司法区与行政区适度分离的司法体制改革问题研究

天津市东丽区人民检察院课题组

（天津市东丽区人民检察院，天津300300）

·司法理论与实践·

司法区与行政区适度分离的司法体制改革问题研究

天津市东丽区人民检察院课题组

（天津市东丽区人民检察院，天津300300）

十八届三中全会后，新一轮司法体制改革正在积极酝酿。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了司法区与行政区适度分离的司法体制改革设想，司法区与行政区适度分离的体制与机制问题的设计与探讨成为迫在眉睫需要予以关注的时代课题。本文在对司法区与行政区之间关系进行实证考察的基础上，深入阐述了司法区与行政区适度分离的意义和价值，尝试性地对司法区与行政区适度分离的体制和支撑机制进行建构，并提出了在推进司法区与行政区适度分离的司法体制改革中应当坚持的基本原则。

司法区；行政区；适度分离；体制机制

十八届三中全会后，新一轮司法体制改革正在积极酝酿。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“推进法治中国建设”部分中提出了司法体制改革目标，包括改革司法管理体制、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等方面，其中最受瞩目的是提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”①，这一改革构想亦是对多年来学界及社会舆论要求司法“去地方化”呼声所做的一次正面回应，获得了一致的赞誉和好评。

一片“喝彩”过后，更多理性思考也开始浮出水面。司法区与行政区适度分离的体制与机制问题的设计与探讨成为迫在眉睫需要予以关注的时代课题，而“司法地方化之弊”②更预示着探究这一问题的紧迫性和必要性。人们关注的是：现行司法区与行政区之间的关系究竟如何？司法区与行政区适度分离的意义和价值何在？如何建构司法区与行政区适度分离的体制和一系列配套的支撑机制？在推进司法区与行政区适度分离这一重大司法体制改革过程中应当坚持哪些基本原则？这一系列问题亟需做出解答，笔者在对这一问题进行一系列深入调研的基础上，尝试性提出司法区与行政区适度分离的司法体制改革的设想，对一系列问题进行破解和设计。

一、司法区与行政区关系的实证考察

司法区也可称为司法管辖区，是与行政区相对应的一个概念[1]，是司法机关享有司法权的“专属区”。尽管在我国现行立法中尚无“司法区”一说，但已有与之内涵相近的表述，即司法机关的“管辖区域”，且在清末修宪时期，清政府亦曾颁布过一部名为《司法区域分划章程》的法律[2]对这一概念进行了早期的探索。

就司法区与行政区的关系来看，有学者认为，我国的司法区和行政区是完全重合的关系。笔者不敢苟同于此种观点，经考证，笔者认为至少在如下八种情形下我国的司法区和行政区存在着相分离的情形[3]：

1.最高人民法院、最高人民检察院司法区与中央人民政府行政区并不完全一致。由于历史原因，我国在港澳地区仍然实行资本主义制度，加之两岸尚未统一的事实，因此，最高人民法院、最高人民检察院司法区并不涵盖香港、澳门和台湾。亦即我国目前共存在着大陆和其他三个法域，其所对应司法区都各自享有终审权力。

2.专门司法机关司法区并没有相对应的行政区。这种现象的出现与专门机关的建立依据有关，专门司法机关的建立并非照行政区划，而是基于管辖对象上存在的差异，我国目前共存在着包括军事、海事、森林和铁路运输等专门司法机关。

3.部分中级人民法院、人民检察院分院由于其设立比较特殊，因此虽有司法区，却无行政区与之对应，这一现象在直辖市表现得尤为明显，众所周知，四个直辖市的行政区只分为区县和市两级，故直辖市的中级人民法院、人民检察院分院没有相对应的行政区；再如，省、自治区下辖地区行署的司法区，由于地区行署不是一级行政区，故省、自治区下辖地区行署的司法区与行政区并无对应关系。

4.新疆生产建设兵团司法机关的司法区并没有特定的行政区与之相对应。

5.人民法庭、派驻基层检察室司法区亦无具体的行政区与之对应，人民法庭的建立可从《人民法院组织法》第19条找到依据，根据本条规定，考虑到地区、人口、案件等特殊情况，基层人民法院在必要情况下可增设部分人民法庭。目前条件下，人民法庭还不能称之为独立的司法机关，但这并不妨碍我们大体上将其管辖区域看作一个带有从属性质的司法区，其范围通常由若干乡镇的行政区组成。需要指出，为延伸法律监督触角，检察机关设立派驻基层检察室的实践正在全国如火如荼地展开，就全国实践看，其管辖区域也没有明确对应的行政区。

