新时期基层航标单位提升公共服务能力研究

刘铁君

（北海航海保障中心青岛航标处，山东青岛266001）

新时期基层航标单位提升公共服务能力研究

刘铁君

（北海航海保障中心青岛航标处，山东青岛266001）

文章从交通运输行业发展形势与现实需求出发，分析了基层航标单位公共服务现状以及国外航标单位公共服务经验，剖析了存在的主要问题，提出了新时期基层航标单位提升公共服务能力的对策。

航标；基层单位；公共服务；能力建设

沿海航标是指布设于中国沿海水域以及相关陆域的助航标志。包括公用航标、专用航标、军用航标和渔业航标。交通运输部主管全国沿海航标工作，交通运输部海事局是中国海区沿海航标主管机关，下设天津、上海、广东海事局为三大海区航海保障行政管理机关；交通运输部内设北海、东海、南海三个航海保障中心承担沿海航标建设管理职责，共下设19个航标处，作为基层航标管理单位，为公益性事业单位。本文旨在对基层航标单位发展的现状、问题和需求进行辩证唯物的分析研究，提出新时期基层航标单位提升公共服务能力的相关举措。

一、形势与需求

交通运输部颁布的《沿海航标管理办法》适用于中华人民共和国境内沿海水域、被海港覆盖的通海河口以及用于为保障海上船舶航行安全设置航标的相关陆域的航标管理活动，但军用航标和渔业航标除外。此办法对沿海航标管理职责进行了界定，包括：航标规划、航标配布、航标维护、航标保护、专用航标以及航标行业管理的监督检查及处罚等。因此广义的航标公共服务概念是：航标管理单位根据国家相关法律法规授权，依法履行上述职责的活动。交通运输部海事局组织编制的《全国沿海航标总体布局规划中》明确提出：“助航服务属于国家公共服务职能，提供与交通流量和风险程度相适应的助航服务，是交通运输部履行国家法律法规赋予的职能和承担沿岸国义务的必然需要”。航标作为国家水上交通重要的保障服务型设施，是政府为社会和公民提供的重要基础性服务产品。航标管理单位作为国家公益性事业单位，是航标公益性产品的生产者和航标公共服务的提供者。

在当前建设服务型、责任型政府和事业单位深化体制改革的大背景下，在航运经济快速发展和新兴海上活动的空前活跃的形势下，为实施国家“海洋强国战略”和交通运输部“四个交通”、海事系统“三化”建设发展提供有力的保障，作为航海安全保障基层单位，作为航标公共服务的直接提供者，面临改革发展多重压力和巨大挑战。为了更好地实现自身职能转变，适应建设服务型政府的改革要求，有必要对现行的内部管理体制、机制进行审视和思考，按照公共管理和公共服务的理念，设计和构建更加合理的内部治理机制，用更加完善的制度架构保障航标服务的质量和效率。

航标属于综合性较强的专业领域，涉及多学科的理论和技术。现代航标已经发展到数字航标的新阶段，可为各个领域的水上活动提供全方位的安全信息服务。航标事业的高速发展对海事航标管理部门提出了新的标准和要求，作为基层航标管理单位应全面总结航标管理工作以往的经验，分析海洋经济和水运事业发展的态势，跟踪国际航标发展趋势，以全新的理念、广阔的视角、系统的方法探讨提升航标公共服务能力的新思路，提升海事航标在国民经济中的地位和作用，实现航标的可持续发展，与时俱进地全面开创中国海事航标事业的新局面。

二、基层航标单位公共服务现状

（一）管理服务方面

交通运输部内设北海、东海、南海3个航海保障中心承担沿海航标建设管理职责，共下设19个航标处，为公益性事业单位，如附图所示。航标处作为基层航标管理单位，主要负责贯彻执行航标法规和航标维护技术安全规范，负责辖区沿海公用航标的建设、维护管理和专用航标的行业管理；负责辖区航标效能、服务水平和维护质量的监督和评估。承担为广大航标用户提供安全、便利、高效的航海保障公共服务职能。

附图 交通运输部海事局航标管理组织机构图

（二）建设维护方面

截止到2013年底，中国基本形成了沿海干线航标成链，港口航道基本形成多重覆盖导助航系统，DGPS成网成链覆盖沿海180海里，AIS成网覆盖沿海30海里水域和内河高等级航道。除军用航标、渔业航标外，中国海区共设置各类航标达12228座。基层航标单位直接负责管理维护的各类航标达7331座，其中目视航标6193座，音响航标13座，无线电航标1115座（其中DGPS台站22座，AIS基站396座），如表1所列。经过近年来的发展，中国海区航标配布不断完善，服务水平不断提高。

