城市社区治理中自组织发展的特性分析

胡冰

社会“自组织”是相对于“他组织”的另一种组织化方式，它们的区别在于社会治理系统组织有序的动力不同，社会“他组织”是依靠外部的强制控制力实现社会组织的内部组织化、有序化，而社会“自组织”则是依靠组织内部组织因素的相互认同与协调。社会自组织是人类社会活动的普遍现象，但在社区治理中自发产生自组织的案例还不多见。深圳市龙华新区西头新村2004年底出现的社区自组织——业主委员会（后来的业主自治委员会）为我们提供一个个案。对该案例的分析研究，有助于我们认识城市社区治理的新途径以及在我国实现社区自主治理的特殊性。

一、西头新村自组织的发展过程

西头新村位于深圳市龙华新区民治街道办事处上芬工作站西头社区，占地面积约5万平方米，共有138栋楼房，出租屋7160间套，居住人口1.83万。西头新村的社区治理分为两个重要阶段：

（一）自组织阶段

西头新村，原名“宇丰城”，2002年由宇丰地产公司在西头股份公司集体土地上整体开发，138栋楼房由来自广东、湖南、福建等地的人承租，其中广东省化州籍人士约占40%，业主分别整栋承租，然后再租给外来人口居住。业主、住户全部由外来人口组成，是典型外来人口组成的城中村社区。

西头新村所在的民治片区和深圳的许多地方一样，由改革开放初期的农业社会向工业社会转变，继而迅速向信息社会发展，同时积累了大量的外来人口，与原特区内城市管理和社会管理的规范、有序相比，存在巨大差距，辖区城中村外来人口多，居住人员平均文化程度偏低，城市二元结构明显。多年来，由于管理体制不顺，西头新村成为城中村“脏、乱、差”的典型。小区的恶劣治安和卫生环境导致了房屋出租入住率不到4成，而且租金低。整栋承租者（业主）的收益直接受到严重影响。

2004年底，西头新村业主自发召开全体业主大会，138栋出租屋一栋一票选出了12名业主代表，成立小区认可的业主委员会，并通过了《龙华上塘西头新村（宇丰花园）业主委员会章程》。2005年至2009年，西头新村社区完全由业主委员会自主管理。业主委员会按0.3元/平方米向业主收取管理费，用于社区管理和服务的支出，如聘请保安、修理水电、卫生清扫等等。业主委员会成立后，他们向保安公司聘请了15名保安，对小区实施24小时治安巡逻防控，填补了以前小区没有保安的空白。出资自建社区广播系统，实时播报小区的生活信息和实时动态，播放防诈骗、防火、防盗等温馨提示。为社区租户提供24小时便民服务，居民水、电出了问题能及时得到解决。邻里纠纷、家庭纠纷，业主委员会积极主动介入调处。业主委员会内部也制定了相关的工作制度，比如，财务公开制度和多人签名制度等。

自业主委员会自主成立并自主开展社区的管理与服务工作后，西头新村的治安、卫生等状况发生了一些积极的变化，房屋出租率有所提高。但业委会运作不畅，小区各项建设变化不大，社区治理依然比较混乱。业主收入不多，住户意见大，造成部分业主和租户经常到街道办投诉上访。

（二）政社互动阶段

2009年以来，在街道办的支持和引导下，西头新村实行社区自治，采取民主“恳谈”、透明化管理、周到服务、增加政府投入、完善设施等措施，实现了环境整洁、治安良好、邻里和睦。虽然租金比周边高出约15%，出租率却达100%。不仅居住在这里的居民不想搬出去，原来搬出去的居民也陆续搬回来，居民家园意识、归属感明显增强。2010年以来，小区再未发生一宗上访事件。