6.部分人民法院受最高人民法院指定，在审理知识产权及其他特定案件过程中，其司法区可能会发生临时扩张的情况，这点不难理解，因为特定案件的发生范围可能会涉及到其他人民法院的司法区，从而也就相应突破了特定的行政区范围。

7.“汉江模式”。湖北省汉江中级人民法院、汉江人民检察院虽把机关定在了仙桃市，但其司法区却未局限于此，而是涵盖了包括天门、潜江、仙桃三个省直管市在内的范围更加广泛的地区，换句话说，汉江中级人民法院、汉江人民检察院是跨三个省直管市的行政区而设立的，与其他中级法院和检察院各自对应一个“汉江市”或者“汉江地区”的情形大不相同。

8.“东莞、中山模式”。以东莞为例，东莞市虽为地级市，但并未设置区县一级行政区，东莞市也就只设置了一个基层人民法院和基层人民检察院。由于案件负担过重，东莞市人民检察院在2009年1月1日一分为三，设立了东莞市第一市区、第二市区、第三市区人民检察院③。相对应地，东莞市人民法院也一分为三，设立了东莞市第一、第二、第三人民法院[4]。基于此，东莞市基层司法机关对应的司法区都是跨乡镇设置的。例如，东莞市第三市区人民检察院驻地为塘厦镇，但其辖区包括樟木头镇、黄江镇、谢岗镇、常平镇、桥头镇、横沥镇、东坑镇、塘厦镇、清溪镇、凤岗镇。

尽管存在上述八种司法区与行政区相分离的情形，但从整体上看，我国绝大多数地方的司法区与行政区仍然保持着高度的一致性，这种一致性主要表现有三：第一，就基层司法机关的司法区而言，其与诸如县、自治县、（县级）市、市辖区的行政区是一致的；第二，就中级司法机关的司法区而言，其与（地级）市、自治州的行政区是一致的；第三，就省级机关司法区而言，其与省、自治区、直辖市的行政区是一致的，这种一致性特征是导致司法权力地方化的重要原因。

二、司法区与行政区适度分离的意义和价值

司法权力地方化，是指基层法院和检察院的人财物受制于地方，难以依法独立公正行使审判权和检察权。这一问题的形成有着复杂的原因。既往的司法管理体制实行的是“一级人大、一级政府、一级法院、一级检察院”的标准化配置。这一配置是对国家层面“一府两院”体制模式的地方化，其背后的法理预设是人大至上，即由人大系统通过选举和任命产生同级政府及法院、检察院，后者对人大负责，受人大监督。然而，这一标准配置却相对忽略了司法权在地方政治生态中的低微处境，导致了“司法权力地方化”的后果，对我国法制统一和权利保护构成严重损害。

根据现行体制，地方各级人民法院、人民检察院的人事权授权给地方各级权力机关行使，加之“分灶吃饭”的财政体制，事实上形成了地方各级人民法院、人民检察院的人权与财权掌握在地方。由于中央与地方统一与分权的变化态势以及事实上地方相对独立的经济、社会发展需要，导致审判权和检察权地方化的因素逐步增多，审判权和检察权受制于地方暴露出的问题也越来越多。目前司法权力地方化的主要批评集中于行政干预，即同级政府通过在人、财、物上的预算与编制机制驯化司法系统，使之配合行政意志。相对于同级人大的法律地位和同级政府的资源掌控力，司法系统处于全面弱势。

以检察机关为例，按照现行体制，目前全国各级检察机关的经费主要依赖于地方财政，由所在地依据自身财政实力及检察机关实际所需予以拨付，而来自上级检察机关的拨款，不惟所占比例甚少，且往往难以及时到位，受不确定因素影响较多。检察机关是国家的法律监督机关，从检察权的性质和内容来看，都已经远远超出了地域的限制，然而，在当前体制下，地方检察机关由于缺乏多渠道的经费来源，愈发受制于同级地方财政的影响，这对检察权的依法公正独立行使无疑是一个严重挑战，举例来讲，检察机关在办理具体个案时，地方政府出于非司法因素考虑，往往通过控制财政拨款以实现对检察机关业务工作的干预，导致其在案件处理上缺乏独立性。再者，检察机关对案件的依法秉公处理虽还社会以公平正义，但有时却可能对地方利益产生不利，一些地方政府可能因此寻找借口拖欠、克扣检察机关业务经费，对其改善机关工作条件及工作人员待遇的合理诉求置若罔闻。此外，还有些地方政府不能正确认识检察机关的特殊性质，在财政拨款上一刀切地采取经费包干等方式，甚而出于政绩等因素考虑，不合理地为其立下创收指标。而在一些经济落后地区，地方财政更是难以保障检察机关的日常经费所需。正是基于“司法权力地方化”的现实，推进司法区与行政区适度分离的重大司法体制改革，具有“见招拆招”的强烈导向。推进这一改革，具有如下重要的意义和价值：

