政治公共性以及作为政治过程的政党政治——基于历史和文化比较的视角

徐 锋

(中央社会主义学院,北京 100081)

政党政治由相关政治要素组成,也是特定政治体系、政治结构的要素。政党政治又由政治、政策活动积累而来,呈现为历史的过程。作为驱动民主运转的机制、工具系统,政党政治必须直接、全面体现现代政治的公共性。政党所有组织行为、政治活动都必须充分展示在公众面前,都应具有高度的开放性、兼容性,都应在行为、技术和价值层面上合乎政治正义的要求。这既是现代民主对政党政治的基本要求,也是政党政治诠释现代民主本质的关键所在。政党政治研究既包括静态的制度分析,又包括动态的过程考察。相比较而言,过程考察能更为清晰地揭示是否及具备了何种程度的公共性。

一、政治的公共性、政党政治与政治过程

受希腊、希伯来文明影响,古代西方人一方面把政治解读为公众透过博弈、达成共识而实现公共管理的活动,另一方面又认为政治出于对人性之恶的警惕与防范,是必要的恶。雅典式直接民主显然不适合大规模的社会系统,君主专制一度成为欧洲主要的统治方式。但由于较晚从原始氏族过渡到文明社会,也由于基督教教会权力、贵族和城市自治权利长期制约了绝对王权的发展,欧洲主要民族的封建政治体系中始终留有某些古代民主的残余。中世纪晚期,这些隐含公共性特质的残余逐步复苏并产生日趋广泛、深入的影响。其后,在文艺复兴、工业革命共同作用下,它竟演变成了主导欧陆以至世界政治变革的强大力量。相应地,在资产阶级革命成功、开始建构近代民主政体的时候,政治是众人之事、民主之要在于其公共性等判断,就已成了普遍的共识。

政治要权威地分配价值。分配要合乎正义、伦理的要求。关于正义内涵,有基于机会平等、程序平等、结果平等以及财产持有的平等等视角的各种阐释。其实,关键还在于规则的制定。如果规则由个人或少数人制定,多数人置身事外且不得不一味听命,那就没有正义。只有大家一起制定规则,一起实施规则并监督规则实施,才是合理的,才会有平等,才能保障自由和权利。这就关联到权威及其基础问题。权威与权力紧密相关,但又有所不同。权力是强制力,是统治的底线;权威是成功的说服,是使被统治者感到做统治者所希望的事乃是出于自己的意志[1]。在现代社会中,权威的基础在于权力获得和使用的合法性、正当性。合法性、正当性越高,统治权威就越高,权力运行成本就越低。反之,这两者越低,权威的基础就越弱,统治就越要靠强制,就要付出更多政治成本。

民主政治有较高的合法性、正当性,更能确保政治的公共性、公正性。现代社会中,民主政治就是政党政治。政党政治发生、存在于政党之间、政党与国家和社会之间,是驱动现代民主运转的工具系统、政治机制。政党政治、民主政治要求由公众选出有权威的政党政府,赋予其权力、使之依共同议定的规则来分配价值。作为委托人,公众赋权后仍需保持对权力的牵制。为此,政党就得定期接受选举等公共选择形式的洗礼。为了胜选,政党政府就必须尽量兼顾公共利益的最大化以及自身权力的有效性、持久性。这样,通过政党政治来满足政治的现代性、公共性要求,也就成了民主社会自然的选择。该选择也内在地规定了现代政治过程的基本内涵,那就是:相关利益集团通过接近政府、影响政策,实现意见表达和利益整合,继而达到某种利益的均衡,最终部分或完整地实现其权利要求。从整体上看,现代政治过程既是政党政治合理性、合法性和正当性要求的现实推演,也是民主政治公共性、开放性、兼容性特质的具体体现。

有权威的治理主体及其作为和不作为(政策),是现代政治过程的关键。在相关政治(利益)集团的视界中,政治过程有两个至关重要、彼此渗透的环节:一曰选举,二曰决策。选举要产生民意代表和公职人员,但其意义却显然不是选出人做官那么简单。选举更是公民、社会确立公共议程并表明其政策倾向的过程。现代选举的周期不断拉长,对政策活动的常态化影响越来越大。在决策时,决策者不仅要考虑政策问题及其解决办法,还要权衡这些政策对本人、对本党未来选举的影响。决策并非在真空中进行。各种利益集团可以也有必要接近公权力并影响决策,但却不应、也决不能直接操纵政府政策。首先,这样会导致片面利益取代公共利益并进而滋生腐败;其次,相互冲突的利益集团或会因此而直接摊牌,很可能导致政治的僵持和混乱。要避免上述病态政治、政策困局诱发社会危机[2],就需在利益集团、政府间有所缓冲。政党、政党政治恰恰就能满足这一客观要求。

