依法治党到法治中国的逻辑视野

张书林

(中共山东省委党校党建部,山东济南 250103)

党的十八届四中全会指出:“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。”[1]说到底就是,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,着力建设法治中国;在当代中国,“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证”[1]。而对于作为执政党的中国共产党而言,担负全面推进依法治国的重任,主要是通过依法执政的形态来实现的。由此,就建构形成了“依法治党——依法执政——依法治国——法治中国”的内在逻辑关联性,诠释了从依法治党到法治中国的逻辑必然性。这一逻辑必然性具体说来就是:依法治党是依法执政的前提与基础,实现了依法治党,才有资格担负依法执政的重任;依法执政是依法治国的中流砥柱,做到了依法执政,才有可能支撑起依法治国的宏伟大厦;依法治国是法治中国的建构路径,只有不断深化、全面推进依法治国的生动实践,才能日益接近法治中国建设的壮美蓝图。

一、依法治党:依法执政的前提要件

中国共产党是我国的领导党、执政党,是依法执政的责任主体。“打铁先要自身硬”,依法执政能不能推进、推进到什么程度,首先在党、关键在党。党担负好依法执政责任的基本前提,必然是党自身的法治化,即实现依法治党。所谓依法治党就是指着力依靠国家宪法法律、党规党法来治党管党的理念、状态与模式。一般说来,依法治党中的“法”既包括外向型的国家宪法法律,又指内向型的以党章为核心的党规党法体系。就中国共产党的依法治党而言,鉴于党的领导党、执政党地位,其推进、实现依法治党所凭借的工具和依据主要是内向型的,即应致力于建立健全以党章为核心的党规党法体系,使党的建设、党的活动、党的运作的各个方面、领域、环节都被纳入党规党法的作用范围,都被置于党规党法的总体约束之下。

(一) 中国共产党依法治党的实践。对依法治党的探索从党成立以来就已经展开,但不断加大探索力度、实践力度则是改革开放以来的事情。改革开放以来,在邓小平制度建党思想的指导和支配下,党有意识地加快了依法治党的进程,一批有影响力的党规党法应时出台,依法治党的“有法可依”问题得到初步解决。

1.在党内的根本大法——党章的制定和修订方面。1921年7月党的一大,通过了500余字、共15条的《中国共产党纲领》,这个《纲领》虽不是以党章的名字来命名的,但它事实上应被认定为我们党的第一个党章。1922年7月党的二大通过了包括党员、组织、会议、纪律、经费、附则等6章共29条近4 000字的党的第一个正式的《中国共产党章程》。1923年6月党的三大、1925年1月党的四大、1927年4至5月党的五大,都没有通过新的党章,只是对二大党章作了小的改动。三大到五大通过的党章分别被称作《中国共产党第一次修正章程》、《中国共产党第二次修正章程》、《中国共产党第三次修正章程议决案》。1928年6月至7月在莫斯科召开的党的六大通过的《中国共产党党章》,共15章53条,保持了五大党章的基本内容。1945年4月至6月党的七大通过的党章,是党在民主革命时期最完备的党章。1956年9月党的八大,通过了党在执政时期的第一部党章。1969年4月通过的九大党章、1973年8月通过的十大党章,被邓小平评定为“实际上不大像党章”。1977年8月党的十一大通过的党章,结构与十大党章类似,仍然继续十大“左”倾错误。

1982年9月党的十二大制定的新党章,在原来党章的基础上增加了党的干部、党的纪律、党组、党和共产主义青年团的关系等内容,分为总纲和具体条文两大部分,共10章50条。这是我们党改革开放以来的第一部党章。这之后,1987年的十三大党章、1992年的十四大党章、1997年的十五大党章、2002年的十六大党章、2007年的十七大党章、2012年的十八大党章,均是对十二大党章不同程度的修订与完善,大的结构框架基本上保持了十二大党章的原貌。