（三）装备设施方面

航标装备设施主要包括工作船艇和航标基地。目前全国沿海航标基层单位共有7艘大型航标船（2000吨级及以上的航标船），其中4艘是20世纪80年代建造，2艘是20世纪90年代建造，1艘为2011年新建。配备有16艘中型航标船（800吨级和400吨级的航标船）、37艘小型航标船、20艘航标艇，9艘航标专用登陆艇。

表1 基层航标单位负责管理的航标列表

全国沿海共有23处航标基地，其中大型航标基地14处，其中，北海航海保障中心有4处（大连、营口、天津、青岛各1处）；东海航海保障中心有5处（连云港、宁波、上海、温州和福州各1处）；南海航海保障中心有5处（汕头、广州、湛江、北海和海口航标处各1处）。部分大型航标基地还需扩建。

（四）人才队伍方面

截止到2013年底，中国沿海航标维护管理人员总人数为2618人。主要由1982年海军整体划转人员、20世纪90年代社会招录人员、国家公务员、事业单位招录人员、社会化用工等组成，平均年龄44.8岁，具体情况如表2～4所列。

表2 年龄分布结构

表3 专业技术结构

表4 学历构成

三、国外航标单位公共服务经验

从20世纪80年代开始，西方国家为应对公共管理变革，在航标管理体制和模式上进行了大量的研究实践。

（一）助航系统方面

以风险管理理论为基础重新审视航海者的助航需求以及航标的配布和组合，利用多种助航手段，为船舶提供立体化和高精度的综合助航服务，在满足航行安全的前提下提高航标服务效能。

（二）信息服务方面

注重运用信息技术，航标服务与电子信息技术的结合越来越紧密，助航服务的范围得到扩展，如即时水文气象信息的发布，船舶静态、动态信息的提供，航标工作状态的采集和控制，航标信息的共享，航标动态以及其它航海信息的网上实时发布等。

（三）支持保障体系方面

为提供高效优质的公共服务，同时应对劳动力成本的增长，美国、日本、英国等发达国家采取了多功能、系列化航标作业船舶配备方式，英国、日本、澳大利亚等发达国家还配备了航标专用直升机，用于航标的日常巡检和应急修复。航标的管理和运行维护由依赖劳动力增长的模式向以技术装备发展为核心推动力的模式转变，有效的履行了职能，提高了效率和助航效能。

（四）航标管理模式

重视履约的协调一致，重视投资与风险、效率与效能的统一，建立起了完善的标准和质量管理体系。发达国家如美国、日本、英国等基本都由政府机构管理和维护航标，航标管理和维护费用来源大多是船舶吨税和政府财政预算，人员都是属于政府公务人员或军队编制，航标队伍整体素质较高，结构合理，有较完善的培训机制，从人力资源保障方面具有较强的可持续发展能力。

四、存在的主要问题

目前，一些国家非法侵占中国水域，在中国钓鱼岛、南海水域都布设了航标，日本在东海钓鱼岛水域设置灯桩1座，越南在南沙海域13座岛礁上设置14座灯塔，菲律宾在南沙海域8座岛礁上设置6座灯塔，马来西亚在南沙海域6座岛礁上设置4座灯塔。究其原因，与中国航标公共服务落后有很大关系。

（一）航标公共服务的理念欠缺

基层航标管理单位作为国家公益类事业单位，作为航海保障公共服务的提供者，在当前建设服务型政府和事业单位深化体制改革的大背景下，沿海航标管理单位正面临改革发展多重压力和巨大挑战，公共服务理念的缺失必将直接影响到服务的质量和行业的发展。

沿海基层航标管理单位在对内管理和对外服务两个方面，只需面对内部所谓的考核评估，而基本不需要对社会和服务对象负责，同时由于海事系统内部体制改革的不断调整，沿海航标管理单位在执法和服务两个层面，始终无法形成统一的认识，虽然认识到沿海航标管理系统应该树立公共服务的理念，为社会提供均等化的公共服务，但在实际操作中，由于各种客观原因和现实考量，公共服务的理念更多的是停留在口头上和局部，融入社会公共服务体系的步伐较缓慢。