1.保障司法独立

司法独立，不仅是现代法治国家的重要标志之一,也是法制现代化的必然趋势和必然要求，作为保障司法稳定性与公正性的基本措施和原则，司法独立原则现已为现代法治国家宪法和法律所普遍确认，并成为国际公法确立的一项最重要的司法准则。司法权是中央事权，地方法院和地方检察院是国家设立在地方的审判机关和法律监督机关，并非地方党委、政府的附属部门，无论在首都北京，还是在西北边陲，每位法官、检察官行使的都是国家权力，但由于检察机关在人、财、物方面过于依赖地方，加之自身级别低于同级行政机关，导致司法工作极易受到地方行政干涉，甚而产生司法权依附于行政权的不正常现象。在这种背景下，将司法区与行政区予以适度分离，无疑有助于打破同级行政机关对司法机关的操控和影响，能够更好地维护司法工作的客观性和严肃性，亦有利于司法机关独立品格的形成。

2.维护司法公正

营造和谐稳定的社会大环境离不开对公平正义价值理念的追求，而司法工作正如一道防线一样，牢牢守护着社会的公平和正义，而这道防线一旦被打破，公平正义将遭到破坏，社会秩序也将大受影响。为更好地维护社会公正，首先要确保司法工作的公平公正，这就要求司法机关在日常履职行权中，要严格立足案件事实和法律依据，不折不扣地贯彻“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治原则，在执法办案过程中严格做到依法秉公处理，真正把法律所追求的社会公平正义的价值目标从理想变为现实，有鉴于此，将司法区与行政区适度分离，更可有效保障司法权不受干扰地运行，能够更好地起到维护司法公正的作用。

3.提高司法公信力

如果说公平正义是司法的内在品质，司法权威就是其展现在大众面前的外在形象，外在形象既由内在品质所决定，又对其进行反映。为更好地将司法的内在品质展现出来，就必须重视打造良好的外部司法形象。如果外部形象没能树立好，也就是说，司法缺乏足够的权威性，公众就不再信任并借助司法的途径来解决自身遇到的法律问题，因此，司法必须高度重视维护自身权威，努力取得人民群众的信赖与认同，这是司法活动遵循群众路线的客观要求，也是化解社会矛盾的客观需要，没有权威性的司法根本不能在实质意义上化解社会矛盾。司法区与行政区适度分离，将促进司法权的运行不受干扰或较少受到干扰，从而有助于公平正义的实现，有助于司法公信力的提高。

4.合理配置司法资源

由于政治经济发展水平参差不齐，文化教育程度存在地区差异，地理环境、人口因素、社会治安等差异巨大，我国不同地区的司法需求是不一样的。因此，抛开司法区对应行政区设置的固有思维模式和实践操作方式，立足各地区对司法的不同需求，科学设置司法区，推动司法资源均衡化配置，避免因司法资源分配不均而产生一系列问题。以农村和城市在司法区划分上的差异为例，农村虽地广人多，但与城市相比，其司法需求却相对较小，因此，在司法区划分上无疑要向城市进行倾斜，使同等区域范围内，城市司法区设置要多于农村，确保两者司法需求都能被满足。再举个例子，如果两个集镇地域相近，但分属不同的区县，两地居民往来又比较频繁，摩擦和纠纷也很多，此时，如何分配司法资源就是一个值得探讨的问题，若两地均设法庭，则易导致司法资源的浪费；若均不设置，当事人就要到别处去起诉，不仅加大了诉讼成本，对矛盾的及早解决也是不利的；若仅在一地设置，则在诉讼过程中，未设置一方的居民难免产生较大的不公感，导致其对判罚难以认可。有鉴于此，在类似情况下，若将两地归属为同一司法区，则不仅为各自居民提供了起诉之便，增强其对判罚的认可度，亦能有效节约司法资源，充分发挥司法资源的规模效应[5]。

