民办高校与公办高校法人治理结构的比较

收稿日期：2013-10-07

作者简介：王义宁，肇庆科技职业技术学院讲师，硕士。（广东高要/526114）

*本文系2012年度广东省教育研究院教育教学研究项目课题“民办高等职业学校法人治理结构的研究”（ GDJY2012004）阶段性成果之一 。

摘 要：完善法人治理结构是加强中国特色现代大学制度建设的重要内容之一。本文以我国目前的法律制度为基点，对比分析了我国民办高校与公办高校法人治理结构的异同，并对我国民办高校与公办高校法人治理结构的完善进行了反思。

关键词：民办高校；公办高校；法人治理结构；比较；反思 完善法人治理结构是加强中国特色现代大学制度建设的重要内容之一。众所周知，在目前我国高等教育体系中，公办高等教育居于主导地位，民办高等教育是重要组成部分。由于相同的社会制度文化和不同的产权结构，民办高校与公办高校的法人治理结构既有共性，亦有差异，对两者进行对比分析，可以更有利于对我国民办高校与公办高校法人治理结构的完善进行反思，有助于推进中国特色现代大学制度的建设。

一、高等学校法人治理结构的基本涵义

（一）法人治理结构的涵义

法人治理结构即“公司法人治理结构”或“公司治理结构”，我国学界也称其为“组织机构”、“机关构造”或“管理体制”等。[1] 法人治理结构的概念源于现代企业管理制度，是指一组联结并规范公司的各个参与者相互之间权力和利益关系的制度安排。这种安排的目的在于通过一定的治理结构，使得公司的股东、董事会、经理层和其它利益相关者能够保持有效的约束与监督，使得各方面权利得到有效制衡，利益得到持续保障，从而使公司整体状况不断改善，最终实现效率与公平目标在公司内部较好的统一。[2]法人治理结构存在的基础是现代企业所有权与经营权的分离并因此建立了所有者与经营者之间的委托代理关系，其价值取向是维护股东、债权人以及社会公共利益，实现企业目标最大化，其机制是公司组织机构之间权力的分配与制衡。

（二）高等学校法人治理结构的涵义

我国高等学校作为法律规定的独立法人，有其法人治理结构存在的基础。在我国高等学校中，公办高校由国家举办，国家享有所有者权利，以校长为法人代表的学校高级管理人员受国家委托行使经营者权利。民办高校由国家机构以外的社会组织或者个人出资举办，出资人将自己的资产交由理事会（或董事会）托管经营，并由理事会 （或董事会）聘请学校经营者来经营管理学校。可见，我国高等学校同样存在所有权与经营权分离的情况，面临着需要通过完善法人治理结构来推进学校的发展的问题。

高校法人治理结构是在借鉴公司法人治理结构理论的基础上提出的概念。归纳我国学界各种说法，其中比较有代表性的观点是，“所谓高校法人治理结构，是指在一定的财产权制度基础上，为实现高校的教育目标，就高校内部治理的组织机构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励等所进行的制度安排，以及对高校与外部利益相关者等关系进行处理的机制安排”[3]。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出要从完善治理结构、加强大学章程建设、扩大社会合作、推进专业评价四个方面加强中国特色现代大学制度建设。因此，可以说，高校法人治理结构是现代大学制度重要的组成部分，也是现代大学制度形成和完善的动力与保障。

二、民办高校与公办高校法人治理结构的比较 （一）共性方面

我国民办高校和公办高校都是高等教育法人，其法人治理结构必然存在共性的一面。

1.高校法人治理结构的目标取向具有一致性

民办高校与公办高校法人设立的目标可以从我国的法律中得到确认。《教育法》第五条：“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”《高等教育法》（以下简称《高教法》）第四条：“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）第四条：“民办学校应当遵守法律、法规，贯彻国家的教育方针，保证教育质量，致力于培养社会主义建设事业的各类人才。”以上法律规定回答了 “为谁培养人”和“培养什么样的人” 这两个高等教育的基本问题。