2.在其他党规党法的制定方面。改革开放以来,已经有涉及党内生活各个方面、层面、领域的党规党法相继出台,体系不断健全完善。(1)关于规范党代会运作的党规党法,主要有:1985年2月中组部印发的《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》,2008年5月中央印发的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》等。(2)关于规范党的委员会运作的党规党法,主要有:1996年4月中央颁布的《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》,2006年中组部通过的《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》等。(3)关于规范党的基层组织运作的党规党法,主要有:1996年3月中央印发的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》,2010年8月13日中央出台了修订稿。1998年3月中央印发的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》,2010年6月修订了这一条例等。(4)关于规范党内民主选举的党规党法,主要有:1988年3月中组部印发的《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》,1990年6月中央印发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》,1994年1月中央印发的《中国共产党地方组织选举工作条例》等。(5)关于规范党内民主监督的党规党法,主要有:2003年12月中央印发的《中国共产党党内监督条例(试行)》,2005年中纪委、中组部联合发布的《关于巡视工作的暂行规定》,2009年7月中央印发的《中国共产党巡视工作条例(试行)》等。(6)关于党的纪律约束方面的党规党法,主要有:1997年2月中央印发的《中国共产党纪律处分条例(试行)》,2003年12月中央正式印发的《中国共产党纪律处分条例》,1997年3月中央印发的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》,2010年1月中央正式印发的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》,2009年5月中央政治局会议审议通过的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等。(7)关于保障党员民主权利的党规党法,主要是:1995年1月中央印发的《中国共产党党员权利保障条例(试行)》,2004年9月中央正式印发的《中国共产党党员权利保障条例》等。(8)关于规范党内民主生活的党规党法,主要有:1980年2月党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》,1990年5月中央印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》等。(9)关于规范党管干部的党规党法,主要有:1995年2月中央印发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》,2002年7月中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》,2014年1月中央修订后印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》等。

3.在管控规划党内“立法”方面。党的十八大以来,为适应依法治党的紧迫需要,加快党内“立法”过程,2013年5月27日《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对外公布。这两个条例、规定可以看作是党内的“立法法”。2013年11月27日《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》发布。这一纲要对5年内党内法规制定工作进行统筹安排,提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求,确定了一批党内法规重点制定项目,从而形成了初步系统化的党内“立法”规划。党内“立法法”、“立法”规划纲要的出台,使得依法治党的“有法可依”问题进一步从宏观上进行了破题。

(二) 依法治党的它山之石。与我们党一样,国外政党也强调依法治党。不过,与我们不同的是,国外政党所强调的依法治党其重心是外向型的,即侧重于依靠国家宪法法律来治理和规范政党活动、政党运作、政党政治。近年来,随着世界各国对政党运作的规范化、有序化强化,国外政党有意识地加快了法治化进程,政党法治化、依法治党成为一种重要的发展趋势和政治生态。

西方政党的法治化,经历了一个“先是政党入宪,对政党进行原则性规定,而后是完善选举法等相关法律,最终才是制定专门《政党法》”[2]的过程。刘红凛教授把当下西方国家法律对政党的规范,具体划分为四种类型:法律默认型、抽象规范型、择要规范型、全面规范型。(1)法律默认型。即国家宪法和法律对政党内部事务不干涉,政党内部事务完全由政党自主、自决。以英国为典型。英国视政党为私人组织,党内事务完全由各政党自主决定。英国现行的两大政党——保守党和工党,虽均属于中央集权式政党,但比较而言,英国保守党更加集权、工党则相对较为民主,这都是各政党自主塑造的结果。(2)抽象规范型。即国家宪法对政党内部事务仅作原则性规定,不作具体性规定,内部事务由政党按照民主原则独立行事。这类国家一般为成文法国家,但没有专门《政党法》。(3)择要规范型。即对政党主要行为用法律加以规范,而对非主要行为则不去关注。以美国最为典型。(4)全面规范型。即国家不仅对政党组织和活动作原则性规定,而且通过《政党法》对政党的具体民主事务和活动也作出明确规定,国家法律全面介入政党内部事务。这类国家一般为大陆法系而且有专门的《政党法》。如德国《政党法》在第2章(第6—16条)中对政党内部民主就作了明确具体的规定[2]。

西方政党推进政党法治化、依法治党的具体做法和生动实践,对我们党的依法治党具有借鉴和启示意义。要提升依法治党的整体质量与水平,防止以党代法、杜绝党权凌驾于法权之上,必须坚持内向型与外向型并举,在大力推进“党规党法”体系建设的同时,建立健全规范党的建设、党的活动、党的运作的国家法律法规,将各级党组织、党员、干部的活动严格限定在宪法法律范围内,杜绝任何党组织、党员干部凌驾于宪法法律之上之外的特殊权力。

