耕地保护主体分析综述

侯可杨

(天津市瑞博土地开发整理有限公司 天津300221)

耕地保护主体分析综述

侯可杨

(天津市瑞博土地开发整理有限公司 天津300221)

有效加强耕地保护，确保粮食安全，已成为当前社会各界广泛关注的热点。探讨了我国耕地保护的主导性主体、实施性主体和公众主体在具体工作中的优缺点，从强化政府职能、加强农民思想意识教育、拓宽公众参与途径等方面提出了充分发挥耕地保护主体有效作用的主要措施。

耕地保护 粮食安全 主体

根据国家统计局数据显示，2013年我国粮食总产量达到60,193.5万t，实现了2004年以来粮食“十连增”，这一数据虽然喜人，但是对我国来说粮食安全情况并不乐观。以 2012年数据为例，我国粮食消费有近 14%需要进口，粮食自给率不足 86%，明显低于我国粮食供给自给率 95%的目标。2013年《全球粮食安全指数报告》统计，我国的粮食安全指数位列全球第 42位，以上数据都说明我国在粮食安全方面处于十分危险的境地。

近年来，虽然我国在政策层面上对于粮食安全的重视程度不断加强，但是在城镇化水平迅速提高、经济飞速发展的前提下，保证粮食安全的最基本前提——耕地的数量却一直处于下降趋势，而如何有效加强耕地保护，确保粮食安全，已成为当前社会各界广泛关注的热点。

1 耕地保护中主导性主体——政府

由于我国实行土地公有制，土地属于国家和集体所有，土地所有者对土地享有拥有、占有、使用、收益和处分的权利，同时《土地管理法》又规定国家可以为公共利益的需要征收集体所有的土地，这就决定了国家及其权力代表——政府在各项土地管理(包括耕地的使用、保护)过程中具有绝对的主导权。在实际情况中，我国政府对耕地保护也确实发挥了其功能。

1.1 政府在耕地保护中的引导作用

政府作为全体公民的代表，其根本任务是维护社会公共利益，而耕地保护正是当前国家、集体、个人利益的重大社会化问题。因此，我国政府对关乎粮食安全的耕地保护尤为重视，通过行政手段和多种途径发挥了政府在耕地保护中的作用。多年来，我国政府制定了《基本农田保护法》，实施了土地用途管制制度，制定了 18亿亩耕地红线政策，将耕地保护列为重点工作。在《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中规定“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”，明确将政府确定为耕地保护的主体。同时，为激发各级地方政府保护耕地的积极性，国家实行《耕地占补平衡考核办法》，将耕地占补平衡纳入政府考核工作范围，从政策、法律上对土地的使用者、经营者乃至管理者予以约束和管制。不断完善的耕地保护相关法律，极大地遏制了耕地减少的趋势，成为我国耕地保护的绝对主体力量。

1.2 政府在耕地保护中的负面影响

在政府主体积极发挥主导作用的同时，也不乏个别地方政府在政绩、权钱及其他因素的影响下，无视法律的威严，私自批地、违法占地，从而导致大量耕地被占用、破坏。据国土资源部统计 2011年，全国发现违法用地行为 7万件共 5万 hm2，其中涉及耕地1.76万 hm2，占总违法用地面积的 35%；2013年，共发现地方政府在土地利用和管理方面存在的问题2.38万个，涉及土地面积 20.12万 hm2，其中就涉及部分地方政府执行耕地保护制度不够严格，如违规占用基本农田建设设施农业、观光农业园等，减少了耕地的有效面积。

由此可见，如何有效减少政府失灵、不作为甚至违法行为，是当前应关注的重点。

2 耕地保护中的实施性主体——农民

农民是耕地的直接使用者，是耕地能否真正发挥其生产功能的关键。

2.1 农民使耕地充分发挥生产价值

作为传统的农业大国，我国农民千百年来通过在土地上辛勤耕作，一直过着自给自足的小农生活。正是这一传统，使农民对土地的依赖感远超过其他国家，也为农民保护耕地提供了最大的动力，使他们勇于同各种侵占耕地的行为作斗争，包括对政府的征地行为进行抵制。虽然当前农民抵制政府征地的多数原因在于征地补偿标准偏低、安置方式不合理等，但其结果在一定程度上仍对耕地的减少起到了一定的缓冲作用。

