借鉴欧洲 走中国特色的新型城镇化之路

于兴丽+王大伟

2013年11月20日—23日，由国家发展改革委、欧盟委员会能源总司共同主办的2013中欧城市博览会在北京展览馆开展，来自欧盟28个成员国的城市、区域和我国31个省市自治区的158家单位参展。

博览会为公众提供了有关城市建设与管理的“视觉大餐”，期间举行各种论坛，中外专家、学者齐聚一堂，围绕城市发展过程中出现的问题进行梳理分析，为新型城镇化建言献策，为绿色城市、智慧城市、低碳城市、宜居城市建设指点迷津。

一、2013中欧城市博览会亮点纷呈

此次中欧城市博览会展览面积达1.9万平方米，设1个综合馆和9个专题馆。综合馆分中、欧两个展区，集中展示中国城镇化发展主要成就以及欧盟城镇化发展历程与经验等。9个专题馆包括城市规划馆、绿色低碳馆、基础设施馆、智慧城市馆、金融服务馆、人文历史馆、公共服务馆、宜居城市馆和新技术馆。

“尽管我们不能指望一次展会达到实际的项目效果，但是至少能达成初步的意向和概念的判断，也会对推动未来中欧城市化的发展带来务实的效果。”国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在2013中欧城市博览会成果发布会上说，博览会把中欧合作推向一个务实的阶段，所谓务实即在一个平台上进行集中的展示。158家单位展示了自己的成果，不仅吸引了中国观众，而且吸引了欧方的企业和官员，收获颇丰。

值得关注的是，阿尔斯通公司、西门子公司、法国电力公司等一些企业都进行了非常精心的展出设置，相当多的中方企业和城市对他们的产品展示表现出很大的兴趣。同时，博览会上有很多城市展示出未来合作的基础，如广东佛山、上海宝山展出了中欧城镇化合作示范区项目，通过提供良好的空间吸引企业前来投资。

二、欧洲经验对中小城市更具借鉴意义

中国的城镇化是21世纪的一个重大战略问题，面临着几亿农民进入城市后的就业、生活、住房等多方面的挑战。当数量庞大的农村人口进入到大大小小的城市后，城市该按照什么样的方式发展，能不能给他们提供充足的就业机会和宜居的生活，这是新型城镇化不能回避的问题。中欧未来的密切合作有一个很重要的前提，那就是我们有非常庞大的市场。

在此次博览会上，我们看到了我国一些发展较快的城市走向现代化进程的轨迹，但是我们没有看到的是，位于我国中西部地区的一些边远城市还在为产业发展、居民就业、收入水平等问题而困惑苦恼。无疑，随着城市人口的迅速增长，城市要进行规划的设计、基础设施的改造、管理和治理的更新。在高速城镇化过程中我们的城市在这些方面还有很多短板，也需要欧盟一些高技术和管理核心理念的支持。正是因为双方的优势互补，形成了一个巨大的市场，从而必将产生巨大的潜在效应。

我国约有两万个城镇，县级市以上的城市660个，还有一万多个建制镇。其中，1000万人以上的城市有5个，400万人以上的城市16个，100万人以上的城市84个，这对欧盟国家来讲都是特别大的城市。欧洲城市发展经验主要来自于中小城市，如瑞典的城市，人口大约10—30万。这些城市的治理与管理经验、生态城市与智慧城市的建设经验以及可持续发展模式对我国中小城市更具重要的示范作用。此次博览会上，尽管也有一些大城市的展出，如北京、上海、重庆，但更多的中小城市预示着更多的市场。

三、因地制宜避免盲目照搬

改革开放以来，我国很多城市的管理者都到欧洲国家考察过，他们也学到了很好的城市管理方法和管理经验，但是由于认识上的差距，一些城市在学习借鉴的过程中出现了一些误区。举个例子上海市嘉定区一个经济实力很强的小镇，2008年时从欧洲引进技术在城市的边缘地带建了一个很好的垃圾处理厂。因为他们去欧洲考察时看到，欧洲的垃圾处理厂就在城市的边上，没有一点异味，效果非常好。但在上海建好后情况却不尽如人意，异味很大，产生了很多矛盾，原因在于我们的垃圾和欧洲的垃圾不一样。

