2013公共政策十大突破

张静

2013年是贯彻中共十八大精神的开局之年，十八届三中全会决定发布后，新一轮改革浪潮逐步推进。2013年也是公共政策领域实现重点突破的一年，医疗、教育、养老等多个关乎百姓切身利益的领域都有了可圈可点的推进。新年之初，本刊记者盘点了2013年公共政策领域的十大突破，以此观察下一阶段改革红利逐步释放的图景。

“单独二孩”实施

十八届三中全会决定中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，标志着“单独二孩”政策将正式实施。

计划生育政策自上世纪80年代开始严格推行，关于放开“双独二孩”及部分省份农村地区实施“一孩半”等政策都在历届两会上多次被委员代表提起。“双独二孩”政策在2011年之前达到9.7%的覆盖人口后，“单独二孩”政策逐渐浮出水面。

经历媒体猜测和地方试点，2013年12月23日，卫计委相关负责人称，2014年第一季度有关省、市、区将启动“单独二孩”政策。符合政策的夫妇可带户口本、身份证、结婚证和独生子女父母光荣证等材料到街道乡镇计生办申请再生育。

政策调整将使2030年增加2200万劳动年龄人口。同时渐进、微调、各省不同步方式，可避免出生率高峰。“单独二孩”放开有望在5年内新增750万新生儿，这些新生儿在2015～2019年将拉动上万亿元的市场消费。

虽然“单独二孩”政策将对医院、幼儿园和学校等公共资源会造成一定压力，但“中国梦”的实现需要良好的人口环境，“单独二孩”政策的实施提高了家庭抵御风险的能力，增强家庭养老照料的功能，是促进中国人口长期均衡发展的必要之举。

渐进式延迟退休上路

2008年11月，人力社保部社会保障研究所曾表示有关部门正在酝酿等待条件成熟时延长退休年龄，有可能女职工从2010年开始，男职工从2015年开始，采取“小步渐进”方式，每3年延迟1岁，逐步将退休年龄提高到65岁。在2030年前，职工退休年龄将延迟到65岁。

2013年8月，清华大学提出的养老体制改革方案中关于“延迟到65岁领取养老金”的规定，再次引发了关于延迟退休问题的新一轮争论。

2013年10月，人力社保部副部长胡晓义指出是否会推迟退休年龄会“慎之又慎”，此后依然争议不断，直到十八届三中全会正式提出“研究制定渐进式延迟退休政策”。

根据国家统计局数据，2012年末，我国大陆相当长时期以来劳动年龄人口绝对数量出现第一次下降。国家统计局局长马建堂指出，这不是一个短期趋势，在未来可能会面临持续下降，这就意味着中国劳动力无限供给时代已经结束。延迟退休的更深层次原因，是为了应对高速的人口老龄化，缓和劳动力不足，充分利用人力资本。

从全国来看，延迟退休可以使中国养老统筹基金一年增加40亿元、减支160亿元，减缓基金缺口约200亿元。延迟退休可以降低国家养老金支出压力。

对于延迟退休，目前主流的评价是该政策在探索缓解养老压力上实现了一定突破，但如何研究制定一个以损害劳动者最小利益为前提的科学合理的方案才是关键。在延迟退休的同时，国家还将严格控制提前退休，强化养老保险激励机制，调整产业结构，开发更多适合中老年人、又不与青年人争夺工作机会的岗位，加强中老年人技能培训等，最大限度降低延迟退休的不利影响。

首部旅游法诞生

《中华人民共和国旅游法》经2013年4月25日十二届全国人大常委会第2次会议通过，自2013年10月1日起施行。这部酝酿30年的法律，终于正式实施。

早在1982年国家旅游局就曾着手起草旅游法。1988年七届全国人大常委会将旅游法列入立法规划，1991年国务院有关部门起草出旅游法草案。

八届全国人大以来，社会上要求制定旅游法的呼声进一步提高。十一届全国人大财政经济委员会成立后，于2009年12月牵头组织国家发展改革委、国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组。

据统计，截至2011年底，全国各类旅游景区景点达到两万多处，旅行社达到两万多个，星级饭店达到一万多家，旅游直接从业人员超过1300万人，国内旅游人数超过26亿人次，接待入境旅游超过1.35亿人次，公民出境旅游超过7000万人次，国内旅游市场规模居全球第一位，接待入境旅游人数和公民出境旅游消费居全球第三位。如此体量之下，没有一部规范旅游市场的法律确实说不过去。

《旅游法》对控制景区门票价格上涨、治理“零负团费”问题等方面都提出了更为严格的规定和要求。然而，看似保护游客权益的一些规定，部分游客却并不买账。2013年“十一黄金周”期间，许多旅行社甚至遭到了“不让购物”的投诉。2014年春节，将是对旅游法规定实施细节的又一次大检验。