2.2 农民是耕地被破坏的重要因素

在经济不断发展的今天，农民的生存环境发生了巨大的变化，对耕地的感情和认识也发生了巨大的转变，对耕地的依赖性日益降低。

2.2.1 撂荒现象严重，耕地数量无形减少

现代信息化的普及，使农民的视野更加开阔，对生产方式的认知也不再局限于单纯的农业耕作，尤其是年轻一代的农民更加向往城市生活。加之农业生产成本不断增加，粮价又偏低，粮食生产没有利润，降低了农民耕种的积极性，这就促使大量农民纷纷弃耕或撂荒，进城务工。据 2011年国土资源部调查发现，我国每年撂荒的耕地近 200万 hm2，另外还有大量的“双改单”现象造成的隐性抛荒，使耕地数量不断隐性减少。

由于撂荒、弃耕行为具有随机性和不确定性，其造成的耕地面积减少在土地管理中难以发现，使得国家统计数据失真，政府难以做出正确的土地管理决策。

2.2.2 不注重保养，耕地肥力不断下降

由于投入产出比偏低，农民大都不再以耕地作为唯一或主要的收入来源，因而不愿意投入更多的人力、财力、物力来改善耕地状况，仅仅靠其自然肥力进行生产。尽管没有撂荒，但耕地质量日益恶化，从耕地总量动态平衡的质量内涵层面来看，耕地也在减少。

2.2.3 私自改变用途，进行经济生产耕地保护前景不容乐观

一直以来，许多人把耕地数量减少归结到城市化和征地上，但是各种形式的农业结构内部调整也是耕地数减少的重要原因。

受知识水平、经济条件等因素的限制，农民对耕地保护的认识，尤其是其深层次内涵的认识普遍偏低，因而往往将耕地作为其生产资料和经济来源甚至是私有物对待，不能认识到其社会功能、生态功能，所以当耕地变作他用所带来的经济利益超过农业生产时，在经济利益的驱使下，农民就会私自转变耕地用途，或建房、或建厂。在我国土地利用监督不利或管理人员寻租现象普遍的形势下，耕地保护的前景不容乐观。

3 耕地保护中的公众主体——全民意识

1975年，加拿大学者埃尔德等将公众参与引入环境管理，并重点对环境法的执行、环境计划和环境管理中的公众参与的机会做出了判断和评价。随着人口的不断增长以及人们对商品、资源的需求所带来的越来越大的压力，人们赖以生活的自然生态系统和循环系统受到严重影响，这就要求全社会共同参与来解决各种生态环境问题，其中包括耕地问题。因而在耕地保护中，公众参与的程度将影响耕地保护的最终结果。在我国，不同社会主体对耕地保护的认识参差不齐。

3.1 不同公众主体对耕地保护的认识

笔者通过走访和接触各类社会公众，发现在耕地保护和粮食安全的研究者和关注者中，大多数为相关机构的从业者或相关专业的学者，而绝大多数社会行业对耕地保护的认识度和参与度都比较低。部分高学历的行业中(医生、企业管理人员、建筑业、机械行业)，大多数从业者对耕地保护的认识也仅停留在表象，甚至包括部分高校教师也仅能够理解和支持这一政策，但对其内涵及相关的政策知之甚少。以 18亿亩耕地红线政策和耕地占补平衡政策而言，更是难以说明耕地数量和耕地质量的含义。连纲、虎陈霞在《公众对耕地保护及多功能价值的认知与参与意愿研究》和任朝霞、陆玉祺在《西安市公众对耕地保护的认知程度调查》中所得出的结论也与本文观点相一致。

但也有部分行业相关人士，包括一些知名学者认为，耕地保护并不该实行过于严格的控制政策，更有人认为当前我国的重点在于发展经济，可以占用耕地大力发展房地产等高盈利产业，待经济发达后可通过向国外购买粮食解决我国粮食需求问题。

3.2 社会公众对耕地保护的参与程度

除了主要相关行业人士和学者，多数社会公众，尤其是非农业者对耕地保护的参与程度很低。虽然冷磊世在《耕地保护的研究》一文中提出了关于公众参与耕地保护的原则和运行机制，但在当前的社会现状下，其正常运行还存在诸多障碍。

另外，我国早在 2009年国土资源部就开通了统一的举报电话，号召全民参与耕地保护，但是这一举措所起到的作用或者普及度仍然只限于上述关注者，更多的公民尤其是农民几乎很少知道这一政策。如何加强全社会的重视和参与是当前耕地保护的重点。