二、政党政治:驱动现代民主运转的过程

现代民主的规则多从市场经济中自然生长而来。市场经济所必需的契约精神、信托责任和公司治理结构等,在政治生活中也分别以民主法制、分权制衡和责任政治等相关的衍生形式体现出来。市场经济存在和发展的地方,政治市场的出现就不可避免。政治市场与现代民主同构、互证。在民选政治中,公民拿选票去挑选、“购买”特定政党政府、政治人物及其政策,相当于在市场上消费者拿钞票去挑选、购买自己喜好的商家、商品和服务。在政治市场上,精英们瞄准选民的利益需求推出选举纲领、极力向选民推销,以此争取自己心仪的“利润”——权位。相应地,政党及其精英获取权位后的政策活动,又可视作争取更长期、更多“利润”收获的再生产活动。但要看到,公共领域中的价值要求与市场、私人领域中的自身利益最大化趋向毕竟不同,政党很难从分散的公众个体的偏好直接推导出清晰、明确的集体意志,也未必能一蹴而就解决好治理的合理性与正当性问题。政治与市场的差别,不仅在于相关主体所追求的利益、价值的差别,还在于人们追求这些利益、价值时所处的条件的不同[3]。政治市场与市场经济无疑是天然关联的,但这种关联必须有所转换,必须受到严格制约。

利益集团直接统治总会倾向于专制,总会危及公民的自由和权利。现代民主的一项重要使命,就是尽量避免这一可能,或尽力清除相关的消极影响。现代民主本质上倾向于一种开放、多元和适度竞争的市场机制。对权力垄断的排斥和防范,对不同权利主体意见和诉求的尊重,对政治公共性的不懈追求,是市场机制有效缓冲利益集团、政府关系的关键部件。政党是政治市场的重要行为主体,政党政治是起沟通和缓冲作用的“预制件”。利益集团在间接影响政府决策时,也将利益要求、相关意见表达汇集到与自己立场、理念相近的政党那里,影响政策理念、政策立场,影响政党政府的政策议程设立以及相关政策的规划、施行、评估和调整。无论政党是否执政,都有自己独立的政治和策略考虑,都要基于社会利益格局及其发展前景、出于自己的目标,去规划政策议程、演绎政治过程。各政党对政治(政策)问题及其本质的理解奠定了政党政治理念和意识形态的基调,规定了组织目标和行动纲领,确立了精英招募和录用的标准,影响政党的结构、功能与组织行为。在民主社会中,政策活动、政治过程始终与不同程度和不同形式的政党分化、组合和竞争如影随形,互构共生。由此,病态政治得到较好区隔,相关政党、政治制度也应运而成。

如果说政策、制度形成过程皆属政治产品生产范畴,那么,选举则属政治行销范畴。政党及其精英、政策能否为政治市场所认受,是政党政治成功与否的关键一环。选举对政党存在和发展的影响,对政党关系、政党与国家和社会关系的影响,不亚于政治产品的生产和提供。政治市场的生产与需求之间也是相互渗透、彼此决定的。特别是在公众政策偏好和投票倾向相近时,政党对胜选的追求就更为强烈。选举显然不只是选人当官那么简单。除了招募、录用精英,代理、完成公众意见表达以及确立政策议程,选举起码还致力于如下政治目标:完成公众赋权,实现政府统治正当化;组织政党政府,代理公众权利、控制公共权力;实践责任政治,促进民主化或不断深化民主;化解冲突,以非暴力和强制的形式凝聚社会共识。围绕政策与选举,或说是围绕政治产品的生产、行销和价值实现,政党政治的过程即可细化分解并体现为不同领域、层级和侧面上的具体过程。