显然，学习欧洲经验，不能简单地做一个“搬运工”，把欧洲的发展模式原封不动地搬到中国土地上，而是应根据自己的国情有选择地吸取好的经验并不断创新，因为我们所面对的是史无前例的中国城镇化可持续发展的崭新课题。罗马不是一天建成的，每一座城市都是由于某种历史原因而兴起，在建设城市的过程中要尊重历史，崇尚自然，传承文化。

四、城镇化发展模式的借鉴

从空间形态上看，城市发展模式可以粗略地分为蔓延型城市发展模式和紧凑型城市发展模式。前者以美国为典型代表，后者则以欧洲和亚洲的城市为代表。其直观的表现是都市区的人口密度差异，美国等为代表的地广人稀、资源较为丰富的国家，城市地区平均人口密度不足0.5万人每平方公里，而欧洲国家城市地区的人口密度在0.8—1万人每平方公里。

两种不同的城镇化模式资源能源利用效率存在显著不同。蔓延式城镇化必依赖以私人汽车为主导的机动化，美国每千人汽车拥有量超过800辆，公交出行的比重仅为10%左右，而美国也以占世界5%的人口消费着全球1/3以上的能源。紧凑型城市着重强调混合用地和功能区的有效融合，重点是通过鼓励城市地区的填充式开发和城市再生，提高土地利用强度和公共基础设施的利用率。欧洲多数发达国家每千人汽车拥有量在500—600辆，城市的公交出行比重则普遍超过30%。相应地，欧洲城市人均汽油的消耗量不到美国城市的1/2。紧凑型城市发展模式可以大大提高资源能源的利用效率，从而有效实现降低能耗、降低污染的目标，更好地体现了绿色低碳发展的理念。

我国城市不仅要学习吸收欧洲发达国家解决问题的先进方法和经验，更要吸取它们在几百年城市化历程中曾经有过的教训；学习欧洲经验，不能仅仅停留在视觉表象上，更多的要深入到城市的制度结构、治理方式、管理方法中去，实现以人为本的城镇化发展模式。

五、走紧凑型城镇化道路符合中国国情

破解我国经济社会发展中的资源能源约束，要加快绿色低碳发展，在新型城镇化推进过程中，按照十八届三中全会关于“从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”的要求，大力提高城镇人口密度，从以下三个方面着手走紧凑型城镇化发展道路，符合中国国情。

首先，完善政绩考核体系，建立有利于紧凑型城市化的机制。树立科学的政绩观，积极探索绿色GDP核算方法和考核评价体系。加强分类管理，对重点城市化地区，要进一步强化质量效益、资源利用、环境保护、节能减排等指标的权重。充分发挥经济激励机制的作用，通过公共投资、税制设计等引导城市向紧凑型发展。确保中心城区公共用地的供给，对人口密集地区的公共设施的建设和改造提供补贴。根据容积率和人口密度实施累退型税制等。

其次，要严格城镇建设用地标准，坚决摒弃摊大饼式的城镇化发展。进一步明确各类城镇建设用地标准，严格按照人均城市建设用地100平方米的标准，设定城镇建设用地规模，保持城镇土地扩张与人口增长协调发展，在城镇土地规划控制指标中，增加经济产出、出行距离等效率标准。优化城市空间结构，促进城镇功能混合布局。

第三，综合采取科技、价格等手段，切实提高资源能源利用效率。加快重点技术创新，加大先进技术推广应用，着力在节能技术、清洁能源技术、循环经济技术方面取得突破，促进太阳能、风能、生物质能源等可再生能源低成本、规模化开发利用。发挥市场机制作用，深化资源性产品价格改革，调整资源性产品价格，促进资源能源高效集约利用。

（于兴丽，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心，助理研究员。研究方向：区域规划、城市可持续发展和资源环境管理。王大伟，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副研究员。研究方向：土地规划和经济管理、城镇规划和政策研究）