我国民间体育组织发展的制度困境与路径选择——新制度主义视角

冯晓丽，盖甜甜

近年来，我国各种社会组织不断发展壮大。据统计，截至2013年6月底，全国依法登记的社会组织有50.67万个，其中社会团体27.3万个，民办非企业单位23万个，基金会3 713个，从业人员超过1 200万人。[1]社会组织不断提升自己的整体实力，已经成为政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者，同时成为我国社会主义现代化建设中不可或缺的重要力量。2013年《十八届三中全会公报》中明确提出“创新社会治理，激发社会组织活力”，把民间组织的建设提上了新的日程。本研究以民间组织中的体育组织为对象，将民间体育组织作为一个广义的概念，既包含体育社团、体育民办非企业与体育基金会，还包含未登记(既不在民政部门登记注册也不在工商部门登记注册)的公益性、互益性体育组织，运用新制度主义斯科特制度理论中的三要素来审视其发展的制度困境问题，试图寻找当前我国民间体育组织更好、更快发展的突破口。

1 新制度主义的基本观点

1.1 新制度主义概述

新制度主义理论在过去几十年中在多个领域被迅速广泛应用，已成为社会科学研究中的一个极具影响力的分析视角，但有关它的定义却一直缺乏一个共同的说明和界定。March和Olsen(2005)认为，新制度主义指的是研究政治制度的一般进路(general approach)，包含一些有关制度特征和政治能动性(agency)、绩效和变化之间关系的理论假设。

有学者认为，所谓的新制度主义[2]，应包含三个要素：一个是“制度”、一个是“主义”、一个是“新”。关于为什么是制度，这是常识性的问题。那就是因为所有的相关研究都是有关制度的，都关注制度是如何影响个体或组织的行为、制度是如何形成以及制度是如何变化的(Hall and taylor，1996)[3]。而对于“主义”而言，是因为这些研究都存在一个共同的“信仰”，这些信仰就是主义的核心内容。大部分关于制度的研究都相信制度会对各种社会行为和结果产生实质性的影响(institution matters)，制度使行为呈现出某种秩序和预见性(March and Olsen，2005；Sottan，Uslaner and Haufler，1998)。

纵观各种有关新制度主义的解释，新制度主义指的是一种理论取向。它认为制度会对各种社会行为产生有意义的影响，这里的制度不仅包括各种明确的实体要素，如组织、法规，还包括各种非正式的习俗、惯例、意识形态等观念要素；它关注行为影响机制以及制度发展机制等问题。

1.2 新制度主义关注的主要问题

Hall和Taylor(1996)认为，新制度主义理论的核心内容在于对三个基本问题的回答：首先，什么是制度；其次，制度是如何影响行为的；最后，制度是如何形成和变迁的。

如何理解和定义制度是区分新旧制度主义以及制度主义内容各流派的一个重要指标。Campbell(2004)认为制度包含正式和非正式规则、监控和实施(enforcing)机制以及意义系统，这些要素构成了个体和组织运作与互动的基本情境；March和Olsen(2005)则把规则与行为结合起来解释，而且突出强调了制度具有高度稳定性的特征。他们认为，制度就是一套相对特久的规则和有组织的实践(organized practice)，这些规则和实践有相应的意义和资源系统作支撑，它们在外面对外部环境变化以及某些个体和组织特别偏好的时候能够保持相对的稳定性。

在这方面解释最清楚的则是Scott。Scott(2001)对各种有关制度的理论进行综合，认为其存在着三种类型的形态，而在一套复杂的制度中，这三种制度形态一般是同时存在的，它们共同构成了这套制度的基本要素。这三种制度分别是管制性制度(regular)、规范性制度(normative)和文化- 认知制度(culture- cognitive)。另外一些不同的社会理论家也把管制性称为规制性。

