民族地区中小城市一体化发展中的几个瓶颈问题——以延龙图城市一体化为个案

朴 银 哲

(首尔大学 经济研究所,韩国 首尔 151-742)

一、问题的提出

作为有效整合区域空间与资源、提升区域整体竞争力的发展平台，区域经济合作将成为中国经济快速增长的推动器，也是中国工业化和城市化发展道路的必然选择。据不完全统计，中国目前已经形成或提出设想的区域经济合作圈已达42个，区域经济合作可谓如火如荼，其中包括呼包银经济带、乌鲁木齐(乌昌)城市经济圈、延龙图城市一体化发展区域等。但这些民族地区的城市一体化进程与效果，不但不能与长三角、珠三角等区域合作水平较高的发达地区相提并论，与国内其他地区相比也逊色不少，凸显“雷声大，雨点小”的共同特点。那么，与国内其他地区相比，民族地区的城市一体化，尤其是在民族地区中小城市一体化发展过程中是否存在着阻碍其进程的特殊瓶颈呢？如果存在，又将如何突破？为此，本文以吉林省延边朝鲜族自治州(以下简称延边州)延龙图城市一体化为个案，对其进行了研究。

二、延龙图城市一体化的提出及其在延边州的地位

(一)延龙图城市一体化概念

“延龙图”是延边州辖内的延吉市、龙井市、图们市三市的简称。延龙图城市一体化发展战略于2005年正式被延边州纳入其“十一五”规划纲要中，并于2007年得到吉林省政府的批准。2009年又被纳入国家《长吉图规划纲要》中，进一步上升为国家战略的一部分。

延龙图城市一体化是指延边州辖内延吉市、龙井市、图们市三市之间的一体化。其目的是：通过延龙图一体化发展，逐步打破行政区划界限，构筑起延龙图经济社会一体化发展的平台。通过体制、机制创新，整合延吉、龙井、图们三个城市经济社会资源，加快区域经济社会发展步伐，逐步培育具有一定经济规模、发展实力和区域经济辐射带动功能的吉林省东部区域中心城市，促进延边经济社会快速、健康、协调、可持续发展。

(二)延龙图区域在延边州的社会、经济地位

在延龙图区域中，延边州首府城市延吉市是吉林省唯一的全国百强县(市)，2011年位列全国百强县(市)第71名。延龙图区域总面积5 098平方公里，占延边州总面积的11.9%。2011年，延龙图的人口、GDP、固定资产投资、财政收入(不含州本级)分别占全州的37.69%、48.18%、41.19%、38.38%，它是延边州乃至东北亚图们江地区经济增长较快、产业竞争力较强的地区之一。其中，延吉市的人均GDP是延边州平均水平的1.63倍，全省平均水平的1.25倍，全国平均水平的1.38倍，是延龙图乃至延边州最重要的首位城市。

三、延龙图一体化推进现状及水平测度

(一)延龙图一体化推进情况

延龙图一体化战略实施七年以来，到目前已取得工作进展的有：[1]

1.领导体制改革取得重大突破，组建了具有统筹协调职能的延龙图党委。作为延边州委的派出机构，具体负责对延龙图一体化发展工作的统筹协调和具体组织实施。

2.2008年3月8日，原来归属于龙井市的朝阳川镇行政区划并入延吉市。

3.延吉、龙井两市已经实现有线电视资源共享。

4.部分城际间公交车已互通。目前，已开通延吉市—龙井市、延吉市—朝阳川镇、龙井市—朝阳川镇等地的城市公交车。

5.延龙图三市间的金融同城问题已经初步得到落实。一是异地票据直接流通和同城结算；二是实现异地开立银行账户，办理资金结算业务；三是实现了异地存款通存通兑业务，并免收手续费；四是整合信贷资源，交叉办理贷款业务，同时，取消了企业贴现异地限制；五是实现了延龙图三市各家银行信贷信息共享。