二、依法执政:依法治国的中流砥柱

依法治国是各方力量合力作用的过程和结果。执政党、人大、政府、两院、政协、群团组织、社会各方、人民群众,都在依法治国实践中发挥各自作用。其中,中国共产党依法执政,是推进依法治国的发动机和主动力。依法治国能不能实现,实现到什么程度,起决定性、关键性作用的是党的依法执政做得如何。

(一) 党是依法治国的核心中枢。1997年党的十五大报告,第一次清晰界定了依法治国的基本内涵。指出:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”由此可见,依法治国的实质就是“广大人民群众在党的领导下、依靠宪法法律去治理国家”。因此,依法治国是党和人民共同推进的工程。其中,党处于领导地位、人民群众处于主体地位。鉴于中国共产党的领导党、执政党角色定位,人民群众在推进依法治国进程中主体性作用的发挥,必须在党的领导下展开和实施,必须依赖于党的领导所释放的政治空间。从这个逻辑意义上讲,党在推进依法治国进程中扮演绝对主角、居于核心中枢,是依法治国的真正领导者、组织者、决策者。

(二) 人民是依法治国的主体。人民是一个宽泛、抽象的政治概念,人民作为依法治国的主体,必须具体化、组织化、政权化,否则依法治国很可能流于形式。依法治国是人民当家作主的当代形态,其实质是“法治精神主导下的人民当家作主具体化”。在我国,囿于人口众多、地域广阔、成本巨大等因素,实现13亿人直接当家作主、直接去推进依法治国,在实践中是不可能的,在技术上也是无法操作的。因此,人民当家作主只能采取间接民主(即代议制民主)的形式。即,其一,由人民公开选举自己的代表,将当家作主的权力委托给代表,由代表代替自己当家作主。其二,若干人民代表组成人民代表大会,通过召开会议的形式表决形成总体反映人民意愿的决议、决定、政策方针。其三,为保证这些承载人民当家作主意愿的决议、决定、政策方针得到充分贯彻执行,人民代表通过代表大会选举产生了人民政府及其部门。为防止承载人民当家作主意愿的决议、决定、政策方针在执行过程中被曲解和践踏,人民代表通过代表大会选举产生了人民法院、人民检察院来担负监督救济职责。由此,围绕作为主体的人民群众之依法治国、当家作主,就形成了人大、政府、法院和检察院等组织机构。这些组织机构在依法治国进程中,均代表人民发挥重要作用,扮演重要角色:人大担负规范立法功能,是依法治国的法律法规供给者。政府担负依法行政功能,是依法治国的具体实践者。法院、检察院这“两院”担负公正司法功能,是依法治国的保障者和维护者。

(三) 依法执政是依法治国的中流砥柱。综上所述,鉴于依法治国是党与人民合力推进的工程,人民在其组织化形态上又具体化为人大、政府、法院和检察院,因此,依法治国就是党、人大、政府、“两院”合力推进的工程。其中,作为依法治国领导者、组织者、决策者的中国共产党,是居于核心中枢地位的。

党推进依法治国,在其操作形态上就体现为党的依法执政。所谓依法执政,就是党依照宪法法律规定和要求去开展执政活动、发挥执政党作用,通过法定程序使党的意志、政策主张变成国家意志、人民意志、国家法律,支持人大、政府、法院和检察院独立依法履行职能、开展活动;就是党“坚持依法治国,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化”。党自身只有严格做到了依法执政,才有资格担负起依法治国的核心中枢,才能在推进依法治国的进程中更好地统领人大、政府、法院和检察院;才能有适度的压力去提升自身的法治素养、法治思维、法治能力,树立起执政党的法治权威形象,更好地领导主导依法治国进程。从这个意义上讲,党的依法执政是依法治国的中流砥柱。

三、依法治国:法治中国的建构路径

推进法治中国建设,是十八届四中全会确立的宏伟目标。法治中国,重在建设、重在行动。很显然,法治中国建设的基本路径是,扎实稳步推进依法治国进程。因此,十七大报告明确指出,要“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”[3](30)。十八届三中全会进一步强调:“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[4](31-32)

十八大报告特别提出,全面推进依法治国必须把法治作为治国理政的基本方式,“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究”[5](25)。这就实际上将邓小平反复讲的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,框定为借助依法治国之手去建构法治中国的基本要素支撑。

(一) 有法可依。有法可依的源头在立法,其实质是解决依法治国的法律供给,通过科学立法、系统立法、规范立法构筑形成推进依法治国、支撑法治中国建设的完备法律法规体系。

