城镇化的“虚”与“实”

《支点》记者 蒋 李 丁 杰 实习生 周 倩

城镇化的“虚”与“实”

《支点》记者 蒋 李 丁 杰 实习生 周 倩

基础概念已争议不断，整个体系则更需定调。如果要较真新型城镇化内涵，不如理解成产业发展驱动下，城市公共服务普及化、均等化的过程。

国务院发展研究中心（后称国研中心）位于北京市朝阳门内大街225号，从这里往西，在直线距离不到5公里的地方，就是中国最高决策层所在地——中南海。

在这条街道上，国研中心灰色的办公楼不算突出，但一点也不妨碍它的地位：自1981年成立以来，国研中心已与国家发改委宏观经济研究院一道，被外界认为是国务院倚重的两大国家级智库。

当本刊记者来到国研中心东方文化与城市发展研究所（后称东方所）时，令所长杨晓东及其团队耗时一年、参与编撰的《新型城镇化理论与实践系列研究报告》（后称《研究报告》）已临近出版。

除了厘清新型城镇化的概念和目标外，《研究报告》更以实体经济驱动城镇化为着眼点，选择天津市滨海新区、上海市张江科技园区、山东省临沂市、北京市朝阳区以及湖北省武当山作为案例，为各地政府提供可参考的推进思路。

针对这项研究，东方所已撰写了关于“文化产业与城镇化融合”的报告。“我们还将陆续撰写更多的调研报告及摘要，作为研究成果报送到国务院及相关部委。”杨晓东说。

定调“新型城镇化”

应该承认，“新型城镇化”作为全新概念，其理论研究对基层实践的影响正在凸显。

不同的理解导致地方政府不同的发展路径。以最基础性的“城市化”与“城镇化”概念为例，本刊记者采访中发现，部分学者和官员将“城镇”一词理解为处于城市、乡村之间的小城镇，部分则认为“城镇化”等同于“城市化”。

杨晓东曾在国务院体改办（已并入国家发改委）工作，亲历过“城市化”到“城镇化”概念的转变。

他表示，“城市化”原本为舶来概念，意为乡村人口向城市人口转化、城市不断发展和完善的过程。但在中国，大量农民并非直接进入大城市务工，而在小城镇或城乡接合部相对聚集。因此，有专家倾向以“城镇化”表述更为准确。

不过，无论“城镇化”还是“城市化”，本质都是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的历史过程，并无本质区别。

“2003年，‘城镇化’这一词汇正式得到国务院高层定调。但由于各类政策文件中还是经常出现城市化和城镇化两个名词，造成了很多人的混淆。”杨晓东说。

另一方面，“城市”中“城”代表建筑，“市”代表市场。而对“城镇化”进行字面理解，有可能会形成城镇可以脱离市场发展的思路。

“这种概念误区，将导致地方政府‘先造城后兴市’这种人为造城的虚张。”中国社科院首届学术委员会委员田雪原表示，此类情况目前在国内已比较严重。

基础概念争议不断，整个体系则更需定调。2013年，全国政协经济委员会委托著名经济学家厉以宁、经济日报原总编辑艾丰、全国政协经济委员会副主任石军担任主编，联合中国社科院、国研中心等机构编写《研究报告》。

《研究报告》共十本，一本总论“新型城镇化概论”，全面论述新型城镇化各个方面的基本问题；第二部分是专论，分别就城乡一体化、人口问题、土地问题、资金和财税做专门论述，共四本。

前五本更多的是从概念、政策制度方面着眼，而由国研中心东方所编撰的后五本《实践论》则结合前五本内容，从“实体经济驱动城镇化发展”的角度选取不同案例，为全国的新型城镇化实践提供借鉴。

要制度改革，更要实体经济

1999年，杨晓东在中国农业大学获工学博士学位后，便在国务院体改办工作。9年间，他在城镇化、“三农”问题、小城镇改革发展、统筹城乡发展等方面进行了广泛研究。

彼时，一个现实问题摆在了每个城镇化研究者面前：首先，城镇化研究不同于城市研究，横跨多个学科，从哪里切入是系统性难题；其次，学术界要么没有规范切实的研究体系，要么对实践经验缺乏重视。

“越到后面我越发现，研究城镇化得往某个更实的‘点’去深挖。后来我来到国研中心，对文化产业与城镇化的糅合机制进行研究。”杨晓东说。

这种业务积淀所带来的思维转变，使他并没有单纯在《研究报告》五本总论、专论基础上进行《实践论》研究，而是以产业发展模式作为分析重点。

譬如，很多人认为，城镇化滞后的症结在于户籍制度。然而，破除户籍藩篱就能解决一切吗？杨晓东团队对此提出了不同观点。

“北京市2020年适宜人口规模为1800万，这代表正常情况下，北京在2020年只具备为1800万人提供公共服务的能力。”东方所副所长黄斌向记者说。

而目前北京常住人口已突破2100万，城市病自然难以避免。黄斌表示，假使没有户籍限制，结果到处是窝棚，这只能称为“伪城镇化”，因为政府不可能超负荷满足所有进城人员的需求。

这在国际上已有相关案例：巴西、美国城镇化率趋近，但人均GDP却相差甚远。原因在于巴西多数城市的产业不成体系，吸纳就业能力有限，转移到城市的农村人口长期失业或半失业，不通公交、水电的城市贫民窟大量涌现。

人从乡村转移到城市，只是城镇化的表象。黄斌指出，如果要较真新型城镇化内涵，不如理解成产业发展驱动下，城市公共服务普及化、均等化的过程。因此，研究产业与城镇化相互促进的过程很有必要。