（二）航标公共服务覆盖范围不足

多年来，航标服务只重视沿海港口航道航标服务，对远海海域、重要战略通道、领海基点、南北极航路关注不够，造成了中国在领海、毗连区、边远岛礁覆盖不足。服务对象多注重商船，对海上资源开发、钻井平台、海上油气运输管道、海底光缆、海上风电场、游艇（新航路）、水上飞机等关注不足，航标服务体系难以满足海上活动多样性的需求。

（三）航标公共服务评价机制缺乏

航标管理单位作为国家公益性事业单位，长期以来也采用一些指标对单项工作进行评价，如航标两率，项目两率等，并采用目标管理、质量管理等细化的条目对工作进行考核评价。但这种评价更多体现的是单位内部的自我评价，受主观因素和内部环境影响较大，很多时候无法体现其社会服务效果，因此需要设计一套更为科学合理的指标体系。

（四）航标公共服务科技化、信息化水平不高

航标基础研究、信息资源整合、成果推广应用和科技人员的研发能力等方面仍存在不足，成果转化水平有待提高，解决关键技术问题的能力不强。

航标内部管理、对外服务信息化水平较低，信息化管理水平参差不齐，航标动态信息发布手段单一，信息发布现势性不足，随着电子信息技术的发展，航标服务的信息化和信息现势性已成为未来导助航服务发展方向，如：实时水文气象信息的发布，航标动态信息的多重手段实时发布，等等。

（五）航标公共服务的装备设施不足

船舶、基地、装备是提供航标公共服务的主要支撑，不能满足国家海洋强国战略、海洋经济发展的需要，主要表现在：船舶航区受限，无法满足远海航标作业需求，现有船舶老龄化严重，大部分为20世纪80年代建设船舶，船舶适航率不高，个别辖区航标基地不足，无法满足航标应急反应和提高服务水平需求。

（六）航标公共服务的人员队伍结构不合理

人力资源结构性矛盾凸显，一线队伍人员老化，人才总量增长跟不上航标事业发展需求，人才队伍结构不合理，高层次人才相对缺乏，人才队伍建设机制有待进一步健全。

五、提升航标基层单位公共服务能力的对策

（一）强化公共服务的理念，提高航标基层单位的服务水平

习近平同志强调：我们要正确看待管理和服务的关系，寓管理于服务之中，在管理中体现服务，在服务中实现管理。基层航标管理单位作为航标的直接管理和助航服务的提供者，要在航标相关法规规定的框架下，改变以往的工作方式和工作方法，切实转变工作作风，由过去的被动服务转向主动服务，充分体现责任型和服务型政府的形象。一要主动与辖区海事部门、涉海单位、政府部门建立良好互动机制，强化资源优化整合意识；二要建立完善航标用户沟通机制和航标动态发布机制，确保与用户沟通顺畅，航标动态信息通报及时有效；三要建设对外综合助航服务信息平台，从航标基础数据库提取的航标动静态信息、航行警告（航海通告）、AIS获得船舶的动静态信息、通航环境信息、水文、气象等各类航海安全信息纳入社会公共信息服务体系，使用网络、海岸电台、AIS等多种手段发布，适应e-航海时代的发展需求；四要建立航标质量管理体系，规范服务流程；引入风险管理理论，建立航标定期评估制度；五要与国内外同行、媒体、航海院校等社会各界建立良好的协作关系，提高社会影响力，营造良好的外部环境。

另外要积极推进航标公共服务方式的创新，针对基层单位所辖航标点多、线长、面广、分散的特点，可通过市场机制的运用，通过招投标、合同承包、特许经营等市场机制来满足航标公共服务的供给和需求，达到降低成本、提高效率和服务水平的目的。

（二）拓宽航标公共服务渠道，扩大航标服务覆盖范围

航标是提供公共服务的有效载体，航标基层单位要提升公共服务能力，在新的形势和需求下，航标建设配布到位是关键。航标基层单位要结合各自单位所处的辖区区域特点，广泛征求了解用户的需求，特别要关注新兴海上活动的用户的助航新需求，有针对性地进行航标的补点建设或配布改造。主要注重在以下几个方面加强航标服务能力建设：

（1）加快渤海海峡、台湾海峡、南海海上战略通道和领海基点航标服务能力建设，达到航标助航服务和宣示国家主权的双重目的。如西沙群岛领海基点数为28，共计8处岛屿，多数没有助航设施。