在民治街道办事处的指导下，2009年底，138栋业主严格按照选举章程，公开选举成立了西头新村业主自治委员会。选举全程由政府相关部门指导和见证。民治办事处主动介入，摒弃以前政府大包大揽、效果却不理想的管理模式，实行简政放权，旗帜鲜明地支持探索、鼓励创新、允许试错；新区综合办、社工委、城建局、龙华公安分局等相关部门，也多次深入现场调研，多方听取意见，全力帮助协调解决创新探索中遇到的困难问题。龙华新区领导多次到小区调研，充分肯定“西头模式”，要求总结推广、提升完善。在党委、政府的引领下，统一了业主、租户及居民群众的思想，激发了业主自治热情，小区内的各种社会力量得以凝聚整合，小区的自主管理走上了规范化道路。

第二阶段由于公共部门的介入，解决了西头新村社区自主治理过程中业主委员会遇到的困难和问题，顺利走出了自组织发展的瓶颈，社区的治理上了一个新台阶。西头新村的建设和管理体现了“政府支持引导、居民自主管理、多方良性互动”等特点。

二、西头新村自组织发生发展的特点

西头新村社区自组织的发生、发展有一些自身的特点，既有共性，也有个性。

一是社区的特色。西头新村是典型的城中村，几乎都是外来人口，是农村城市化过程中的典型，区域性质的变化与城市文明的差异明显。这一特色在部分城市带有共同性。但其管理体制又有特殊性。由于整个社区由工业区转变而来，传统的社区治理体系在这里被打乱，没有居委会，没有成熟或成型的社区管理机构，这就为业主委员会的自主产生提供了可能性。

二是自组织发生动机单一。由于整个社区138栋楼房全部是外来业主从原工业区管理公司手中承租过来，自组织发起人的动机十分单一和集中，就是利益驱动。虽然严格意义上讲，所有的自组织都是利益驱动，包括共同价值、社区认同、家园归属等等，但西头新村的自组织发生的动机，经济利益是最明显和集中的意志。楼房承租要有经济效益，一旦经济利益受损，承租者就会像经营企业一样，带有鲜明的利益最大化的冲动。这也正是西头新村自组织产生的直接动力。

三是自组织发展瓶颈。任何一个自组织都需要经历发生、维护与发展三个阶段。西头新村的自组织性质的发生完全是自主形成的，但在自组织的维护和发展阶段遇到了很大困难。其根本原因是社区治理性质的自组织不同于一般公益性、慈善性组织，它面临的是整个社区公共事务的治理问题，尽管西头新村自组织发起是因为共同经济利益最大化问题，但一旦由一个社区自组织来承担复杂的社区治理任务时，明显力不从心。这正是社区治理与企业管理的本质区别所在。

四是公权力的助推作用。西头新村业主委员会成立以后，虽然做了很多工作，社区公共事务治理也相比之前有了一些改善和提高，但仍然困难重重，社区治理效果不佳。2009年后，民治街道办事处、社区工作站等公权力部门介入后，社区治理才发生了根本性变化。

五是政社良性互动显威力。公权力介入后，并没有完全回到传统的政府包揽的模式，而是继续发挥了社区自组织在社区治理中的自治作用，但此时的自主治理已经不是完全意义上的“公共池塘”治理，带有鲜明的政社互动的特点。

三、社区治理中自组织发展的特殊性

首先，社区治理自组织与其他社会自组织的性质差异

无论是国内国外，社会自组织的种类很多，与其他纯粹公益性、慈善类的社会自组织不同，社区治理中的自组织有其特殊性。一般性的社会自组织工作任务比较单一，工作目标清晰，大多以项目为主，从事某一明确的组织活动，比较容易组织和开展工作，效果的评价也比较容易。但社区治理却十分复杂，几乎涉及到方方面面。一是社区内的事务繁杂，是一个小社会。它面临的公共事务很多，管理和服务涉及面广，涵盖了社区治安、环境、卫生、人口管理、矛盾纠纷、养老、妇女儿童权益保护等等。二是面临一个开放的系统。社区治理既然涉及公共事务，它必然要与社区外部已然存在的治理体制发生关系。在我国目前的情况下，社会治理仍然是党委领导、政府主导，撇开这个外部治理环境是不可能也不现实的。