4 充分发挥耕地保护主体有效作用的主要措施

通过分析，可以看到各主体在耕地保护过程中，都发挥着双刃剑的作用，一方面是保护者，一方面又在以各种方式占用、闲置甚至破坏耕地。要改善当前我国耕地保护的瓶颈，就需要从多方面齐抓共管、多管齐下，充分发挥各主体的有效作用，降低其负面影响。

4.1 强化政府职能，加大对违法案件的督察和惩处力度

首先，提高管理者的管理水平和思想道德意识，有效提高土地管理的效率。不断加强国土管理人员的职业培训和思想道德培养，能够有效地将现代化管理手段如遥感监测、数据化底图等应用到土地管理和耕地保护工作中，及时发现、督察耕地违法行为，提高耕地保护工作效率和管理水平。

其次，加大行政监督，有效遏制政府违法行为。强化查处土地违法违规案件专项行动的联合督查机制，实行严格的问责制。完善土地违法违规领导责任追究办法，地方人民政府负责人对本行政区域内发生的造成严重后果的土地违法违规案件没有进行制止、查处或隐瞒不报、压案不查的，要予以追究责任。

4.2 加强农民思想意识教育，转变农民错误观念

首先，普及土地管理尤其是耕地保护的相关法律法规。将国家的法律法规通过喜闻乐见的形式，如短剧、小品等展示给广大农民，避免以往单纯宣讲的枯燥形式，使其认识到自身一些不经意的行为也许已经触犯了法律，从而起到良好的教育作用。

其次，逐步提高农民的科学文化水平，宣传耕地保护的重要战略意义。扭转耕地是“自家”的土地、是自己经济收入来源的浅薄认识，宣传保护耕地和粮食安全对全社会的重要作用，使农民真正发自内心的将耕地保护作为自己的责任。

4.3 拓宽加强公众参与的途径，建立公众监督政府的有效机制

传统的耕地保护模式对利益相关者的忽视尤其是对农民耕地利益的忽视，已经引起社会的关注。实现耕地保护的目标，需要公众理解政策的动机，进而支持新政策的实施，而且一些政策还需要利益相关者改变其行为。如对我国土地管理的自上而下的机制进行改革，实现“一家管”转为“大家管”的模式。此外，可以建立公众参与决策和监督机制。如采取多种形式使公众参与土地管理相关决策，可以召开群众代表会议、座谈会、论证会、听证会或进行广泛的民意调查，将公众的意见反映到土地管理和耕地保护的决策中；鼓励公众以多种形式(检举和控告等)参与到政府耕地保护行为的监督中。这样可以提高公众参与的热情，使他们自愿支持耕地保护，从而实现自下而上的自发行为，最终实现全民主动参与耕地保护。

总之，耕地保护是一项系统工程、长远工程、民生工程，更是一项民心工程。只有政府、农民、社会公众都广泛参与，使之成为全民行动，实现全民参与，才能真正将其落到实处，确保我国 18亿亩耕地红线不动摇，确保我国粮食安全和社会稳定。

［1］ 汪尊芳. 农村耕地抛荒问题研究[J]. 安徽农学通报，2013(19)：20.

［2］ 刘帮友，冯小琴. 耕地保护主体的博弈行为分析[J].经济研究导刊，2011(19)：43-44.

［3］ 郑纪芳，史建民. 国内外耕地保护问题研究综述[J].生产力研究，2009(5)：161-162.

［4］ 李灿，张凤荣. 耕地保护主体的行为方式及其特征分析[J]. 地域研究与开发，2012(12)：127-129.

［5］ 国家土地督察公告(第 7号)[EB/OL]. http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201403/t20140321_1308483.htm.

Review of Main Public Participants in Cultivated Land Protection

HOU Keyang
(Tianjin Ruibo Land Development and Consolidation Co.，Ltd.，Tianjin 300221，China)

The paper discussed both advantages and disadvantages of main public participants in the course of cultivated land protection，namely government，farmers and the public. From the aspects of strengthening government functions，raising the awareness of farmers and broadening participation channels for the public，the author proposed some measures for the land protection.

cultivated land protection；food safety；public participant

F301.21

A

1006-8945(2014)11-0059-03

2014-10-10