三、司法区与行政区适度分离的体制设计

司法区与行政区适度分离的设想早已有之，早在2004年11月，时任最高人民法院院长肖扬即提到，“司法区按照行政区设置，同时也存在跨行政区设置的司法机构”，“将来内地跨行政区设置的司法机构还会不断增加。[6]”作为引领我国体制改革事业进一步走向深化的的纲领性文件、宏伟蓝图和改革路线图，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出将司法区与行政区适度分离的新构想，第一次以党的重大决议文件的形式将这一改革动向予以确认，意义重大而深远。改革的实现不会轻而易举，它意味着制度上的突破和创新，只有勇于革新现有制度，才能在纷繁复杂的路径选择中择其最优[7]。司法区与行政区适度分离的重大司法体制改革，需要以壮士断腕的勇气和魄力来大刀阔斧地推进改革。在司法体制的重构上，司法区与行政区应当实现“两个分离”，其一是在管辖空间上进行分离，即错开司法区与行政区在空间上的管辖范围，使其不再一致；其二是在层级上进行分离，即司法区设置的司法机关的层级与行政区的层级拉开档次。这一改革的关键词首先在于“分离”，直接目的在于去地方化，使司法权具有相对超脱的地位。

在具体的体制设计上，可以设置如下四类司法区，以实现司法区与行政区地域上的分离和层级上的分离：

1.初级司法区，其范围大致可包括2-4个县级行政区[8]，由于地域相近、加之空间相对较小，每个初级司法区内只设置一所初级司法区法院和检察院即可。为方便公民诉讼，初级司法区法院和检察院可在县级政府驻地、区域中心集镇等地设置派出院、派出法庭和派出检察室。

2.中级司法区，其范围大致可包括8-20个县级行政区，由4-5个初级司法区组成，因其包含县级行政区较多，故而在设置上往往要跨越地级行政区，特殊情况下还可跨省设置，例如在贸易往来比较频繁的几个省份交界处，可统一设置司法区，以便管理。在司法资源配置上，每一中级司法区各对应一所中级司法区法院和检察院，同时，中级司法区法院和检察院还应合理设置分院，以便于案件的及时审议和处理。

3.高级司法区，其范围大致可包括150-280个县级行政区，通常情况下要跨省设置，大体上由十四个中级司法区组成。在司法资源配置上，各有一高级法院和检察院与之相对应，必要时还可建立分院。

4.中央司法区，很显然，其管辖范围应包括整个国家在内，但前面提到过，考虑到我国“一国两制”与特别行政区制度的存在以及两岸尚未统一的客观现实，允许香港、澳门、台湾三个地区的司法区具有相对的独立性，拥有终审权。在中央司法区内设置一个最高人民法院和最高人民检察院，行使国家最高审判权和检察权。

需要指出的是，从地域上的分离来讲，初级司法区管辖区域明显大于县级行政区，因此有效实现了地域上司法区与行政区的分离；再从层级分离来看，由于初级司法区所辖区域大于县级行政区而一般小于地级行政区，因此在机关层级上亦应介于两者之间而不同于其中任何一个，这就有效实现了层级上司法区与行政区的分离。以此类推，亦可得出中级、高级司法区分别与地级、省级行政区在地域及层级上实现分离的结论，这一体制上的变革对司法区和行政区之间的关系所产生的影响可谓是全方位的，将涉及到思想观念、人事管理、财政体制等各个方面，有利于真正实现司法权与地方党政权力的分离，确保司法权独立、公正运行，提高司法公信力。司法区与行政区设置的“两个分离”，对破解“司法地方化”之弊至为关键，因初级司法区与县级机关相比，其级别更高，所以县级机关党政权力就难以再对初级司法区法院和检察院的事务进行干涉；因中级司法区与地级机关相比，其级别更高，所以地级机关党政权力就难以再对中级司法区法院和检察院的事务进行干涉；因高级司法区与省级机关相比，其级别更高，所以省级机关党政权力就难以再对高级司法区法院和检察院的事务进行干涉。

