职业教育政策执行监督机制研究

□董天鹅

教育政策是合理配置教育资源、实现教育公平的重要手段。 教育政策科学与否，关键取决于教育政策的制定、执行以及评估三个环节。 教育政策分析是一个动态过程，20 世纪70 年代开始， 教育政策分析的重心由政策制定转向政策执行。政策执行是政策理想与政策目标转化为政策效果的关键环节。 职业教育是我国教育体系的重要组成部分，是国民经济与社会发展的重要基础。 据不完全统计，改革开放以来，尤其是1995 年至2008 年间，国家各部委共颁布各种职业教育政策199 件，平均每年“生产”14.21 件政策[1]，一方面，职业教育政策文本繁荣，另一方面，职业教育实践却举步维艰，存在着诸多问题与矛盾，从而使得人们对原有职业教育政策执行机制提出质疑。如何提高职业教育政策实施效果？职业教育政策执行监督机制的构建成为政策执行的有效途径。

一、主题词界定

（一）职业教育政策执行

政策执行来源于公共政策学，职业教育政策作为公共政策的重要组成部分，其内涵是指在教育政策执行组织机构中，教育政策执行主体按照国家颁布的职业教育政策，对职业教育的各种资源进行组织、安排、协调和控制等，以消弥教育政策目标与政策效果差距的动态过程。 可见，职业教育政策执行是既需要政策执行主体准确把握政策精神，又需要将政策内容与实施环境相结合，只有这样才能提高职业教育政策执行的有效性。

（二）职业教育政策执行监督机制

政策监督是在政策执行过程中，政策监督机构系统地收集和分析有关政策的进展、政策预期目标的达成程度等信息的过程。 基于此，职业教育政策执行监督机制是指在政策的实施与开展过程中，政策监督机构内部各组成部分的相互关系及其运作方式。 其主要回答以下几个问题：（1）监督主体：职业教育政策执行过程中行使监督的责任者和执行者；（2）监督路径：法律法规对监督的内容、监督的主体和客体的权利和义务所做的制度性规定；（3）监督结果：通过建立科学的评估体系对职业教育政策执行结果的监督。

二、职业教育政策执行效度分析

（一）职业教育政策执行尺度不当

在职业教育政策执行过程中，地方政府对国家出台的法律法规和方针政策只是照搬照抄，不能根据地方职业教育的实践发展状况制定具有可操作性的具体措施，也未根据政策目标保障资金、人员、机构等方面资源到位， 从而导致政策目标和内容“表面化”，即因政策“形式主义”而无法实现政策目标。 例如，2005 年《国务院大力发展职业教育的决定》明确指出，要“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”。 可见，校企合作、工学结合是职业教育重要的人才培养模式，尽管校企合作出现了“半工半读”、“职教集团”等不同合作形式，但由于技能型人才的不稳定性以及合作办学成本的付出，企业会出于利益考虑节约成本，从而出现“真合作、假培养”的现象，最终导致政府、学校、企业三方仍然缺乏长效合作机制，对河南的郑州、漯河、信阳的12所中等职业学校调查显示，顶岗实习的学生大约占到70%， 但实习岗位与所学专业的对口率只有21%，与所学专业大类的对口率只有59%，在有一定技术含量的岗位上实习的占40%。 顶岗实习的质量不高，也导致校企合作流于形式，职业院校学生的理论学习与实践操作无法结合，从而影响技能型人才培养质量的下降。 因此，校企合作是基于学校与企业共同利益而形成的共同体，如果地方政府未制定政策措施保障双方利益，尤其是对企业进行成本补偿，那校企合作也就失去了源动力，其政策也就形同虚设。