三、选票、权位、政策以及西方政党政治过程的特点

在西方民主社会中,民众具有和行使周期性作出政治评价和政党选择的权利。这样既能维持竞争性政治市场的存在,又能从形式上确立民主的原则。就政治过程而言,它也确立了政党组织行为的起点和边界。毫无疑问,政党及其代表或联系的群体、集团都有自身利益,但政党必须把这些局部利益同公众和社会整体利益联系起来。从政治伦理上讲,当两方面利益相左时,政党也应服从公众利益。但是,第一,作为群体的公众并不成其为能深思熟虑并独立做出决定的人格化主体[4];第二,公众的政策偏好也并非就能简单诉诸自然人个体诉求的加总[5]。第三,政党及其精英中天然存在权力实用主义、政治理想主义分歧。所以,在出于何种目的、是否及如何满足公众要求上,政党并非没有选择空间、自肥机会。不为委托人尽责的“代理人问题”始终存在,政党远离社会要求的可能也始终存在。政党的选择使政党政治过程出现选票导向、权位导向和政策导向的差别。当然,政党都会寻求得票率、权位或权力的最大化,都对自己政策的有效性充满期待。若把对得票率的追求视作竞争性政党政治过程的共性,那么,权位和政策的主导则是它的内里。当权位主导该过程时,政党更倾向于同公权力紧密结合以保住权位;当政策主导该过程时,政党更侧重于在权力系统中回应各种社会诉求。

在西方民主社会中,政党都会利用公开的技术操作,来获取、强化政治优势。选举的重心是政党与社会、民意的互动。这就是一个可以技术操作的领域。除广告营销、政治动员外,选民登记、选区划分和选制设计等,都可在初始民意、选举结果(被表达的民意)之间撑出灰度空间来。某些党可能因此获得相对优势。投票后,政治过程行进到政党与国家、政权结合的阶段。如何将选票转换为议会席次、转换为执政或问政权力,是又一个技术问题。常见的做法是设置准入门槛、采用特定计票方法等制造选举、席次偏差,以形成权位占有上的差距。此类操作可能并不公平,但往往为公众所默认、为败者所同意。原因是,政党政府要正常运转,就得让一部分党拥有相对优势。而且,理论上讲,各党都有获得此种优势的可能。议会席次确定后,各政党在政治系统、政治过程中的角色和地位大致底定,执政党、反对党各就各位。执政党可能是一个,也可能是数个,这取决于政党的“联合内阁潜力”,也取决于政党的意识形态和政策倾向。此外,在执政党、反对党之间也需要某些政治缓冲:政党政府要稳定施政,议会中“必要的外援”和“必要的弃权者”就不可或缺[6]。这样,才能把执政党与反对党尖锐冲突、直接摊牌的风险降至最低。

政治公共性始终有大众民主、统治合法性的要求,政党政治最终有精英统治、治理合理性的要求。选举竞争确立起权利和相关资源的信托机制,解决或掩盖了上述两方面的矛盾,使政党政治得以流畅地转向治理、转向常态化的政策活动。政策就是作为和不作为,政党政策活动就是它在政党关系、政党与社会、国家关系领域的作为和不作为。政党政策更多展现为政党的各种内部过程、外部过程。手中权位有多少、政治影响力有多大,党内精英对党的预期又如何,这些都可能使政党内部出现力量分化组合,使政党的立场、策略发生变化,同时也可能使政党外部关系产生变化。譬如执政党的议会优势可以方便地转变为行政优势、施政绩效,而后者又能成为政治精英主导党内斗争、党内变革的砝码。若议会优势缩水、执政党对连任不抱希望,它就可能利用自己后期政策的翘尾效应来给继任者制造麻烦(譬如大幅举债),以压缩后者的政策空间并减少其连任的机会。反对党的作为、不作为恰好相反,它要监督政党政府、牵制其政策,尽可能揭露其错误及其短视、自肥的倾向,充分利用政策分歧来分化、弱化执政党及其议会优势,同时整合自身力量、争取潜在盟友,推动未来的政党轮替。

公众、社会总能干预政党政治过程、推动政党政治变迁。除了选举,他们还可以充分运用其他宪法权利,如游行示威、自由言论权,隐藏在合法持枪权背后的抗暴权以及近年来进展明显的公投复决、审议民主等,来为政党设立议程,为其行为明确边界。如果相关政治过程长期远离社会期待,那么,导致选民重组、政党重组的“关键性选举”[7]就会到来,“占领华尔街”之类的社会运动就会登场并可能转化为新的政党。在具体的政治过程中迎合、诠释政治的公共性,这是西方政党政治长期积淀而来的一种品质。侧重于选票、权位和政策,由政治市场竞争主导权位和相关资源的配置,则是西方政党政治过程的特质。这一特质使西方各政党的政治前途、西方政党政治的变迁最终取决于政党与社会的关系,又使政党与社会的关系从根本上决定了政党关系、政党与国家的关系。