《行动计划》打响呼吸保卫战

2013年，雾霾笼罩中国大部分城市。

2013年9月12日，国务院发布《大气污染防治行动计划》。具体目标定到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

《计划》提出十项具体措施，包括加大综合治理力度，减少多污染物排放等。《计划》提出，加快提升燃油品质；加大排污费征收力度，做到应收尽收；实行环境信息公开等等多项措施。环境科学院副院长柴发合认为，这个计划是有史以来力度最大、措施最综合、保障措施最周密，考核最为严厉的空气治理行动计划。

行动计划首次将细颗粒物纳入约束性指标，并将环境质量是否改善纳入官员考核体系之中。如果没有完成年度目标任务，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任。据此，北京、上海、广州等特大城市分别出台具体措施，要求严格限制机动车保有量，通过鼓励绿色出行、增加使用成本等措施，降低机动车使用强度。endprint

《大气污染防治行动计划》出台证明了中国政府治理大气污染的决心和力度，这场呼吸保卫战能否取得根本性胜利，2014年的实施启动力度甚为关键。

《消费者权益保护法》首次“大修”

2013年 10月25日，全国人大通过了关于修改《中华人民共和国消费者权益保护法》的决定草案。这也是该部法律自1994年起实施近20年来首度大修，新消法将于2014年3月15日起施行。

《消费者权益保护法》实施近20年后，随着人们消费方式、消费结构和消费理念的巨大变化，这部法律的修改已进入实质阶段。如何规范和保护“网购时代”消费；怎样确保消费者信息安全；产品质量不过关，退货是否顺畅；消费者维权“举证难”何时了。 这些消费者普遍关心的问题，新修改的消法均有涉及。

这次修改草案中在非现场购物中引入“后悔权”是很大的亮点。后悔权即经营者采用网络、电视、电话、邮购等方式销售商品，消费者有权自收到商品之日起七日内退货，且无需说明理由，除另有约定外，退货运费由消费者承担。后悔权的认定被舆论认为是对已经形成的网络购物市场的调整手段之一。

针对近期社会上发生一些泄露消费者个人信息，不法商家通过买卖消费者个人信息牟利的情况，新法首次将个人信息受到保护作为消费者的一种权益确认下来。国家工商总局副局长刘俊臣在接受采访时表示，“收集和使用消费者信息，必须正当，必须有必要，必须明示，必须经本人同意，必须严格保密，必须承担法律后果，（新法）规定得非常严格，这应当是消费者权益保护的一大突破。”

有学者建议《反不正当竞争法》的修订要考虑到《消费者权益保护法》的规定，作出相应的修改和细化。这些法律规定综合起来，才能更好地保护好消费者的权益。

高考改革破冰

高考改革是教育体制改革中的重点领域和关键环节，全社会极其关注。

对于高考等重大教育改革，教育部称一般都按照“三年早知道”原则，将方案提前一段时间公布，确保改革有序进行。

2014年上半年，教育部将发布总体方案及高考改革等各领域改革实施意见，有条件的省份开始综合改革试点或专项改革试点，2017年，总结成效和经验，推广实施，到2020年，基本形成新的考试招生制度。各省（区、市）最迟要在2014年年底前出台本地区的具体实施办法。

实际上，一些地方已在先行探索。浙江在2011年已推行“三位一体”招生，将考生高中学业水平成绩、综合素质测试成绩和高考成绩三者，按一定比例折算成最终成绩。云南、浙江、天津等地也已在高考英语听力测试时，率先尝试外语一年多考。

考试招生改革，对教育改革而言是牵一发而动全身的关键环节。2013年，高考录取“最强”的一次改革开始布局， 教育部负责人表示，高考改革分两个方面，一是推行高中学业水平考试和综合素质评价；二是改革高考科目。在建立健全高中学业水平考试制度的基础上，探索高考“减少考试科目”、“不分文理科”、“外语科目实行社会化一年多考”等改革，外语不再在统一高考时举行，由学生自主选择考试时间和次数。

高招制度各种问题已被诟病和争议多年，但是更好更完善的方案显然非短时间可以完成。如今要改革的信号已经明确，但改革能否有突破，仍有待各地细则方案的出台和实时监控。

保监会拟牵头出台以房养老配套政策

中国有60岁以上老年人1.78亿，养老的经济模式主要是子女赡养、退休金和社保金。“以房养老”早在2003年就被提及，2011年9月全国政协举办“大力发展我国养老事业”提案办理会，“以房养老”的提案再次引发外界关注。

2013年国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》。提出政府要坚持保障基本，重点为城乡“三无”老人，为低收入老人，为经济困难的失能、半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务，进一步明确了政府的兜底责任，对城乡困难老年人是利好消息。