产业结构演变与城市化进程的关联

而中国城镇化的核心问题在于过分依赖虚拟经济，土地城镇化远远高于人口城镇化。在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中也有数据佐证：2000-2011年，中国城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。

“政府大量投入铁路、场馆等基建设施，或者大兴新城建设，以图招商引资。资本、土地价值被极端重视，人却被忽视了。”黄斌说。

鄂尔多斯就是典型案例——如今，可容纳一百万人居住的康巴什新城人烟寥寥，房价相较高峰期已暴跌七成以上，由盖楼兴起的借贷业也已衰败。

“因此，新型城镇化不能大搞虚拟经济，我们在《实践论》中选的产业都是实体经济，包括文化、旅游、科技、工业、物流，厉以宁先生对此表示认同。”杨晓东说。

另一方面，从学术角度看，任何城镇成功经验都不具备完全可复制性，如果随意复制，可能会导致传统城镇化中资源浪费、环境破坏、重复建设等情况。

“但从产业角度来看，其发展路径是有规律可循的，以实体经济驱动的新型城镇化就具备复制的可能性。”杨晓东说。

寻找城镇化标杆

其实，早在参与报告编撰前，杨晓东就已经在北京市朝阳区进行城镇化研究，并完成名为“文化产业驱动新型城镇化发展模式”的初稿。

恰巧，政协课题组也正在就报告编撰进行调研，朝阳区是调研区之一。“当地政府跟政协课题组提及我们的研究情况后，课题组觉得这就是他们需要的思路，一拍即合，最终选择由我们负责实践论的整体编撰。”杨晓东说。

而当“实体产业驱动城镇化”的路线确定后，寻找标杆地区却非易事。当前国内很多地区模式宣传的名号响亮，但真正有含金量的却极少。

武汉大学区域经济发展研究中心主任吴传清同样赞同以产业发展角度研究新型城镇化，但他告诉记者，过去30年城镇化扩张中几乎所有地方都提出“产业先行”并大张旗鼓招商引资，结果却是产业聚集不足，以致沦为“造城运动”。

“我国城镇化缺乏适合资源禀赋的产业规划与发展战略，使产业园区、新城等成为圈地道具，结果是产业没发展，城镇化走向空心化。”吴传清说。

对杨晓东而言，挑选标杆并不是件特别的难事：上千次小城镇调研经历，让他心中有一杆尺子，即先进性、融合性、普适性和可持续性，具备这四个条件，才有机会进入他的“法眼”。

首先，所选城镇在城镇化与产业发展方面要具有一定先进性，还处于追赶道路上的地区不在研究对象之列；

其次，“产业驱动”不是“单一产业驱动”，要看主导产业及其他产业的融合性，譬如文化产业并非孤立存在，而是与影视、动漫等结合，创造出更大价值；

再次，所选地区的产业驱动模式要具有普适性，能代表某类城镇的常规发展路径，即相类似的城镇要有一定数量，如果过于独特，其经验就不具备推广性；

最后，所选城镇还得是“鲨鱼苗”，在未来具有良好的成长性和发展活力，否则便无法满足新型城镇化可持续发展的要求。

根据上述四条基本标准，课题组从人口、经济、科技、产业、地域、生态、环境、制度、政策等方面制定具体的综合评估方案，并从全国上百个城镇中初步筛选，对选出的近10个城镇进行实地调研。

经多方讨论，5个标杆性地区出炉：天津市滨海新区、上海市张江科技园区、山东省临沂市、北京市朝阳区以及湖北省武当山旅游经济特区。

地区亮点与政策建议

5个标杆性地区，各有各的亮点。

张江高科技园区作为典型的大都市“副中心”，以政策环境、服务环境和创新创业环境建设为手段，积极吸引国内外科技人才，走出了一条科技驱动城镇化的道路；

作为国家级新区，天津滨海新区自身具备良好的产业基础及政策优势。在以“增量人口的产业城镇化”的过程中，滨海新区在城镇化率迅速提高的同时，也为国内其他地区提供了有效参考；

而临沂市作为国内少数人口超千万的地级市，曾是工业基础薄弱的农业地区。随着城区规模的扩大，临沂以服务业为突破口，重点发展能消化掉大量劳动力的商贸物流业，有效推动了城镇化进程；

以“政-企-民共赢”的BOT模式（建设-经营-转让）推动城镇化建设，是武当山旅游经济特区的一大亮点。未来国内城镇化建设中，BOT的重要性将越来越强，而武当山旅游经济特区也有其独特的参考价值；

流动人口集聚，人口结构复杂，利益诉求多元——北京市朝阳区三间房乡具备所有大都市郊区的共性特征，而它在文化产业驱动城镇化方面的成绩，也为大都市郊区的综合价值开发及新型城镇化提供了样本。

正在对课题进一步研究的黄斌，还对地方政府提出了以下整体性建议：

——任何一个模式都要求当地本身有资源，平地起很难，需要借助各方力量，包括各种智库机构来进行论证，结合自身资源做好顶层规划；

——一个地区的城镇化推进速度，必须与产业发展进程相适应，与其发展水平和经济实力相匹配，不能像过去那样使产业发展与城镇化建设割裂；

——在产业发展过程中一定注意防止政府插手过多，要理清政府与市场的关系，要把市场作为资源配置的决定性力量。不能像过去那样信奉“筑巢引凤”，以为圈定产业园区，拍脑袋制定产业规划，就可以招来投资，引来产业聚集。

“新型城镇化的探索进程中，要充分发挥民营企业力量，他们敢于创新也能够接受亏损。产业从创新、失败再走向成功是很正常的事，而政府做事往往不接受亏损，这是绝不可行的。”黄斌说。