四、司法区与行政区适度分离的支撑机制

1.司法经费保障机制

司法经费保障机制的最优方案是，实行司法系统财政单列，由最高人民法院、最高人民检察院向全国人大提出年度预算计划，全国人大审议、批准后，从中央财政统一拨付给最高人民法院、最高人民检察院具体分配。需要指出的是，这一司法经费保障机制能够有效遏制司法权力地方化倾向，但在推进改革的过程中应当充分考虑到各种情况。

据中国政法大学法学院副院长焦洪昌教授回忆，推动法院财政独立于地方政府的构想曾被提起过，且为之制定了具体的实施规划，但最终未能实现，与法院自身不愿接受有关，比如财政部拨给最高法院，最高法院再把钱一级一级拨下来，因为西部比较贫穷，东部法院就会认为拨给我的钱少了。如果法院跟地方政府一起吃饭，比如北京市法院，北京市财政去年多了400多亿，这个钱是卖地得来的，法院可以分。财政与地方脱离，这个钱就分不成了，所以法院其实不太愿意财政由国家统一划拨”[9]。相对于经济较为发达的东部地区，西部地区省份的贫困法院、检察院一般都支持财政脱离地方，如果能够从“司法统管”中解决财政困难，他们当然乐见其成。

为顺利推进改革，除应坚持司法系统财政单列之外，在司法经费的分配上还应做好平衡、协调工作，切实顾及到各法检系统及其工作人员所面临的实际情况，如所在地经济发展水平、物价水平、工资水平以及生活压力等，原则上法院、检察院经费以及法官、检察官的工资福利待遇不低于原有水平并应当做到略有提升，同时对西部地区、贫困地区法院、检察院以及法官、检察官的经费保障和工资福利待遇予以重点倾斜，并建立司法经费的定期增长机制，增长幅度以略高于所在地增长幅度为宜。

2.人事管理保障机制

建立初级、中级、高级、中央四级司法区体系以后，法官、检察官的任命方式也要进行相应变革，这是因为各司法区与行政区发生分离后，不再有同级人民代表大会与之相对应，原先的任命制度也就不再符合实际需要。从权力属性来讲，司法权属于国家权力，不属于地方权力，鉴于司法权这一特性，加之先前走同级人代会任命的路径已难行通的事实，将各级法检系统的法官、检察官任命权划归中央，由全国人民代表大会及其常务委员会统一任命，无疑是最为合理的选择。

鉴于我国庞大的法官、检察官队伍，由全国人大及其常委会一一审查、任命显然不现实，因此，在实际操作中，可通过在初级、中级司法区建立法官、检察官提名委员会的方式辅助解决相关人员的任命问题。在提名委员会人员组成上，除两级司法区院长、检察长及资深法官、检察官外，还应吸纳深孚众望的政、法、学各界人员及其他知名人士参与其中，通过群策群力，确保人员提名更加科学、民主。为确保公众知情与认可，候选人被委员会提名后，应经其所在司法区进行公示，若无实质性反对意见，公示期满后由候选人所在司法区法院院长、检察院检察长报送全国人大或其常委会，经审查后予以任命。考虑到任免法官、检察官巨大的工作量和工作压力，全国人民代表大会及其常委会主要以形式审查的方式来任命法官、检察官。而对于高级司法区及中央司法区法官、检察官的任命，则可尝试由最高法、最高检负责人提请，经全国人大及其常委会启动实质性审查后作出任命，在肯定被任命人员尊崇地位的同时，也能做到双重把关，确保在上述关键部门选出高素质人才。再者，为体现法官、检察官的“国家司法官”属性，同时激发法官、检察官的职业荣誉感，各级法院法官、检察院检察官均由国家主席颁发任命状④。

五、司法区与行政区适度分离的司法体制改革的原则

1.统筹兼顾、逐步推进原则

各级人民法院和人民检察院由同级人民代表大会产生并对其负责，以此为基础的现行司法制度框架是由宪法、立法法、法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法、地方各级人大常委会监督法、诉讼法等法律体系确定的。上述法律不仅数量较多，且在制定主体及程序上都有差异，因此，修改起来必定难度巨大，况且在宪法这一根本法修改完成前，其他法律亦不能先行启动修法程序，而对宪法的修改亦非易事，如果缺乏高度严谨、细致的态度在上述司法改革构想尚不成熟和完善的情况下贸然修宪，甚至会给宪法权威造成损害。另外，司法区划的分离必将涉及到除修法外的更加复杂、更加广阔的联动性制度改革，制度通常是彼此关联的，牵一发而动全身的制度运行常态必将催生一系列结构性问题，这就决定了制度的变革不能片面偏狭，顾此失彼，而要统筹兼顾、逐步推进。司法改革既是顶层设计，同时也是摸着石头过河，不能想当然地认为《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》中的各项改革举措都是板上钉钉的，多数改革方案只是指明了应有的方向，具体实施路径都需要进一步探索，在探索过程中，特别要强调严格、科学、实证的跟踪评估研究的重要性，根据评估结果，通过数字与数据说明能够切实解决问题、赢得民众信任与欢迎的举措，通过实践看改革措施是否符合诉讼规律并符合人民群众的广泛利益与需要，经过探索，如果切实可行才能够将改革措施进一步推广并逐步上升为法律固定下来。