国家发展改革委、民政部联合召开新闻通气会，宣布我国将逐步试点开展老年人住房反向抵押养老保险，具体政策会在2014年一季度由保监会牵头出台。

以房养老被专家看好，却遭遇民间冷遇。上海民政部门调查则显示，九成以上老人拟将房产留给子孙，愿意倒按揭的不到一成。

社保专家表示，观念的转变需要加大对“以房养老”这一新的养老方式的正确宣传引导，即以房养老只是让渡房产获得改善型养老待遇，并非拿房子换基本养老待遇。“同时这也是一种个性化选择，可先从失独和丁克家庭做起。”中国房地产协会副会长孟晓苏接受媒体采访时说。

建“黑名单”管理食药安全

2013年3月，国务院组建国家食品药品监督管理总局，明确了监管归口；5月，“两高”出台司法解释，明确危害食品安全相关犯罪的定罪量刑标准，对危害食品安全实行最严厉制裁。6月，最高人民检察院侦查监督厅、公诉厅联合下发《关于对一批危害食品安全、假劣药械、农资犯罪案件予以督办的通知》，要求从严打击制售不符合安全标准或者有毒、有害食品以及假劣药械、农资等犯罪活动，并对248起危害食品安全犯罪案件和77起假劣药械、农资案件进行督办。

同样是在2013年6月，国务院办公厅转发食品药品监管总局等九部门关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作意见的通知。12月，国家食品药品监管总局起草的《食品药品安全“黑名单”管理规定﹙征求意见稿﹚》。根据规定，我国拟建立食品药品安全“黑名单”，将因严重违反食品、药品、医疗器械、化妆品管理法律、法规、规章，受到行政处罚的生产经营者及责任人员等有关信息，通过政务网站公布，接受社会监督。

规定要求，食品药品监督管理部门应当按照谁处罚谁公布的原则，作出行政处罚决定后15个工作日内，将应当纳入食品药品安全“黑名单”的生产经营者、责任人员、涉案产品的相关信息在其政务网站上公布。公布的信息应包括：违法生产经营者和相关责任人的信息，以及涉案产品相关信息，包括产品名称、批次、标识、批准文号、生产许可证号等。endprint

有学者建言，《北京市食品安全条例》中有针对性的、科学的规定---食品安全监督管理工作纳入政府绩效管理评价考核体系，值得其他地区推广。只有政府监管-公众监督-舆论监督形成相对完整又相互制约的综合监管体系，保卫食品安全攻坚战才能取得胜利。

劳教制度终于废除

2013年12月28日全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，这意味着已实施50多年的劳教制度被依法废止。决定规定，劳教废止前依法作出的劳教决定有效；劳教废止后，对正在被依法执行劳动教养的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。

2013年12月底，北京市所有劳教所均已摘牌，所有劳教人员也均已被释放。

劳教制度始于1957年，近年来，社会舆论要求废除劳教制度的呼声不绝于耳。“上访妈妈”唐慧事件、重庆大学生村官任建宇因言获罪被劳教事件等，再次将劳教制度推向舆论的风口浪尖。

外媒评论称，中国政府表示废止劳动教养制度，这是对批评该制度落后的民众作出的回应。这是中国政府承诺要到2020年完成的一系列具有深远意义改革中的重要内容之一。

新法严防“被精神病”

2013年5月1日，《中华人民共和国精神卫生法》正式实施。

2011年10月24日，中国卫生部部长陈竺在向全国人大常委会作精神卫生法草案说明时指出，精神卫生既是全球性的重大公共卫生问题，也是较为严重的社会问题。精神疾病在中国疾病总负担中排名居首位，约占疾病总负担的20%，有严重精神障碍患者约1600万人。中国强制收治精神障碍患者程序缺失，个别地方发生的强制收治案例引起患者及其亲属的强烈质疑，“被精神病”不时成为舆论热点。

《精神卫生法》规定了三个原则和一个机制。即自愿原则、尽可能限制非自愿医疗原则、患者权益最大化原则以及救济与纠错机制。

长期关注精神卫生法的律师黄雪涛在接受媒体采访时分析，这次立法最大的突破就在于明确了住院实行自愿原则，即精神障碍患者有权拒绝住院。而且设定了非自愿治疗的实体条件，也就是在哪些具体情形下才可以把人送进精神病院。亲属送治权、精神障碍鉴定等方面的立法都有修改和完善。

“《精神卫生法》之所以把精神障碍患者划分出来，视其为特殊人群，目的是为了保护弱者，维护精神障碍患者的权益，而不是为强行收治开便利之门。这才是立法宗旨，本次立法回归本源。”黄雪涛说。endprint