管制性制度是指那些必须要遵守的明确的法令规章；规范性制度是指那些大家认为应该这么做的规范、义务和责任；而文化- 认知制度则是指那些被广泛接受的知识和特定的看问题的方式。它们共同构成了制度的三个主要成分，是三根支撑制度的“柱子”(pillars of institutions)。[4]本研究中主要运用新制度主义的这三个要素对我国民间体育发展的制度困境进行综合分析。

2 民间体育组织发展的制度困境分析

民间体育组织发展面临的困境与目前存在的一些制度性因素密切相关。民间体育组织发展的困境主要包括：双重管理体制的制度困境、草根民间体育组织的合法性制度困境、社会监督与评估的制度困境等。

概括来说，民间体育组织发展中存在以下几种缺陷：首先是先天性发展不足。一般的民间体育组织通常都是由体制内、体制外以及内外结合这三种途径生成的，但是无论何种形式所生成的民间体育组织，政府都对其有重要的影响和制约。由体制内所生成的民间体育组织带有明显的“官办主义”色彩，这些民间体育组织在日常的组织管理中受政府有关部门影响较严重；而体制外和内外结合所生成的草根民间体育组织由于其挂靠的是政府业务主管部门，各方面也会受到政府的限制和干涉，这一定程度上抑制了民间体育组织的发展与壮大。其次，组织内部制度不健全。民间体育组织存在内部组织结构的生存能力与管理经营能力不强、决策程序、财务制度不健全、资金短缺现象严重等问题，甚至会出现个别民间体育组织利用其合法身份谋取不正当利益。这些现象的发生不可能仅依靠政府力量来遏制，在这种背景之下便亟需一个健全的制度作为保证。

2.1 双重管理体制的制度困境

双重管理体制产生于20世纪80年代后期，是民政部门在社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排，在后来陆续颁布的关于社会团体、民办非企业单位和基金会的相关法规中以法律的形式被加以强化，逐步发展成为中国民间组织管理的一项基本体制。[5]1986年6月，“社团管理司”更名为“民间组织局”，这一里程碑的事件标志着民间组织取得了合法身份。而后，国务院颁布了修订之后的《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位管理条例》，确立了民间组织由民政部门主管登记、业务主管部门负责日常管理的“分组登记、双重管理”模式。2000年与2001年国家体育总局又分别在《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位管理条例》的基础上制定了《全国性体育社会团体管理暂行办法》和《体育类民办非企业登记审查与管理办法》，以加强对全国性体育社团与民办非企业单位的业务指导与管理，保障社团及民办非企业单位依法行使行业管理职能，充分发挥其在体育改革与发展进程中的重要作用。

从Scott[6]的制度分析框架中，这些带有明显强制性的制度规定就属于制度的管制性要素。Scott认为，从管制性制度要素这个角度来说，特定性为秩序或者模式的基础存在着相应的管制规则，行为的合法性在于服从这些规则。同时这些规则伴随着相应的利害关系结构，组织或者个体出于工具性的行为逻辑，由于害怕、担心而不得不服从于这些规则。换句话说，管制性制度要素对行为的影响是强迫的，人们之所以会采用某种特定的行为方式，那是因为规则要求这么做，而之所以要服从规则的要求，那是因为如果不这样做就会受到惩罚(资源的剥夺)，反之则不仅不会受到惩罚，甚至会有奖励(获得资源)。这与理性制度主义的基本观点以及March和Olsen (March and Olsen，1989；March，1994；March and Olsen，2004)所说的后果逻辑是基本一致的。

我国2013年3月正式颁布的《国务院机构改革与智能转变方案》明确宣告了双重管理制度于当年年底正式终结，这使得民间组织进入门槛过高而又监督不足和缺位的状况基本得以解决。《方案》还提出对于重点培育、优先发展的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区类社会组织，可以直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位的审查同意。[7]