因此，与其他社会自组织相比，社区治理中的自组织的性质必须是公共事务性的，其目标是多元的，治理方式必须是开放的，政社互动是必然的。

其次，社区自主治理的社会基础特殊性

西方发达城市的社区治理中自组织的性质更明显，而且运行顺畅，与西方社会的社会基础有关。西方资本主义国家最初形成城市的过程就是一个市民社会与贵族统治者抗争与分权的过程，市民自治的意识强烈，而且形成了一种市民自治文化传统。所以现今西方发达城市的社区治理中仍然保持了这种传统。我国几乎没有真正意义上的市民社会，长期的封建统治使得社会自治没有空间，尽管也有一定程度的乡村自治，但不是现代意义上的自治，它带有强烈的宗法、家族统治色彩，是皇权在乡村治理中的微缩和复制。新中国成立后，20世纪50年代有了城市街道居委会自治的法律规定，但要么被文化大革命彻底破坏，要么被后来的行政化所替代。20世纪80年代出台了村民自治的规定和法规，农村的自治色彩比城市虽然要浓一些，但也没有真正实现完全的村民自治。

因此，我国城市社区自主治理可以说是刚刚起步。社区居民的自治意识不强、自治素质不高，自主治理经验不足等，是当前社区治理面临的现实状况。

第三，对西方有关理论的扬弃

社区自组织发展实际上是一个集体选择问题和自主治理问题。在这两方面，西方有比较多的研究成果。

大家熟知的集体选择理论模型有“公地悲剧”、“囚徒困境”、集体行动的逻辑等。“公地悲剧”理论认为，在公共资源一定或有限的情况下，如果每个人都追求自身利益的最大化，结果必然是整体公共资源的退化和集体利益受损。“囚徒困境”是博弈论的非零和博弈中具代表性的例子，反映个人最佳选择并非团体最佳选择。曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中也认为，个人自发的自利行为往往导致对集体不利、甚至产生极其有害的结果。以上理论模型均认为，集体中的个人理性选择必然导致集体的非理性，换言之，社区中的自组织发展是难以想象的。

奥斯特罗姆教授笔下的自主治理是对公共资源的分配与维护，以保证公共资源分配的公平性和公共资源的可持续性，增进成员们的福利。在没有公权力介入的前提下，依据创新制度供给、维护可信承诺和实行相互监督，能在一定程度上实现公共福利目标。但社区治理不仅仅是资源分配和维护问题，它涉及社区诸多公共事务，涉及社会公平和社会和谐，其社会福利的范畴已经超越了一般意义的利益问题。

集体选择的悲剧理论关注到每个人利益最大化的动机因素，却忽略了系统的开放性和信息的流动性，尤其是忽略了人在制度创新上的能动性，将个人的理性与集体的理性完全对立起来。自主组织理论分析了集体选择的理性可能以及条件，为社会治理中的自组织作用发挥找到了实现途径，但对于复杂的社区治理似乎并非良方。

西头新村的案例表明，西方的有关理论在我国有个适应性问题，不能照搬照抄，走中国特色的社区自主治理之路需要符合实际的理性思考。

第四，自主发生、政社互动是现实选择

从西头新村社区自组织的发生来看，社区治理中产生自组织是有可能的，但社区公共事务治理依靠社区自组织完全自主治理是不现实的。可行的选择就是在社区自组织产生后，在实现社区自治与公权力介入之间取得联系，形成社区自组织的自主治理与公权力影响之间的良性互动。西头新村后来的发展也印证了这个模式的有效性。西头新村社区的有效治理，需要政府的资金和政策支持，需要党委的方针性指引，需要与外部取得可持续的力量。反过来，社区自组织的自主治理力量也是巨大的，它似乎寻找到了社区自治的可能性，西头新村对走出一直困扰我们的社区治理行政化的藩篱有很大的启发意义。我们在打破社区治理行政化的实践中，不能又走入完全去行政、去政府的极端。

城市社区自组织的发生发展在我国还是新生事物，我们应有的态度应该是有所区别，大胆试验，划分边界，各司其职，良性互动。

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