（二）职业教育政策执行刚度不够

职业教育政策在执行过程中，原有的执行计划以及执行策略变更比较大，执行部门对政策内容断章取义，片面追求能带来显著成绩的政策目标而忽视整体目标，从而影响政策整体执行效果。例如：近年来我国职业教育规模发展迅速， 到2008 年基本达到了与普通教育协调发展的规模目标，但在关注规模的同时，未考虑到资源保障，导致职业院校基础能力建设下降。 1996 年颁布的《职业教育法》规定，由省级政府制定本地区职业学校学生人均经费标准，职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。河南省财政厅、教育厅、人社厅2011 年1 月27 日制订了省属中职（含技工学校）生均经费拨款标准为1300 元/人，不同专业类别根据学生培养成本、学费标准等因素按1.1、1.0、0.8 的系数折算[2]，但从调研来看，职业教育经费严重不足，许多部门和地方没有落实按照生均经费标准拨款的规定，有些省直职业院校的人头费还是按几年前的基数拨付的，许多职业院校办学经费主要或全部来源于学费；同时，根据教育部规定，中等职业学校生均校舍建筑面积指标不少20 平方米，但河南省2008 年中职学校生均校舍建筑面积为15.04 平方米，且在2009 年降至14.58 平方米。[3]可见，职业学校招生规模的扩大不仅没有给学校办学带来生机与活力，反而使得学校的办学经费更为紧张，人才培养能力有所下降，这正是政策刚性不足的显著表现。

（三）职业教育政策执行角度错位

职业教育政策在执行过程中，由于执行者对政策内容主观歪曲或者客观曲解，导致政策执行背离政策目标。主观歪曲是指政策执行者过度强调现实中的问题而采取不合理的政策措施，或者钻政策的漏洞、假政策之名行个体利益之实，造成政策执行与政策目标不一致。 客观曲解，则是由于政策执行人员素质低而不能正确领会政策精神。 例如，2006年教育部下发的《中等职业教育国家助学金管理办法》规定，中职院校贫困生助学制度的基本框架，职业教育资助贫困生制度开始执行。 2007 年受国家助学金资助的中职学生达到1600 万人， 资助标准为每生每年1500 元， 这项政策如果能够顺利实施将惠及中职院校90%以上的学生[4]，但令人遗憾的是，这样一项利国利民的资助政策却成了某些职业学校的 “生财之道”。 有些学校在获得政府的拨款后，并没有把钱发到学生手中，而是挪为己用，中饱私囊；有些职业学校以“实习实训”的名义，打起赚钱的“如意算盘”， 虚报学生规模、假冒学生名义套取国家助学金的现象屡禁不止，职业教育贫困生资助政策执行严重错位。

三、职业教育政策执行效度低下原因分析

（一）监督主体多元而无序，缺乏监督合力

随着公共政策学的不断发展，职业教育政策执行监督主体由一元变为多元，通常我们可以分为两类：内部监督主体主要包括权力机关、行政机关、司法机关；外部监督主体主要包括社会组织以及普通民众等方面。 从形式上看，我国职业教育政策执行监督主体是相当全面的，但在监督实效上，这些监督主体的作用远没有发挥到位。

职业教育政策执行监督实际上要求执行权与监督权的分离，即监督主体与执行主体既不能合二为一，也不能存在上下级管理关系。 然而，在我国，基本不存在独立于教育执行主体之外具有监督实效的真实主体。首先，从内部监测主体看，行使教育政策执行监督权的除了人民代表大会和司法机关外，主要是各级教育行政机关，包括教育行政机关上下级之间、教育行政机关内部的监察机构和审计机构，而它们都承担着双重身份，既是教育政策执行主体，也是教育政策执行监督主体，同时受到各级政府、党政的约束。 例如，从职能上讲，省纪委是负责监察的，但它同时又受省政府领导，因此，其监督权必然受到行政体制的限制；其次，从外部监测主体看，社会组织监督包括各种社会团体、大众媒体等方面的监督，属非政府组织，在我国发展并不成熟，仍存在一系列问题，主要包括两方面：一是监督程序不规范，社会监督主体无正式权力，民主监督经常会受到行政干预，因此缺乏具体的行之有效的监督程序；二是监督渠道不畅通，尽管近些年部分地区实施政务公开，但信息公开透明度不高，造成民众监督信息不对等。 因此，尽管我国职业教育政策执行监督主体多元，但各自的监督权限模糊而混乱，彼此之间缺乏应有的沟通协调，正是因为监督权的分散无序，造成职业教育政策执行监督合力不足。