在我国，无论是民办高校还是公办高校，都必须遵循国家的教育方针，致力于培养社会主义事业的建设者和接班人。由此可以看出，民办高校与公办高校法人设立的目的是相同的，在法人治理结构的目标取向上具有一致性。

2.高校法人治理结构的规范要受到教育规律的制约

民办高校和公办高校肩负着同样的社会职能，其根本的区别在于举办者不同，因此，无论是民办高校还是公办高校，其法人治理结构的规范都要受到教育规律的制约。教育规律表现为外部规律和内部规律。外部规律表现为教育与社会的经济、政治、文化之间相互制约与相互促进的关系；内部规律表现为教育要求与教育对象的身心发展以及个性特征之间、人的全面发展教育各个组成部分之间、教育过程中诸要素（教师、学生、教育影响等）之间关系及其作用的总和。[4]

高校法人治理结构作为处理高校内部权力和外部关系的制度化安排，其构建和规范必须受教育的内部规律和外部规律的制约[5]，只有这样，高校法人治理结构才能体现高等教育的基本特点及其特殊要求，才能适应高校办学活动的需要。

3.在治理结构的设计上，强调利益相关者的共同治理

就法人属性而言，我国公办高校和民办高校都属于非营利法人，有较强的公益属性，是社会多方利益需求的综合反映，具有多方面的利益相关主体。就学校内部而言，存在出资人（或捐助人）、举办者、管理者、教师、学生等多个直接的利益相关者；而就其外部而言，家长、所在社区、用人单位和政府等个人或社会组织，也是其间接的利益相关者。

按照利益相关者理论，高校的发展离不开上述利益相关者的投入或参与，学校追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是举办者的利益。可见，我国民办高校和公办高校作为利益相关者组织，在其法人治理结构的安排上须强调内外各种利益主体的参与，形成利益相关者共同治理的机制，实现各方利益的平衡和制约，全面反映各方面的利益诉求，从而维护其服务于公共利益的宗旨。

（二）差异性方面

由于产权关系不同，民办高校与公办高校法人治理结构显示出一定的差异性。《高教法》第三十九条规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”；根据对《促进法》第二十一条、二十四条董事会和校长职权规定的解读以及相关文献统计数据，我国民办高校一般实行董事会领导下的校长负责制。基于制度规定和现实的情况，民办高校与公办高校法人治理结构的不同主要体现于法人治理结构的顶层，即领导体制的不同。

1.领导机构的设置及权力特点不同

（1）公办高校党委会与民办高校董事会

第一，两者的地位和权力范围不一样。《高等教育法》第三十九条规定：“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”这一规定确立了党委在公办高校中的领导核心地位，党委领导不仅是思想政治上的领导，也包括组织上和改革发展全局上的领导。

《促进法》第十九、二十、二十一条规定，民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的“决策机构”，董事会的职权主要在于聘任和解聘校长，制定学校发展规划和规章制度，决定教职工的编制定额和工资标准，筹措办学经费以及决定学校的分立、合并、终止等重大事项的决策。《促进法》对董事会职权的规定中并没有提及“领导学校的思想政治工作和德育工作”等有关政治领导权的表述，对董事会地位的规定是“决策机构”，并没有象公办高校党委那样界定为“领导核心”。可见，公办高校党委与民办高校董事会的地位与权力范围有所区别。

第二，两者的领导或决策方式不一样。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（2010年修订）规定，高等学校党的委员会实行民主集中制，党委对重大问题的决策是 “按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”。我国《民办教育促进法实施条例》第二十条规定，民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构讨论诸如聘任和解聘校长等重大事项，应当经2/3以上组成人员同意方可通过。这样的规定显示民办高校董事会原则上是以董事投票表决的方式来对有关重大事项形成决议。