目前就民间体育组织的发展情况来看，民政部门和业务主管部门存在着相互推让责任的行为，制定的相关条例也只规定了登记的条件，并没有明确民间体育组织的具体管理体制。而从对民间体育组织的把关登记注册和管理需要承担由此而带来的一系列潜在责任的规定，以及其从“归口登记”和“双重管理”体制的运转过程来看，这样的制度安排实际上必然会导致两个部门之间存在权力分散和责任规避的现象。[8]这不仅会严重阻碍民间体育组织的健康发展，也是导致其缺乏良好治理问题的重要原因。在民间体育组织快速发展的今天，与社会的需求相比，这种小范围修修补补的改动还很不完善，也不能从根本上解决问题。登记和管理制度的局限性和滞后性仍是制约民间体育组织发展的最大制度和政策障碍。[9]

2.2 草根民间体育组织“合法性”制度困境

草根体育组织发展的关键问题是身份的认同。对于中国的各种社团来说必须同时争取两种合法性:“一种是来自政府的承认和信任，即官方合法性；另一种是来自社会的承认和信任，即社会合法性”[10]。

“合法性”概念是20世纪社会学和政治学中的一个核心概念，它受到了许多社会学家和政治学家的关注。其中韦伯(Weber，M.)对这一概念的阐释影响尤其深远。他曾将社会秩序的合法性基础划分为：传统、感情的忠诚、对绝对价值的信念(对价值理性的信仰)以及对秩序符合法律的性质的承认。[11]引申到民间体育组织中来，它的合法性指其组织宗旨、活动意图及意义等方面，要符合由国家的政治价值所确定的政治秩序和政治规范的要求。由于我国民间体育组织具有“官民二重性”的特点，国家基于社会控制的治理目标，对其会有多重约束，若在制度上存在漏洞和缺陷，不均衡的权力结构和管理体制促使登记注册的民间体育组织表现出强烈的合法性诉求。[12]

按照现行法规，我国民间组织管理制度可以概括为“归口登记、双重负责和分级管理”。[13]“归口登记”是指除法律、法规明确规定免予登记的外，所有民间组织都须由民政部门统一登记；“双重负责”即是民间组织管理由登记管理机关和业务主管单位分工合作，共同实施对民间组织的管理监督；“分级管理”[13]是指依民间组织的规模，全国性、地方性民间组织分别由国务院和地方各级的登记管理机关及相应的业务主管单位负责管理监督。另外我国民间体育组织管理条例内容复杂笼统、技术细节粗糙、透明度不高、相关法律缺位，这一系列问题的出现，导致相关部门在执行中存在严重的操作失当问题，因此我国民间体育组织的合法性问题主要在执法层面。

目前，我国草根民间体育组织从人数、组织区域、举办活动等方面，已经赢得了社会的承认与信任，具备了社会合法性。但从官方合法性来看，其合法性身份一直是其发展的最大困境。例如“黎明脚步组织”，这个以电话振铃叫醒为服务形式，以晨跑为主要活动方式，具有非政府性、非营利性、公益性的草根体育组织，参与人数虽已超过了25万，也已获得民政部和体育总局领导支持，而且相关部门也已批准“黎明脚步·爱传百城”百城百万健康跑活动启动，但“黎明脚步组织”目前还没有注册登记成为全国性的正式组织。这个组织因不具合法性，因而在发展方面带来了许多限制与困难。

2.3 社会监督与评估的制度困境

民间组织不断壮大，并且逐步参与到公共事务中，使其知名度不断提高。在这样的背景下，它们虽然受到越来越多人们的关注，但其组织自身存在的问题也逐渐显现出来，例如管理不规范、目标模糊、定位不准确、资源缺乏等，致使组织的治理环节问题重重。