（二）监督法律不健全，缺乏监督动力

健全的法律法规监督体系既是职业教育政策执行监督的重要手段，也是职业教育政策监督主体行使监督权的关键指标。 20 世纪80 年代以来，我国的法制化进程不断加快，颁布了一系列政策执行监督方面的法律法规，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》等，使职业教育政策执行有法可依，但其内容比较笼统，缺乏具体的针对性比较强的实施细则，对监督范围、监督主体权利和义务等方面未作具体规定；同时，职业教育政策作为公共政策的重要组成部分，这些内容固然可以为其政策执行监督提供一定的法律基础，但教育政策与其他公共政策相比较，有其自身的特点，如教育政策以一定的价值观念为基础，教育政策在一定程度上反映了人们对教育规律的认识，成熟的教育政策往往体现在教育科学的研究成果等方面，而由于我国职业教育发展的滞后性，职业教育政策执行监督研究尚属起步阶段，相关的监督法律法规也基本空白。

问责制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。 当前，我国的问责制存在诸多问题，首先，问责制中权责不清，任何一项职业教育政策的执行都不是由一个机构或部门完成，其中会牵扯到很多职能部门，这很容易导致职业教育政策执行主体权责不清、互相推诿；其次，问责结果惩治不到位，在职业教育政策执行监督问责中，为了维护自身形象，往往包庇主要责任人，结果惩治流于形式。

（三）监督评估体系不完善，评估标准不科学

职业教育政策监督是一个系统工程，不仅包括监督什么，怎么监督，还包括监督结果如何的问题，因此，我们还必须考虑监督评估体系方面。 但在实践评估过程中，还存在诸多问题及困难：首先，职业教育政策执行监督评估工作是由专门的组织机构完成的，那么，组织机构的专业资质及其工作人员的专业素质都会直接影响评估结果，如果评估主体就是执行主体，或者评估组织失去独立性，势必会加大监督评估的工作难度；其次，职业教育政策执行监督是一个复杂的过程， 除了需要考虑监督主体、监督客体、监督环境等方面外，还必须兼顾评估手段的问题，目前，由于我国政策评估主体人员大多是社会科学出身，评估时倾向于用规范分析代替实证分析，评估结果采用定性分析比较多，而这种不可量化性也直接影响了评估工作的有效性。 可见，尽管职业教育政策监督评估的目的就是通过统计核算的方法考量政策执行的投入与产出指标，但评估主体的不合理性与评估手段的不规范性等直接影响了评估的科学性。

四、职业教育政策执行监督机制构建

（一）完善职业教育政策监督主体，强化监督功能

法国著名的政治思想家孟德斯鸠指出：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[5]可见，政策监督的宗旨即分权与制衡。 要想发挥监督功能：首先，强化权力机关的监督职能，目前，我国权力机关的监督职能主要体现在听取和审议工作报告，视察和检查工作情况， 对工作计划提出质询等方面，而未对职业教育政策执行规划、 过程等方面进行监督，没有建立专门的监督机构，要想强化其监督职能，必须设立独立的监督机构，并将教育类人大代表专职化；其次，突出专门监督机构的地位，在现实中，职业教育政策执行的监督主体除了国家权力机关、司法机关等部门外，主要以教育行政机关的监察机构和审计机构为主，而它们是隶属于同级政府的，缺乏真正独立的监督权，无法实现权力的制衡。因此，要想增强内部行政监督主体的权威性，必须将现行监督机构的双重领导体制变为垂直领导体制，提升行政监督主体的级别，使其独立于本级政府而接受同级人民代表大会领导，即专门监督机构既向同级人民代表大会负责同时又接受上级监督机构的业务指导，只有这样，才能真正发挥其独立的监察机能；另外，完善社会监督机制即外部监督机制，社会监督不同于行政监督，无法依靠行政权力或国家权力。