（2）民办高校校长与公办高校校长

对于高等学校来说，校长不仅是一个头衔，也是领导机构的重要组成部分。《高教法》第三十九条、四十一条规定，公办高校校长在学校党委会的领导下全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作；《促进法》第二十四条规定民办学校校长执行董事会决定，负责学校的教育教学和行政管理工作。两部法律都具体地明确了校长在学校发展、教学、科研、学生工作、人事、财务等方面应该行使的六项职权。但民办高校与公办高校的产权关系不同，校长的地位和职权也表现出不同的特点。

第一，校长法律地位不同。《高教法》第三十条规定，“高等学校的校长为高等学校的法定代表人”，《促进法》第二十二条规定，民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。可见，公办高校校长是当然的法定代表人，民办高校校长依据学校章程可能是法定代表人，也可能不是。法定代表人是民法上的一个基本概念，是指代表法人行使职权的自然人。法定代表人对外的职务行为即为法人行为，其后果由法人承担。从这一点来说，民办高校校长与公办高校校长显示出的法律地位是不一样的。

第二，校长权力获得的来源不同。公办高校校长由政府任命，校长被任命后，即享有法定职权。民办高校校长由董事会负责选聘，并经教育行政部门核准，民办高校校长被聘任后，除拥有法定职权外，还可享有董事会的授权。可见，公办高校校长的权力获得来源于政府的任命；而民办高校校长的权力获得来源于董事会的聘任。

第三，校长权力的性质不同。公办高校校长由政府任命，是国家教育行政权力体系中的一个制度安排，行使着一定的行政权，属于公权力范畴；而民办高校校长由董事会根据教育行政部门拟定的条件面向社会选聘并经教育行政部门核准，其权力属于私（非公）权力范畴。由于权力性质不同，公办高校校长在工作中可以运用带有一定强制性的行政方式来进行管理，而民办高校校长治校更多地依赖于校长本人的沟通能力、感召能力、管理水平、敬业精神和人格魅力等非权力因素来凝聚人心，推动工作的开展。

第四，校长的关注点不同。法人治理是一个开放的系统，它涉及到学校内外利益相关者的参与。由于法律地位和权力的来源、性质不同，公办高校校长作为学校领导核心的主要成员，关注的不仅是学校的内部管理，更要关注学校外部利益相关者关系的建立、维持与改善；民办高校的校长更多的是关注学校内部的管理，关注如何执行董事会的决策，关注以提高教学质量为中心的学校内部事务的处理和运行。

（3）民办高校党委与公办高校党委

我国的政治体制和党的执政地位决定了民办高校内部的政治领导权归属民办高校党组织。根据《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》（教党[2006]31号）的文件精神，民办高校党组织发挥政治核心作用，具有政治上的领导权、管理上的参与权和办学行为上的监督权。政治上的领导权主要体现在全面领导学校党建、思想政治工作和德育工作；管理上的参与权主要体现在党组织领导班子成员通过法定程序进入学校决策机构和行政管理机构，参与学校改革、建设和发展以及教学、科研、行政管理等工作中重大问题的讨论与决策；办学行为上的监督权主要体现在引导和监督学校坚持教育公益性原则，依法治教，规范办学。

从地位和职责的角度来看，公办高校党委会在拥有政治领导权的同时还具有干部管理权和重大事项决策权，是学校全面工作的领导核心；民办高校党委会在民办高校主要体现于其政治核心地位。可见，两者的地位和职权不同。

2.领导机构之间的关系有所不同

（1）公办高校党委和校长是领导与被领导的关系。公办高校党委“统一领导”决定了校长是在党委的领导下全面负责学校的各项工作，党委和校长是领导和被领导的关系。具体地说，党委领导是校长负责的前提，校长负责是党委领导的基础。党委做出的决策是校长负责的方向、目标，校长负责的具体实施是实现党委领导意图的途径。党委领导和校长负责是辩证的统一。