民间组织管理中“失灵”的现象是最常见也最严重的问题，例如由桑兰事件引出的中华体育基金会“2 000万元事件”，以及包括中国国家队运动员的体育保险资金1 000万元在内的数额较大的资金“不翼而飞”；“中国非营利性公益组织品牌”，青基会以及其希望工程在十余年内累计接受海内外捐款逾18.4亿元，建立了7 800多所希望小学，却被披露违反国家规定将“希望工程”捐款逾一亿元，用于投资股票、房产及各类风险企业，并招致巨大亏损；宋庆龄基金会1 810万元“丢失”事件；科技发展基金会原副秘书长违规运作资金，将基金会大量资金直接拆借给企业等，这些民间组织的重大经济问题严重损害了其社会形象。

2004年国务院颁布了《基金会管理条例》，首次在行政法规中提出了社会监督问题，并围绕基金会的运作和监管，设计了较为科学的社会监督原则和相应的制度安排，如明确公开透明原则，规定基金理事会的构成比、成员限额和基本职责等。[14]然而，和西方部分国家已经制定了较为完善的政策法规对社会组织及其行为加以保护、规制或监管相比，在我国现行的条例中却忽视了民间体育组织的社会监督问题,特别是对于大量存在的转登记、未登记的民间体育组织。据调查统计分析，对于数十万体育社会团体和体育与民办非企业单位，社会监督还是一个远未解决的难题，并造成了对其进行监管的“真空”。[15]所以在这一方面，相关部门在法律的制定上，应该将政府、社会和组织内部监督等予以全面考虑。

人类社会存在着各种秩序，不仅有明确要求服从的规则在影响着人们的行为，还存在着一些社会规范强制人们执行。久而久之，人类的许多行为就并不是完全基于利益得失的理性计算而作出的，而是因为他们认为这些行为是“适当的”“应该的”( March and Olsen，1989；March，1994；March and Olsen，2004)。Scott(2001)把这些社会规范看做是制度的一个重要组成内容，社会规范更多的就是指内化了的社会压力，是一种对个体或组织具有约束力的社会期望。[16]借用Scott对规范性制度的分析，民间体育组织在实施社会监督过程中，就应该考虑到一些社会责任和义务，即感知到一定的社会责任，而且这种监督机制对他们的实施行为会产生实质性的影响。

但事实上，许多民间组织问题的不断显现，不仅破坏了其在人们心中的形象，而且严重影响了其后来资金的募集以及工作的开展。在这样的背景下，社会公众自然对体育及其他民间组织有了更高的要求，组织引入评估的呼声日益高涨。只有运用科学而又有效的评估工具来逐步完善其治理结构，才能为民间组织争取更多的帮助。

民间体育组织同样也需要在有效评估基础上不断完善其治理结构，来提高自我管理和决策水平，为构建和谐社会，实现体育大国向体育强国进程中更好地承担公共责任。近年来，虽然民间体育组织数量逐年增加，尤其是出现了大量草根体育组织，但是其质量没有很大改观，体育社团发展可谓良莠不齐。要想更好地培育与发展民间体育组织，就必须建立健全民间组织的评估体系，切实解决民间组织发展过程中的“短板”问题，使民间体育组织在数量增加的同时在质量上也能有很大的提高。

3 我国民间体育组织发展的路径选择

3.1 由管制性制度转向规范性制度，由权威治理转向契约治理

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对社会组织的管理提出了“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”的总体要求，这就要求我国的民间体育组织的治理要由规制性制度转向规范性制度，由权威治理转向契约治理。

当制度依赖一种规范性基础要素出现，此时所强调的制度还存在说明性、评价性和义务性的维度，这种制度就是规范性的规则。规范系统包括价值观和规范。所谓价值观就是指行动者所偏好的观念或者所需要的、有价值的观念，以及用来比较和评价现存结果或行为的各种标准。规范则规定事情应该如何完成，并规定追求所要结果的合法方式或手段。

