项都要以法律和规范性文件的形式予以规定，逐步使有公共利害关系的行为都成为有法律设定的行为。二是修法求细。阅读美国法律原文，会改变人们法律是宏观文件的认识。美国绝大部分法律的内容非常具体，规定细致入微，很多条款的表述像绕口令一样，复杂但严密，避免留有法律空隙、执行随意。法律和规范性文件不是倡议书，是行为规范，需要细致、可操作的规定。三是合理设定违法成本。低于收益的违法成本是对违法行为的纵容，在确定法律责任时务必做到违法成本高于违法收益。四是保证执法落地。我国法治体系建设中，有法不依、执法不严的问题后果最为严重。为此要加大对执法主体的责任规定和失职追究，实行行政执法结果全部网上公开。同时，要建立有力的执法社会监督机制。对危害公益的违法违规行为以及与此相关的执法主体不作为的行为，要明确公众的公益诉讼和投诉权力，无论是否是直接利害关系人，都可提起诉讼和投诉，并因此受到奖励，以此倒逼法律法规的实施。

（三）进一步塑造城市的心灵：建设人文城市

一是继续加大对民生事业投入。持续发展好教育、卫生、文体、就业、养老等与民生幸福直接相关的事业。二是实现特定群体服务的精准化。对各类居民的服务需求进行分群体研究，拟定有针对性的服务措施。特别是针对来深建设者、高端人才、外籍人士等特殊群体，提供个性化的服务，提高服务的人文化、精细化。三是实现民意传达的便利性。建立“两代表一委员”轮流定时到社区值班制度，结合“织网工程”建立网上民意表达通道，使居民有意见倾诉有人、解决有路。四是增强对贡献人员的尊重。设立“荣誉市民”勋章、“城市贡献者”奖状，建设市民荣誉墙，为特别有功人员树立雕像。设立“城市感恩节”，在当天举办各种纪念、表彰活动，向优秀市民表达感念与敬重之情。

（四）进一步塑造城市的活力：建设协同城市

政府、企业、社会共同参与社会发展，是激发社会活力，满足公共服务的总量增长和多元化需求的重要战略。一是积极推进政府服务外包。十八届三中全会《决定》明确要求：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”为此，要理出政府职能转移的清单，明确职能转移的方向和范围，提高部门转移职能的自觉性、配合度；要由财政部门会同相关部门拟定每年的服务外包目录，按程序审批后执行；要建立服务外包的发包、评价、追责机制，保证服务外包的质量；要建立公共服务的征集机制，除每年主动安排一批政府服务项目外包之外，要面向非营利组织和企业公开征集一批公共服务项目，对经评审有价值者予以许可或资助，增加公共服务的供给。同时，积极培育非营利组织。简化社会组织登记程序，除政治类社会组织外，全面推行社会组织到民政部门直接登记制度，并降低对发起人或发起单位数量的要求，缩短审批时限；建立非营利组织与政府部门的供需对接机制、与金融机构的信贷对接机制、与企业社会责任的资金和项目对接机制，评选、奖励优秀的非营利组织、服务项目、非营利组织领军人才；推动非营利组织法人治理结构建设、信息披露，实行政府服务项目绩效审计制度，建立事业、行业、社会综合监管机制。

（五）进一步塑造城市的律动：建设效能城市

近年来，市区政府的绩效意识不断增强，采取了绩效考核、绩效审计等增进政府绩效的系列措施，借鉴美国的做法，还可以在几个方面加强努力：一是进一步减少审批事项，对政府审批项目进行梳理，没有法定事由的一律取消审批，能在网上审批的全部在网上审批。二是实行绩效评级。制定政府项目评级标准，对重点项目绩效情况评定优、良、合格、不合格之类等级，增强项目承担单位对绩效的重视程度。三是实行绩效状况公开。项目单位绩效报告、绩效评级情况都通过政府网站公开。四是切实以绩效论英雄。建立绩效卓越单位、个人表彰奖励制度，年终评优、干部使用，都先进行实绩专项评议，再进行其他程序。

[1]张千帆.政府公开的原则与例外——论美国的信息自由制度[J]，当代法学，2008（9）.

[2][美]Barack Obama，Transparency and Open Government[EB/OL]，http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Transparency_and_Open_Government/

[3][美]Booz Allen Hamilto，FISCAL YEAR 2013 AnnualReport[EB/OL]，http://www.boozallencom/about/annual-report/annual-report-fy2013.

[4]晁毓欣.美国联邦政府项目评级工具（PART）：结构、运行与特征[J]，中国行政管理，2010（5）.

[5][美]蕾切尔·卡逊著，吕瑞兰，李长生译.寂静的春天[M]，吉林人民出版社，1999.