四、广义转型社会中的政党政治过程的基本特点和问题

基于较宽的口径,我们这样定义转型社会:已实质性地卷入现代化进程且仍具有某种“在途性”的社会,它们在政治、文化上仍顽强延续着传统的强力控制模式。转型社会的前身多半曾是东方社会,或者曾深受其影响。这是近代以来世界史上一个值得关注的现象。依据马克思、魏特夫的相关著述以及国内学者如冯天瑜等人的看法,就其生产方式、社会和政治结构及其特点而言,东方社会并非封建社会。在东方社会中,整个社会生活由一个强大的中央集权和行政集权的官僚政府来操控、权位派生财富而不是相反。在这里,西方封建式的社会和权力结构是不存在的,君主、臣民间没有契约性、对称性的权力义务关系,也没有西方式教会、贵族和自治城市等对绝对王权的掣肘。在这里,人们对政治向来就有不同理解。譬如古代中国,政治就是牧民,这无疑是一种命令——服从型的单向度控制行为。而且,就“政”字来源看,它也的确含有以鞭策、敲扑迫使民众趋于特定目的的意味。无独有偶,在古代美洲、北非、中亚西亚、印度和俄国等所有集权色彩浓郁的政治文化系统中,人们对政治都有相近或相似的理解。因此就有西方学者指出,东方人更习惯于将政治与权位、尊荣联系起来,更倾向于将其解读为一种单向度的命令与服从[8]。

由于现代化、民主化的起点并非典型封建社会,而多是相对独特的东方社会,转型社会尽管深受工业化和市场化侵袭,但在文化、政治上的免疫力却比较强,对传统惯性的保守似乎也更有力。在这里,往往须待现代化、市场化解构旧社会结构并搭建起新的、现代的社会结构之后,才可能有全新的政治发展要求,才可能在民主政治、政党政治的发展上有所深入、有所突破。转型社会中的政治发展一开始就面临艰巨的使命:首先要从无到有地建构和确立政治的公共性,然后才能在此基础上充分体现这一公共性。但要看到,转型时期经济社会具有过渡性、政治发展具有不确定性,这种政治的公共性能否确立起来,政党政治及其过程又能否充分地体现它,都取决于传统与现代的博弈如何,取决于政党和政治生态特别是文化系统的关系如何。

必须承认,政治传统有很强的跨越时空影响或部分塑造现实政治生态的能力,它使转型社会的政党政治及其过程有明显不同于西方的内容和特点。在很多转型社会中,信仰权威主义的优势政党(多曾是革命政党或建国政党,如中国国民党、新加坡人民行动党、墨西哥革命制度党等)奉行权位至上的逻辑,对操控公职、权力的意图毫不掩饰。于是,政党政治重心明显转移到了优势政党内部关系以及政党同政权关系领域。相比较而言,由于权力约束缺位或不够强硬,政党同社会和公众的关系反而退居次要位置。政党关系也一样,它们都取决于、受制于政党与政权的关系。由此,政党政治过程突出权位、政策而非选举,更多地强调义务而非权利,更多地强调命令与服从而非平等、治理。在此过程中,政党实际被当成集权的工具、监护国家的手段。即便这样的政治过程也还是属于民主政治、政党政治的范畴。要看到,不论政党政治过程怎样偏重集权甚至有专制嫌疑,但它们最终还是不得不在理念建构上、政治架构上接受政治现代性、公共性的某些基本原则。尽管存在受控的选举和垄断的政党政治,选举同政党的政策、权位间关联度也并不高,公众一时间也还难以以其集体理性、集体意志来左右政党政治,但这并不意味着优势政党、政党政治就能彻底摆脱现代化对于政治合理性、统治正当性和合法性的要求。在转型社会中,选举可能缺乏竞争性甚至被虚化,但却不能贸然取消;政党政治尽管是强势主导的,但却很难经受住迅猛的或突如其来的社会震荡的考验。在这方面,苏共、墨西哥革命制度党、中国国民党等都有过相似的历史际遇。