在政府职能转变的过程中，社会组织是承接政府放权和实施社会服务职能的主要载体，是输送政府职能转移的“毛细血管”。[17]在疏通“毛细血管”，壮大发展民间体育组织的同时，需加快其“去行政化”，由规制性制度转向规范性制度，从而真正实现政社分离，为社会组织“松绑”。管理部门要着手开展取消和下放部分社会组织行政审批项目落实和衔接工作，切实规范审批行为，确保审批事项取消和下放后不出现管理脱节等问题。在正确处理政府和社会组织关系方面，要由权威治理转向交易治理，以“契约”的形式推进民间体育组织权责明确、依法自治，以加快实施政社分开，及时释放“推动政府职能转变、激发社会组织活力”的信号。

3.2 以“文化- 认知”引领民间体育组织特色发展

在一个复杂的制度环境中，除了存在着管制性和规范性制度要素之外，一般都会存在着另外一个更为深层次的制度要素：“文化- 认知”制度要素。而这一要素行为者对其影响往往是无法察觉的，一般是通过大家认为是理所当然的认知图式来实现的。换言之，制度对组织或个体行为的影响，除了通过利益机制强迫和有约束力的社会期望让你这么做，还有就是一套正统的、被大家共享的认知范本和行为图式来让行为者“理所当然地”去这么做。之所以用“- ”将文化与认知链接起来就是因为外部的文化系统对制度的塑造作用。所以，这种制度影响就表现得更为有效和持久。[18]但文化- 认知层面的变革往往是最漫长的(Campbell,2004)，即Scott所说的文化认知制度要素的控制更为隐蔽、也更为有效。[19]

相对于规制性，规范性要素民间体育组织在文化认知层面表现得较弱，尽管有许多的政策文件向民间体育组织推介各种实施办法，但当前基本还不存在一套或另外一些能被民间体育组织所共享的、能够有效促进民间体育组织良性发展的认知图式。反过来说，民间体育组织一旦在文化认知层面取得了优势，那么它的影响力就会变得更加有效和稳固。

我国的民间体育文化源远流长，影响深远。随着人民群众生活水平的日益提高，全民健身意识普遍提高，充分发挥“文化- 认知”制度因素的作用，使其引领民间体育组织朝着中国特色的方向发展显得更为重要和有现实意义。所以作为政府理应成为激发民间体育活力的主力军。要关心体育民生，服务群众，问需于民；要管政策、管规划、管购买服务。在监管体制上要逐步构建一种由重登记管理转为重日常管理，由重行政管理转为文化管理的政府、市场、文化并重的全方位多元立体的监管模式。作为民间体育组织自身来说，充分发挥体育文化- 认知的功能，让体育文化成为群众理所当然的认知图式，使民间体育组织充分利用民间体育文化自身力量“理所当然”地来监督、规范自身发展也应成为其路径和模式。

[1] 中国公益研究院研究部.全国登记社会组织数量超50万[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013-10/23/c_117838385.htm.

[2] 柯政.理解困境：课程改革实施行为的新制度主义分析[M].北京：教育科学出版社，2008.

[3] 王名，刘求实.中国非政府组织发展的制度分析[J].中国非营利评论，2007(1)：128～131.

[4] 黄晓勇.中国民间组织报告(2013)[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[5] 汪莉.非政府组织发展困境的制度性因素分析及制度重构[J].中国行政管理，2009(2)：83～85.

[6] 黄晓勇.中国民间组织报告(2009—2010)[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[7] 康晓光.创造希望:中国青少年基金会研究[M].桂林:广西师范大学出版社,漓江出版社,1997.

[8] 高丙中.社会团体的合法性问题[J].中国社会科学，2002(2)：22～24.

[9] 谢海定.中国民间组织的合法性困境[J].法学研究，2004(2)：17～34.

[10] 张瑞玲.新制度主义视角下的民间社团组织运作——以H市SAMQ为个案[D].上海：上海大学，2010.

[11] 中国政协常委.全国政协常委建言社会组织发展[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/19/c_118208265.htm.