1.成文宪法定型成熟。有法可依中的“法”,首先是指宪法。法治中国的核心支柱,也是宪法。宪法是根本大法、是母法。党的十八届三中全会指出:“宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法,具有最高权威。”[4](32)党的十八届四中全会深刻指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[1]宪法不成熟、不完善,整个法律体系的架构就缺少灵魂和精髓。近代自晚清以来,我国在西方宪政思想、民主法治思想的影响之下,基于“师夷长技以制夷”的学习心态,就开启了立宪之路。不过,旧中国的立宪多是秉承了“宪法工具论”思维,宪法建设过程中乱象丛生、破绽百出。党成立后,在局部执政时期进行过订立宪法的实验,全面执政65年来不断开创宪法建设的新局面。目前,我国的成文宪法体系已经趋于定型成熟,从而稳固了依法治国的根基、奠定了法治中国建设的总基调。

自1908年清政府颁布《钦定宪法大纲》至1949年国民党政府垮台的41年间,先后颁布了八部宪法。深入研究探索这八部成文宪法发展演进的历史背景、客观条件、主观因素、利益博弈,深刻洞察隐含其中的“宪法工具论”,深刻反思和总结其运作及衰微的历史教训,有助于我们在推进依法治国迈向法治中国的进程中切实增强遵守宪法、维护宪法的历史责任感、现实危机感。

新中国成立之前,我们党在局部执政时期,实际上也已经主持制定了四部宪法。设在江西瑞金的中华苏维埃共和国临时中央政府,是我们建立的第一个人民革命政权,是党第一次局部执政的政权载体。1931年11月7日,中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金叶坪村召开。大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》,实际上是党局部执政时期主持制定的第一部宪法。全面抗战爆发后,设在陕西延安的“中华民国”陕甘宁边区政府,是我们党第二次局部执政的政权载体。1939年1月,陕甘宁边区第一届参议会通过了相当于宪法的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。1946年4月第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》,实际上确立了边区的宪法体系。1949年9月为筹备新中国成立,第一次中国人民政治协商会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》,起到了临时宪法的作用。这四部宪法是党局部执政时期立宪的预演和伟大尝试,为党全面执政后的立宪行动积累了宝贵经验、涵养了法治精神。

新中国成立后,在党的领导和主持下,已经颁布了四部宪法、进行了四次宪法修正。1954年9月20日一届全国人大一次会议,在对《中国人民政治协商会议共同纲领》进行修改的基础上,制定通过的宪法共4章106条,俗称1954年宪法或五四宪法,是党全面执政后颁发的第一部宪法,也是中国历史上第一部社会主义类型的成文宪法。1975年1月17日四届全国人大一次会议通过了第二部《中华人民共和国宪法》。1978年3月5日五届全国人大一次会议通过了第三部《中华人民共和国宪法》,共4章60条。1982年12月4日五届全国人大五次会议通过了第四部《中华人民共和国宪法》。1982年宪法目前已经进行了四次修正。

现行我国的宪法,由4章138条构成,内容涵盖了序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构、国旗国歌国旗首都等,是一部系统完备、定型成熟的成文宪法。有了成熟的、定型的成文宪法,就解决了“有法可依”问题,进而使推进法治中国建设有了“主心骨”。

2.中国特色社会主义法律体系已经形成。有法可依中的“法”,不是单一型法律规范,也不仅仅是指宪法,而是包括宪法、法律、法规等在内的复合型法律体系。在当代中国,则是特指中国特色社会主义法律体系。

中国特色社会主义法律体系,是中国特色社会主义制度的重要构成部分,是在宪法统帅之下,以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干,涵盖法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等层次的法律规范构成的法律体系。1997年党的十五大报告首次提出,要“加强立法工作,提高立法质量,到二○一○年形成有中国特色社会主义法律体系”。2011年3月10日,全国人大常委会委员长吴邦国在向十一届人大四次会议作报告时宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成。2011年10月27日国务院新闻办发表了《中国特色社会主义法律体系》白皮书,全面介绍了中国特色社会主义法律体系的形成、构成、特征、完善等内容。鉴于中国特色社会主义法律体系已经形成,十八大报告强调,今后我国法治建设的重要任务是,“完善中国特色社会主义法律体系”[5](25)。