（2）加快岛际交通航标服务能力建设，重点建设完善、西沙群岛岛际交通航标建设，兼顾舟山群岛等中国沿海其他有人居住岛屿航标建设，航标服务能力达到沿海航标服务水平，方便海岛居民安全出行。

（3）提高海上新型用户航标服务能力，服务好水上飞机、游艇航路、钻井平台、海上光缆、海底管道等海上活动新用户。出台相适应的服务标准，进一步提高航标服务海上活动能力。

（4）提高远海岛礁航标服务渔民渔船安全航行作业能力，西沙、南沙、中沙是中国传统渔场，礁盘内是渔民渔船的重要作业水域，进出礁盘存在较大航行风险，在进出礁盘口门建设相适应的视觉航标，保障渔船渔民进出安全。

（5）加快接收地方港口航标步骤，逐步接收条件成熟的地方专用港口航标，充分体现航标公共服务的均等化要求，积极树立航海保障公益性、服务性的社会形象。

（6）推进航标综合服务能力建设，全国沿海灯船、重要转向点、重要通航桥梁、一级以上灯塔实现提供水文信息、天气、航标动态、安全航行信息等服务，进一步提高中国航标综合服务能力。

（三）加快船舶及基地设施建设，夯实航标管理服务基础

航标装备设施是基层航标单位有效提供航标公共服务的保障，是航标管理现代化的重要标志。今后，航标的管理和运行维护由依赖劳动力增长的模式向以技术装备发展为核心推动力的模式转变，为了有效履行职能，提高航标管理效率和助航效能，要根据需求建设配备多功能、系列化航标作业船舶、码头、航标保养基地，特别要扩大大型航标作业船的应用，扩大对远海航标的监测和作业能力，配备航标专用直升机，用于航标的日常巡检和应急修复。

在船舶建造方面进行优化：对现有船舶超过25年服役期限的需要更新；建造1艘多用途5000吨级无限航区航标作业船，承担中国远海岛礁、国际公共水域的航标作业任务；2000吨级航标船按海区进行配置，配置在航保中心所在航标处，基本配置2艘，北海航保中心配备的航标船要具有破冰功能；1200吨级航标船是中国海上航标作业的主力船型，按航标处进行配置，根据辖区浮标数量进行调整。每个航标处基本配置为1艘，浮标数量超过400座增配1艘；150吨级小型航标船按航标处配置，每220座浮标配置1艘。

在航标基地建设方面进行完善：一个航标处布局1个大型航标基地，主要满足2000/1200吨级航标船停靠补给，陆域具备航标保养和综合维修、航标设备存放、人员休整和体能训练场所；距离大型航标基地航行超过80海里，且航标数量超过30座的航标站设小型航标基地，主要满足1200吨级航标船停靠，陆域具备简易航标存放、人员休整场所。

（四）以科技信息化为引领，全面提升航标公共服务能力

科技是第一生产力，特别在现今信息化社会，伴随e-Navigation概念和技术的诞生和发展，船载航海设备的性能不断提升，航海者对助航服务的及时性和准确性需求日益迫切，构建与之相适应的助航服务体系，需要不断更新助航理念，加强科技研发，提高助航服务的科技信息化水平。

在科技研发方面，重点是增强科技研发力量，加快推动自主研发能力建设，加强新材料、新技术、新能源、新光源的技术研发，提高自主研发标体、灯器、能源等前沿技术能力；研究使用高分子、玻璃钢等新型材料；试验风光互补、波力、海水电池、生物电池、聚化合物锂电池等新能源系统；研究能量利用率高、寿命长的新光源灯器产品，促进航标节能减排；研发并推广使用发光效率更高、维护成本更低、更环保、循环利用率高的航标系统。

在信息技术方面，重点是充分运用现代自动控制技术、信息技术等新技术，向智能化和网络化方向发展，在航标数据库基础上建设航标内部管理平台，提高航标业务管理水平，实现航标设置审批、动态发布、巡查巡检、维护保养等航标业务管理的规范化、标准化、信息化；广泛应用航标遥测遥控系统，降低航标现场巡检频次，减少船舶物资消耗；对近海GPRS信号覆盖不到的区域，研究使用北斗卫星导航系统遥测遥控技术，提高偏远地区航标遥测遥控能力；推进CCTV航标视频监控建设，全天候监控所辖重要航标动态。