信访和举报是社会监督的最主要的渠道，在监督过程中， 我们不仅需要拓宽这种民意表达方式，同时更重要的是加强鼓励，鼓励一般群众或专职监督员的事实举报，奖励金额可参考涉案金额确定标准，只有不断提高举报收益降低举报成本，才能更好地提高社会监督的动力源泉， 保障其实效性、真实性。

（二）建立健全职业教育政策监督制度，加强监督立法

职业教育政策执行监督法律体系既可以保障各利益主体的权利与地位、义务与职责，同时又可以协调监督主体与执行主体以及各监督主体之间的相互关系，形成一个监督体系网络，职业教育政策执行监督法律体系重在立法和执法两个方面。首先，要有法可依，职业教育政策执行监督涉及到多个利益主体，必须探索构建多元化的政策执行法律监督网络，例如尝试制定《教育监督法》、《教育政策执行监督法》、《教育行政监督法》、《社会监督条例》等法律法规，明确各监督主体的权利和义务，确保其监督行为的合法性和规范性；其次，要违法必究，在执法过程中，责任追究既包括对职业教育政策执行主体的，更包括对执行监督主体的。长期以来，异化的行政官僚组织导致职业教育政策执行主体对上负责，严重影响到执行效度。 为了保障政策执行主体的职、权、责相一致，应逐步引入公共政策领域的责任追究制度， 在严格规定其实施细则的基础上，实施“引咎辞职”和“纽伦堡”原则：引咎辞职即教育政策执行监督主体因过失给工作造成不良影响而主动辞职的一种方式；纽伦堡原则是对引咎辞职的一种补充，即使自身没有过失，而是遵照上级命令而对教育政策实施产生不良影响的同样需要追究责任。

（三）构建科学合理的职业教育政策监督评估体系，完善评估标准

职业教育政策执行监督效果如何不仅取决于职业教育政策执行和监督主体，而且还取决于其评估标准和体系，教育政策监督评估是政策执行过程的重要组成部分，通过政策评估，既可以了解政策执行是否奏效， 同时又可以加强对政策执行的监督，从考核的角度确保监督的操作性，而只有真正建立科学的政策评估体系才能增强职业教育政策执行的有效性：首先，建立专职政策评估组织，目前我国存在不同数量的政策研究组织，也部分承担了政策评估职能，但这些组织存在官僚等级制，必然会影响其评估的客观性和公正性，而独立的、明间的专门评估组织既具有一定的专业知识，同时又可以广泛了解民意，可以更好地保证评估的有效性和科学性；其次，设计合理的政策监督评估标准，现阶段，国内外对政策评估的研究比较集中，但鲜有对政策监督评估方面的研究，政策监督评估标准是政策执行监督的出发点和归宿，鉴于职业教育政策的特殊性，设计政策监督评估标准时必须关注四个方面： ①职业教育政策执行方案是否完整、 科学、合理，职业教育政策执行的难度和进度如何；②职业教育政策执行主体和监督主体的专业素质和能力水平如何，监督主体是否超越其权力范围；③职业教育政策执行监督目标是否明确，监督信息是否公开；④职业教育政策执行监督环境如何，民众的舆论氛围如何等。

[1] 石学云，祁占勇.中国职业教育改革发展的政策走向分析[J].职业技术教育，2010（34）：6.

[2]中国青年报http://news.cnwest.com/content/2013-06/17/con tent_9528604.html.

[3]河南省教育厅http://www.haedu.gov.cn/2010/10/30/128840 8936968.html.

[4]张海，洪银霞.我国中等职业教育资助体系建设研究[J].职业技术教育，2012（28）：50.

[5][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1982：154.