就中国特色社会主义法律体系的形成与依法治国、法治中国建设的关联性而言:可以说,有了初步定型的并且处于不断健全完善中的中国特色社会主义法律体系,推进依法治国就有了“横向到边、纵向到底”的可靠抓手,解决了依法治国语境下法治中国建设的“有法可依”问题,这就至少从源头上、形式上、理论上保证了法治中国建设的法支撑、凸显了法治中国建设的法意蕴。

(二) 有法必依。有法必依是依法治国的关键要件,是法治中国建设的命脉所在。党的十八届四中全会强调指出:“必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”[1]坚决做到有法必依,这是关乎法律能否“动”起来的关键一步,也是关乎依法治国乃至法治中国建设的决定性一步。为此,必须从强化普法、执政党守法两个方面进行努力:

1.在全体公民中开展普法教育。十七大报告指出,要“深入开展法制宣传教育,弘扬法治精神,形成自觉学法守法用法的社会氛围”[3](30)。十八大报告进一步指出,要“深入开展法制宣传教育,弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,增强全社会学法遵法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”[5](25-26)。十八届三中全会明确了必须“健全社会普法教育机制,增强全民法治观念”。十八届四中全会则突出强调指出,要“推动全社会树立法治意识,深入开展法治宣传教育,把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容”[1]。

我国的普法教育是从上世纪80年代中期开始的。1985年11月,中央批转了中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》,全国人大常委会作出了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》,决定从1986年开始,正式实施五年规划式的普法教育。迄今,已经进入第六个五年规划的普及法律常识、开展法制教育期。1986-1990年为“一五”普法期,主要内容是开展宪法、民族区域自治法、刑法、刑事诉讼法等基本法律的学习教育;1991-1995年为“二五”普法期,主要内容是学习宪法、行政诉讼法、义务教育法、国旗法等;1996-2000年为“三五”普法期,主要内容是学习邓小平民主与法制理论、市场经济法律,开展基本法律知识及维稳法律教育;2001-2005年为“四五”普法期,主要内容与“三五”普法大体相同,2001年起中央决定将每年的12月4日(现行宪法实施日)作为全国性的法制宣传日;2006-2010年为“五五”普法期,主要内容是开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位“六进”活动;2011-2015年为“六五”普法期,主要内容是重点学习宣传宪法、中国特色社会主义法律体系,开展社会主义法治理念教育。通过开展五年规划式的普法教育,我国公民普遍受到了组织化、系统化、规范化的法律启蒙,对基本法律知识有了一定掌握、法律意识得以树立,学法、知法的积极性、主动性显著增强,遵法、守法的自觉性不断提升,这就从人本意蕴上保证了有法必依的落实。

2.党必须在宪法法律范围内活动。有法必依既是对普遍公民、一般性组织的要求,也应涵盖对执政党的要求。有法必依对执政党的要求,实质上是党与法的关系如何摆正问题。中国共产党是我国的领导党、执政党,宪法和法律是党领导人民制定的。党领导人民制定宪法法律本质上是一把“双刃剑”,因为党在制定宪法法律的同时,也给自己套上了“紧箍咒”,它意味着党自己必须带头遵守法律、带头在宪法法律范围内活动。

因此,强调党必须在宪法法律范围内活动,这是关系有法必依的关键。十六大报告指出,宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现;必须严格依法办事,任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。十七大报告进一步强调:“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动,带头维护宪法和法律的权威。”[3](30)2011年7月1日胡锦涛同志在纪念党成立90周年大会上的讲话中,明确要求:“全党同志都要牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念,认真学习制度,严格执行制度,自觉维护制度。”[6]十八大报告从处理党权与法权的维度,科学阐明了党必须遵法守法问题,强调指出:“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”[5](26)十八届四中全会则从党的领导干部必须自觉严格守法入手,着力指出:“坚持依法执政,各级领导干部要带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”[1]可见,党领导制定法律与党必须在宪法法律范围内活动是内在统一的,是一个系统工程的两个关联步骤或方面,不能人为地将它们割裂开来。宪法和法律是党领导人民制定的,是党的意志的体现。对于党主持制定的宪法和法律,党的组织、党的干部、党员都必须严格遵守,自觉地在宪法和法律范围内活动。