曾有学者把国家优惠政策形象地比喻为直接给粮食，把试点则比喻为授予“生产自主权”，后者的意思可以理解为，国家不再对你具体种什么作出限定，而是由你自己来决定。举个例子，美国在19世纪西部开发时，曾赋予过阿拉斯加一项权利，即可以尝试发展博彩业，其结果则是成就了这座“赌城”延续至今的繁荣，这从侧面也反映了制度设计的力量。为此，笔者建议，为了积极稳妥地推进司法区与行政区适度分离的重大司法体制改革，我们可以借鉴经济特区和国家综合配套改革试验区的经验，设立司法体制改革试验区，对司法区与行政区适度分离的体制和运行机制进行大胆探索，最大限度发挥主观能动性和创造性，给予司法体制改革的特殊政策，最大限度突破现行体制的束缚，在局部试点取得成功和突破之后，总结经验并在全国深入推动司法区与行政区适度分离的司法体制改革。

2.立法先行、依法改革原则

改革开放三十多年的成功经验告诉我们，每一项重大改革的进行都离不开国家从立法上予以保障和支持，例如，自八十年代以来，我国一共产生了深圳、珠海、汕头、厦门和海南五个经济特区，其后，全国人民代表大会及其常务委员会又多次授权，确保经济特区人大及其常委会在不违背宪法、法律及行政法规的情况下，可立足特区实际，出台一系列地方性法规，分别于所辖区域内施行，通过立法为特区改革顺利进行保驾护航。[10]实践表明，这种授权立法的尝试确实取得了非常显著的效果，几十年来，经济特区的经济得到了长足发展，也带动了整个国家经济不断向前迈进，使社会主义市场经济体制在我国从建立到不断走向成熟，而与之相配套的法律体系也在这一过程中得到进一步的完善。

改革是一个动态过程，它意味着制度的变迁，这种变迁之所以产生，正是由于制度的不均衡所致，所谓制度变迁，乃是自制度创立，到发生变更，及至随时间变化而将制度本身打破的一种过程[11]。因此，改革意味着对旧有制度的突破和创新，通过消除制约生产力发展的瓶颈，为经济增长、社会进步添加新活力。而与之相反，法制统一则强调对现有秩序的规范和确保秩序的稳定，避免动荡的发生，并借助立法、执法、守法和法制监督等手段来进行。因此，若将改革称之为“破”，则后者即为“立”，两者虽在价值理念上近乎对立，但在我国当前处于社会转型的特殊背景下，又是可以而且应当并行的。

司法区与行政区实现适度分离，剑指“司法地方化”倾向，无疑将进一步增强人民法院、人民检察院在依法履职行权时的独立性，避免二者受到来自行政机关、社会团体和个人的干涉，该举措亦是对宪法规定的忠实履行。在设立司法体制改革实验区并着力推进司法区与行政区适度分离司法体制改革的过程中，应当坚持立法先行、依法改革的原则，借鉴经济特区经全国人大及其常委会授权立法的经验，由全国人大及其常委会授权司法体制改革试验区突破现行体制，在司法区与行政区适度分离的道路上先行一步，积累经验，待时机成熟推动修宪以及修法程序，对改革成果予以确认，并在新的法律规定之下继续深入推进全国的司法体制改革。

注释：

①关于司法改革的整体设想，中央已经提出了具体的司法改革目标，具体举措请参阅《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