（2）民办高校董事会与校长的关系是一种基于信任而建立的聘用关系。这种聘用关系的实质是委托代理关系，这种委托代理基于以下假设：一是代理人（校长）比委托人（董事会）拥有更为专业的知识和技能，符合政府对民办高校校长的基本要求；二是校长拥有更为丰富的高校管理经验且与学校核心价值观一致、有能力且愿意处理好学校事务；三是校长能按政府和董事会的要求引领学校发展。在这种假设下，董事会聘用校长经营管理学校，校长作为职业管理者按照法律规定和学校章程行使职权，执行董事会决定，对董事会负责，是当然的学校教育教学和行政管理工作的责任承担者。在学校实际运行的过程中，董事会与校长的职权各不相同，彼此制约，但更多地体现为两者之间的合作。除了法律规定的校长职权外，董事会为支持校长独立行使职权，会对校长赋予一定的权力，特别是人事管理权和财务管理权这两项董事会和校长之间最重要的权力，授权的大小与多少最终取决于校长能否令董事会满意。校长赢得董事会的信任，是民办高校领导体制机制良性运行的根本所在。

（3）民办高校党委与董事会、校长的关系。因为领导权限划分不同，民办高校党委与董事会、校长并不存在纵向的领导与被领导关系，民办高校党委的权力主要体现为政治上的领导、决策上的参与、办学行为上的监督和事业健康发展上的支持。

三、比较后的反思

（一）形成民办高校与公办高校法人治理结构差异的基础：产权结构

相同的社会制度和文化背景，使民办高校与公办高校的法人治理结构有共性的一面，但产权结构的不同，却决定了两者法人治理结构方面的差异。

产权（Property right），从学理上解释，一般是指与财产有关的权利[6]，因而产权是实现权利或利益的基础。产权结构反映的是法人组织中各利益相关者之间的利益关系。从本质上讲，法人治理结构设计的目的就是为了对各种利益主体的利益进行协调与均衡，对其责、权、利进行分配与制衡，所以产权结构是治理结构的基础，不同的产权结构，其法人治理结构也不同。对于高等学校来说，其法人产权结构可以从法人的举办者、法人财产的来源及最终归属几个方面来加以明晰。

根据《高教法》的相关规定，我国公办高校由国家举办，其法人财产主要来源于国家财政投入及捐赠的财产，学校停办或终止后的最终财产属于国家，由国家根据公共事业的发展需要来统筹安排。在我国社会主义制度下，公办高校的产权结构使党和政府的介入成为制衡其法人治理结构的主要因素。公办高校党委会的职责规定、校长的任命及其职权的规定、教职工的管理、办学经费的使用等，都要受到党和政府的严格管理和监督。

而对照《促进法》的相关条款，我国民办高校是由国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费举办，其法人财产来源于社会组织或个人投入、国有资产、受赠的财产及办学积累。相比公办高校，民办高校法人财产的来源多元化，是一个拥有多元投资主体的法人，因而其产权结构相对也要复杂些。目前我国对民办高校存续期间资产增量部分及终止后剩余财产的归属法律规定仍然不甚明确，各类投资主体的权利（利益）诉求仍悬而未决，这在一定程度上妨碍了民办高校法人治理结构的规范和完善。基于与公办高校不同的产权结构，民办高校决策机构的设立、校长的聘用、教职工的管理和办学经费的使用等，受政府规制的程度相比公办高校要小得多，享有较大的自主权，市场机制的介入对其法人治理结构的影响相对更大。

民办高校与公办高校产权结构的不同，决定了两者在法人治理结构、特别是内部领导体制方面形成差异。

（二）民办高校与公办高校完善法人治理结构的思路：既同亦异

高校法人治理结构是现代大学制度的重要组成部分。为推进现代大学制度的建设，共存于我国高等教育体系中的民办高校与公办高校，需面临法人治理结构的不断完善问题。据上文所述，民办高校与公办高校法人治理结构既有共性，亦也差异，因此在完善法人治理结构方面，既都要遵循高等学校法人治理结构构建的一般原则，同时又因各自不同的法人治理结构的现状和特点，所要解决问题的轻重缓急又各有分别。