(三) 执法必严。执法必严,说到底就是政府执法部门要严肃执行法律规定,严格按照法律条文办事,实质上是要严格依法办事、依法行政。党的十七大报告指出,要“推进依法行政”[3](30)。党的十八大报告进一步指出:“推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法。”[5](25)依法行政是依法治国的实现机制,是迈向法治中国的行动纲领。依法治国助推法治中国建设,关键在落实。即“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”[1]法律的这种实施,主要是要求政府部门尤其是执法部门必须以执法必严为指导原则,做到严格执法、依法行政。即十八届四中全会所指出的:“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”[1]

根据党的十八届三中、四中全会精神,政府要做到执法必严、严格执法,应突出抓好以下方面:一是实行政府权力清单制度,推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。二是整合执法主体。重点是相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。三是加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,着力加强对食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域的基层执法力量。四是完善行政执法程序。重点是规范执法自由裁量权、建立健全行政裁量权基准制度,加强对行政执法的监督,全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度,做到严格规范公正文明执法。五是健全完善行政执法与刑事司法衔接机制。行政执法机关依法查处行政违法行为的过程中,对发现的涉嫌犯罪的行为应及时移交司法机关处理,从而凝聚形成行政执法效力与刑事司法震慑的合力。

(四) 违法必究。违法必究是依法治国的坚强屏障,是法治中国建设的“防火墙”。在推进法治中国建设的过程中,如果弱化或剔除了违法必究的惩治路径、救济渠道,我们最终期待的法治中国可能会名不副实。因此,在凭借依法治国迈向法治中国的过程中,违法必究是不可或缺的。

1.树立法权至上观念。做到违法必究,必须牢固树立和坚守“法律面前人人平等、法律约束没有特区、法律执行没有例外”的理念,坚信任何人违法都应受到追究、任何人犯罪都应受到惩处、任何权力都不能大于法权。

2.党组织、党员干部违法必须受到追究。《中华人民共和国宪法》指出:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”其中的“各政党”,自然也包括中国共产党。可见,作为根本大法的宪法,事实上都规定了党不能有违反宪法法律的行为。党的十八届三中全会对此也深刻指出,必须坚持法律面前人人平等,任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。因此,任何党员、干部特别是领导干部都必须牢记“党内没有特殊党员、国家没有特殊公民”,任何党员、干部都必须在宪法法律范围内活动,一旦违反了国法,都必须接受法律的追究和制裁,无论是“老虎”还是“苍蝇”都概莫能外。

3.健全公正司法机制。在司法实践中,违法必究的主体操作者是国家司法机关,主要是指人民法院、人民检察院,同时还有公安机关、司法行政机关。司法机关践行违法必究原则,最根本的是要坚决做到公正司法。这就意味着,司法活动在制度设计上只对法律负责、对事实负责,而不屈从于任何外部压力、诱惑和干扰。

其一,保证司法机关独立办案。党虽然对司法机关具有领导权,司法机关也必须自觉接受党的领导,但是,党权与法权并非混同,而是各有其适用原则和边界。党权的适用遵循政治原则,法权的适用遵循法制原则。法权要体现出公正性、维护公正司法,就必须独立行使,党权不能凌驾于法权之上、不能干预法权运行。因此,党对司法机关的领导是政治、思想、组织领导,不能插手司法机关的具体办案。十七大报告较早指出,必须“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”[3](30)。十八届三中全会提出,应着力“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施”[4]33。在此基础上,十八届四中全会推出了若干重大创新性改革举措,主体包括:“(1)完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,建立健全司法人员履行法定职责保护机制。(2)优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”[1]

其二,建立错案必究机制。违法必究与错案必究是有一定联系的。在坚持违法必究的过程中,如果对事实根据的认定有误、对法律的适用出现偏差,都有可能出现对违法行为的追究或不到位、或过火、或错误的情况,由此就可能酿成冤假错案。所以,作为对违法必究的必要有益补充的错案必究、错案追究机制,必须尽快健全完善起来。据此,十八届三中全会指出:要“健全错案防止、纠正、责任追究机制,严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则”[4](34)。十八届四中全会则从制度安排的宏观维度,创造性地指出,必须“推进严格司法,坚持以事实为根据、以法律为准绳,推进以审判为中心的诉讼制度改革,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”[1]。

参考文献:

[1]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[N].人民日报,2014-10-24.

[2]刘红凛.比较视野中的国家民主与党内民主[J].当代世界与社会主义,2011(4).

[3]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[G].北京:人民出版社,2007.

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013.

[5]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京:人民出版社,2012.

[6]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[N].人民日报,2011-07-02.