②司法地方化的弊端显而易见，各地基层法院对于司法地方化的弊端，感受是最深切的。一位副院长说，当了几年副院长，三天两头都要到政府去开会，一接电话，不是去政府开会，就是在去政府开会的路上。地方的党政领导喜欢给法院写条子，哪怕是小到几千块钱的案子，原告、被告也都喜欢到地方政府部门找熟人托关系。如果裁判结果不合政府领导的心意，就会被抱怨“你怎么不给我面子”。有的领导甚至为原告写过条子后，过段时间忘了，为了同一个案子，又为被告写了条子。有的党政主要领导甚至直接打电话给法院院长，对司法案件进行赤裸裸干预。记者听到过一个小故事，某县委书记一个电话，要某法院院长将某人放了，法院院长为难地说：“已经进入司法程序了，怎么能说放就放呢？”县委书记痛斥道：

“怎么放是你的事，我不管，反正你把人给我放了！你这个法院院长还想不想干了？不想干有的是人想干！”而更有甚者，有的拆迁案件，拆迁指挥部的主任就是一位副县长，被拆迁户起诉到县法院，县法院当然不敢立案，就算勉强立了案，也难以公正审判。参阅《去地方化的喜与忧》，载《民主与法制》周刊，2014年第2期。

③最高人民检察院《关于同意东莞、中山两市市区人民检察院更名并增设基层人民检察院的批复》（高检发政字[2007]23号）和广东省编办《关于东莞市基层人民法院、基层人民检察院机构编制问题的函》（粤机编办[2007]372号）文件。

④根据《公证法》的规定，公证员均由国务院司法行政部门统一任命，法官为什么要由各地分别任命呢？更重要的是，省级以下各级人大及其常委会属于地方代议机构，法官由其任命并对其负责，从法理上就决定了地方各级法官必然是“地方的法官”。

[1]李卫平.关于司法管辖区制度的几点思考[J].河南社会科学,2004,（12）.

[2]迟云飞.晚清预备立宪与司法“独立”[J].首都师范大学学报（社会科学版）,2007,（3）.

[3][5]赵兴洪.司法区划分基本问题研究[J].西南农业大学学报（社会科学版）,2012,（1）.

[4]杨正飞，王创辉.“超级基层法院”一分为三[N]信息时报.2009-1-6.

[6]王亦君.司法改革如何“去地方化”N]中国青年报. 2014-1-13.

[7]周铁水.改革路径的产生和选择[J].立信会计高等专科学校学报,2001,（2）:42.

[8]赵兴洪.重庆市司法区域划分制度研究[J].西南政法大学学报,2009,（1）.

[9]李蒙.去地方化的喜与忧[J].民主与法制周刊,2014,（2）.

[10]李竹兰.论国家综合配套改革试验区的立法保障[J].天津师范大学学报（社会科学版）,2007,（3）.

[11][美]诺斯.经济史中的结构与变迁[M]上海三联书店,1994.24.

Research on the Reform of the Judicial System on the Separation of Judicial District and Administrative Region

Research Group ofPeople's Procuratorate ofTianjin Dongli District
(People's Procuratorate of Tianjin Dongli District,Tianjin 300300,China)

After Third Plenary Session of 18th CPC Central Committee,a newround of reform of the judicial systemis activelybrewing.The Decision ofthe CPC Central Committee on Deepeningthe Reformofsome Major Issues puts forward the reform assumption of appropriate separation of the judicial district and administrative district in the judicial system,so the design and discussion on the system and mechanism of judicial district and administrative district have become the urgent topic of the times which need paying attention.The group,based on the empirical investigation on the relationship between judicial district and administrative district,expounded the significance and value of appropriate separation of the judicial district and the administrative district,tentativelyconstructed the systemand supportingmechanismfor the appropriate separation of the judicial district and the administrative district,and proposed the basic principles which should be adhered in the reformofthe judicial system.

the judicial district;the administrative district;appropriate separation;systems and mechanisms

D926.3

A

1674-828X（2014）04-0097-07

2014-07-30

天津市检察系统2014年度重点调研课题的阶段性成果。

课题组组长：侯智，天津市东丽区人民检察院检察长；课题组副组长：张英浩、王体强、于崇刚，天津市东丽区人民检察院副检察长；黄祖帅，天津市东丽区人民检察院政治处主任；郭景陆、刘庆利，天津市东丽区人民检察院检委会专职委员；董娟，女，天津市东丽区人民检察院研究室主任；课题组特邀专家：陈灿平，男，天津财经大学法学院院长、教授；执笔人：靳长伟，天津市东丽区人民检察院反贪局干部，魏二强，天津市东丽区人民检察院研究室干部。