在航道口门、重要转向点、事故多发区等水域航标上加装气象传感器、水深与水流、能见度传感器等多种探测设备，拓展航标功能，为水上活动者提供及时、准确的水文气象服务；建设有显示屏的大型灯船、灯塔桩，显示导助航信息；发挥航标平台的地域优势，结合用户需求安装专用光学、声学等传感器，提供专用服务。

（五）建立合理、可操作的航标公共服务绩效评价机制

在构建服务型政府的背景下，对政府服务质量的考核成为公众最为关心的事项之一。基层航标管理单位作为国家公益性事业单位，以社会公益为目标，建立航标系统绩效管理同时必须突出公共服务特性，以提供优质的航海保障服务为最终目标，因此亟需设计和执行一套较为科学的，可操作性强的航标公共服务绩效评价机制来对航标公共服务绩效进行合理评估。评价机制要包括内部和外部评价两部分，在制定航标绩效评估的考核事项、指标体系、评价标准、评估程序和具体方法与工具时，要与航标管理服务工作紧密结合，利用绩效考核、风险评估、目标管理、标杆管理、过程控制、体系管理等管理工具，促进航标管理服务绩效的改善，必须注意避免绩效评估出现两张皮情况。特别要充分考虑航标的公共服务属性，通过建立用户满意度调查和利益相关方评价机制，把用户满意度和利益相关方的评价作为主要的考核指标，并与事业单位推行的绩效工资挂钩，使绩效考核制度切实起到促进内部管理水平，提高外部服务能力的有效手段。

（六）创新人才培养模式，提升航标公共服务人员素质

人力资源是航标可持续发展的重要保证，根据航标基层单位的工作性质和国家对事业单位进行分类改革的总体要求，针对航标基层单位在人才队伍建设方面存在的问题，通过引进、外部教育、内部培训和外聘等途径，降低队伍平均年龄，提高平均教育水平，合理优化航标队伍年龄、知识结构。结合用工制度改革，拓宽引进、吸收、使用各方面专业人才的渠道，通过聘用制、合同制等形式，广泛吸纳优秀人才，补充专业技术人员的不足，有效地提高航标队伍的整体素质。

针对目前国际型专家匮乏的状况，采用内引外派的方式，重点培养能够参加国际交流与合作的人才，使中国能够在相关国际组织的技术工作组或委员会占据重要位置，提升中国在相关国际组织和国际事务中的影响力，力争在地区性组织中发挥主导作用。

（七）构建航标核心价值观，提高航标文化软实力

航标文化作为一种特定的文化资源，可以引导航标职工树立独具特色的核心价值观，并能潜移默化地提高职工素质，改变职工的精神面貌。提高航标文化软实力，要努力传播当代航标价值观念，展示航标文化独特魅力，塑造航标良好形象，构建航标核心价值观，体现航标朴实、艰苦奋斗的特色，关注航标人的价值，体现当代航标人的价值追求和价值取向，使之成为航标人共同的精神家园，增强科学发展的内生动力。

另外，借鉴发达国家的航标文化建设，文物灯塔建设也是弘扬航标文化、提高航标影响力的重要举措。中国沿海现有灯塔180余座，其中百年以上灯塔15座，目前沿海灯塔共有20座已被列入全国重点文物保护单位。借鉴国外灯塔保护的经验，充分保护和开发灯塔的文物价值，突出灯塔文物保护、文化传承，强化行业特色，许多灯塔都坐落在沿海的公园、旅游景点内，像散落在中国沿海的一串明珠，要融合地域文化元素，与当代旅游业有机结合起来，加强灯塔产业发展，成为一种航标文化载体，让社会大众了解航标、支持航标，扩大航标对外影响力，使航标事业发展能获得更广泛的社会支持和发展动力，从而提升航标公共服务的能力水平。

六、结束语

本文分析研究了航标管理发展的需求、现状、问题，从航标管理、技术装备、科技信息、队伍建设、航标文化建设等方面入手进行研究，力图提出几点提升基层航标单位公共服务能力的思路和建议，以期为航标管理者提供借鉴，进一步提高航标管理服务水平，实现航标的可持续发展，为海洋经济和水运事业发展、国防建设、海洋环境保护及人们的出行安全提供安全便捷保障服务。

U644.8+1

A

2095-4263（2014）04-0003-06

2014-12-10