一般来说，高等学校法人治理结构的完善是通过外部制度的建设和内部权力的合理配置来实现的。

在外部制度建设方面，无论是民办高校还是公办高校都需要通过外部制度环境的改善来提高内部治理结构的效率和效益，但两者所要解决的具体问题是不同的。例如民办高校目前急需从法律规定上明确学校终止后剩余财产的最终归属问题，以明晰产权关系，合理解决各类投资主体的利益诉求，促进法人治理结构的规范和完善。而对于公办高校来说，其产权结构在法律规定上是清晰的，而遵循法人人格独立原则，重塑政府与高校的法律关系，淡化行政隶属，确保高校依法自主办学，实现公共利益的最大化，则成为目前在外部制度建设上需要解决的突出问题，民办高校在这方面的问题则显得相对不那么急迫。

在内部权力的分配与制衡方面，法人内部权力的科学配置与制衡，是构建科学有效的法人治理结构的核心。民办高校和公办高校作为法律规定的法人，都需要建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构框架，同时辅之以利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制等管理机制。在这一点上，民办高校与公办高校有许多共同之处。例如在决策机制方面，都需要增进利益相关者的参与度，以提高决策的民主化和科学化水平，实现利益相关者共同治理；在执行机制上，都需要建立校长遴选制度，积极推进校长职业化；在监督机制方面，都需解决如何吸收更多利益相关者进入监督机构，如何探索“教代会”民主管理和民主监督的多种实现形式，以完善监督制衡机制的问题。另一方面，在内部权力的配置和制衡方面，民办高校与公办高校各自需要解决的突显问题又各有所侧重。例如对于民办高校法人来说，在治理结构中如何加强党组织的作用，使办学不偏离社会主义方向和教育的公益性原则；如何以法律制度的规定为前提，配置董事会、校长和党组织的权力，清晰其权力边界，实现权力的有效制衡，形成民办高校强有力的领导体制等，这些问题都是民办高校在配置内部权力时引起重点关注的难点问题。而对于公办高校，例如，面对学校已是一个多元利益主体聚合的法人，学校党委作为学校最高的权力和决策机构，如何在确保党的核心地位的前提下，在人员组成上吸收利益相关者的参与，以满足多方面利益主体的诉求，如何在职能定位上更进一步体现决策的全局性和战略性，以最大限度地发挥高校服务于国家与社会的功能等[7]，这成为公办高校在法人内部权力配置时面临的焦点问题之一。

综上所述，共存于我国高等教育体系中的民办高校与公办高校，由于相同的社会制度文化和不同的产权结构，其法人治理结构既有共性的部分，又具各自的特点。在完善法人治理结构方面，如何在遵循国家高等教育价值取向的前提下，两类高校既彰显各自的优势，又相互启发借鉴，共同推进中国特色现代大学制度建设，这是需要进一步思考的问题。

参考文献：

[1]梅慎实.现代公司机关权力构造论[M].北京：中国政法大学出版社，1996.32.

[2]杨肃昌，李辉.公司治理结构的几个理论问题研究[J].西北民族学院学报（哲学社会科学版），2001（1）：42.

[3]彭宇文.中国高校法人治理结构研究[M].北京：中国社会科学出版社，2006.55.

[4]潘懋元.新编高等教育学[M].北京：北京师范大学出版社，1996：13-14.

[5]彭宇文.高校法人治理结构的构建[J].教育研究，2005（3）：49.

[6]David Me Walker.牛津法律大词典（中译本）[Z].北京：光明日报出版社，1988.729 .

[7]黄崴.公办高校法人治理结构及其建设[J].高等教育研究，2008（8）：51.

（责任编辑 刘第红）