政党本质上是亲近现代性、民主性和公共性的,否则其名分就需存疑。有政党存在,政治公共性的制度化表达就有了现实性,后者会不断滋长,直至最终决定性地改良或重塑政治格局。这就有如市场主体的存在、发展之于经济社会变革的关系。尽管转型社会政党政治的过程可能淡化、排斥政治市场及其作用,可能很敏感地警惕社会的自组织进程和问政要求,但政治发展的规律毕竟不可抗拒。当然,这种淡化、排斥有时也并非全无道理,一切都还取决于现代化、政治发展的阶段性要求。这些要求是什么,要促进突破性的创新实践?要维持政治共同体团结或国家统一、政局稳定?还是要两方面兼而有之?当然,“合理专制”的存在只是相对于特定时空条件而言的。长远来看,统治或治理最终还需取决于民意认同、权力最终还需由公众赋予并得接受制约,这都不能例外。现代化天然需要市场经济,市场经济自然孕育公民人格,公民对于权利和利益的要求以及实现这些要求的意志和力量都不可阻遏。市场经济不可逆转,公民、公共社会力量壮大也就不可逆转,其政治参与也就不容回避。这就注定了公民集体理性、集体意志所决定的政党政治势必会成为现代政治的主流。

在起点低、起步晚的转型社会中,政治市场及其公开、适度的竞争可能受阻,但这只是把公开竞争变成了隐性存在。不要公开的政治市场,就会有地下的政治市场。相关利益主体还是会在台面下开启或继续其接近权力、获取利益的政治过程。这些过程及其结果不公开,没有合理的规范约束,但有很强的不确定性。地下政治市场必须公开化,公权力运作必须在阳光下进行,这是必然趋势。现实利益总是吁求政治的权力和权利。一方面,它可能渗入并不开放的权力体系中寻求代理,从而加剧权力运作中非正式性弊端并滋生严重腐败;另一方面,它又可能不断地进行社会动员、生成社会运动,制造社会抗争。这样的政治过程不仅会使相关政治主体以扭曲的形式从事无序竞争,即便是对优势政党自己期待的政治利益也形成威胁——它不可持续,制度成本极高,还会导致统治有效性不断下降。

一种有望走出上述政治困境的现实选择是:在政治理念、政治过程上放弃垄断和操控的企图,去建构和实践一种适应现代治理要求的开放性、合作性的政党体制。后者应能让权力受到限制、让参与受到尊重、让最大多数人的权利得到保护。与此相关的政治实践应兼顾政治合法性、治理有效性,在纵向的政治发展、横向的政治过程中形成和保持某种舒适的缓冲。民主发展、政党政治离不开选举民主适时和适度的推进。但要看到,即便发达的选举民主最终也还得诉诸精英治理,也还有内在缺陷、有时难免产生少数政府或导致社会不公。当今世界民主的主流,已是如何有机地统一、高效地平衡精英治理与大众民主的关系,以及如何实现发达的选举民主、发达的协商民主并将两者有机结合起来。这就给改革、优化转型社会的政党政治及其过程提供了难得的契机。在选举民主尚不发达的情况下,一方面积极创造条件适度推进公开、公正和直接的选举,另一方面着力强化和深化政党合作、政党与一切社会组织的合作,尽量弥补和纠正民意表达不充分所造成的政治偏向和政策偏差,似乎也能够较好地满足现代政治公共性的要求。

五、结语

从不同政党政治过程比较的视角来看,不同形态的政党政治大都有其合理性。当然,这只是相对于它们分别所处的现代化和政治发展阶段而言。政党政治没有最好、最理想,只有最适合和最不坏。最适合、最不坏的政党政治应当既不超前、也不滞后于政治发展的这种阶段性要求。当然,这些最适合、最不坏的政党政治及其过程都需正确诠释、充分体现现代政治的公共性。

参考文献:

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[4][英]安东尼·德·雅赛.重申自由主义[M].北京:社会科学出版社,1997:76.

[5][美]肯尼斯·约·阿罗.社会选择与个人价值[M].成都:四川人民出版社,1987:5.

[6]Paul Pennings,Jan-Erik Lane.Comparing Party System Change[M].London:Rutledge,1998:48～54.

[7]V.O.Key,Jr.A Theory of Critical Election[J].Journal of Politics,Vol.17,1955.

[8]Lucian W.Pye,Mary W.Pye,Asian Power and Politics:The Cultural Dimensions of Authority[M].Cambridge:Harvard University Press,1985:9.