6.撤销了龙延城际收费站。

7.从2009年1月1日起，实现了延龙图三市固定电话资费同城标准。

8.延龙图三市正式签署旅游合作框架协议， 2010年7月，延龙图一日游正式开通运营。

9.延龙图合作招商取得突破。三市先后合作赴北京开展与央企对接及赴鲁津辽、韩日开展招商引资及经贸交流活动，合计签订投资意向10多亿元。

10.延龙图城市户籍制度改革稳步推进。《关于进一步深化户籍管理制度改革的实施意见(征求意见稿)》已提交州委，延龙图三市城市户籍制度改革正式启动。

11.延龙图行政管理体制一体化改革探索积极推进。包括自治州管理体制及有关财政管理体制改革等。

12.延龙图三市累计完成城市基础设施投资已达20多亿元，区域发展环境逐步改善。

13.一体化发展有关规划的编制工作取得了重要进展。

(二)从区域市场化程度测度的延龙图一体化水平

根据市场化程度的相关测度指标，[2]本文对延龙图一体化水平进行了测算。测算结果见表1。

表1 2011年延龙图与吉林省、全国的市场化程度对比测算表

续表1 2011年延龙图与吉林省、全国的市场化程度对比测算表

资料来源：根据《中国统计年鉴2012》、《吉林统计年鉴2012》、《延边统计年鉴2012》、《延吉统计年鉴2012》、《图们45年(1965-2010)》(2009年末统计数据)、《龙井统计年鉴2009》(2009年末统计数据)计算整理。

从测算结果来看，延龙图区域的总体市场化水平远低于全国平均水平。在十项指标中，延龙图区域的缩小政府规模、非国有经济在全社会固定资产投资中的比重、非国有经济从业人员在全部从业人员中的比重、金融业竞争、信贷资金分配的市场化、引进外资程度这6项指标低于全国平均水平，尤其是缩小政府规模、信贷资金分配的市场化率、引进外资程度指标等与全国平均水平差距明显。另外，虽然在政府分配经济资源的比重、非国有经济在工业总产值中的比重、人均社会消费品零售总额、每万人拥有的注册会计师人数等指标上延龙图区域的测算结果高于全国平均水平，但其优势微弱。值得一提的是，延龙图区域的市场化水平不仅明显低于全国水平，而且在其区域内各市之间的市场化程度差距也很明显。

四、延龙图一体化发展中存在的几个瓶颈问题

(一)现行民族自治州管理体制的制约作用日益凸显，阻碍着区域中心城市的形成

从地理位置上看，延龙图区域偏离东北地区主要经济增长轴——哈大城市带，是哈大经济发展主轴辐射的末梢。此外，延龙图地处长白山北麓，其西、南、北三面临山，东有国界边境线。因此，延龙图处于经济发展相对封闭的自然地理区域单元，受大城市的辐射作用微乎其微，这也决定了延龙图必须培育本地化的区域中心城市。

要培育并形成区域中心城市，应具备与其中心城市功能相匹配的经济总量、辖区面积及人口规模等门槛值。但是，中国现行的自治州管理体制，严重制约着延龙图区域中心城市的培育与形成。根据现行《宪法》，民族自治州在管理体制上与地级市的最大区别在于其只能实行辖县市管理体制，不能建立设区辖县市体制，也没有直属行政管理区域。延吉虽然是延边州的首府城市，但与龙井、图们一样，在行政体制上均为平级的县级市，既无设区的权限，与龙井、图们之间也无上下属之分，且地处三面环山的延吉盆地，其城市发展与布局的潜力极其有限。因此，在现行自治州管理体制下，要培育一个区域中心城市，缺乏现实性基础，亟需现行管理体制的突破。

不仅如此，在现行行政管理体制下，延龙图区域内客观上存在着两级四个政府，导致政府机构重叠臃肿、财政负担沉重、资源浪费严重，增加了三城市一体化发展的改革难度。首先，延龙图三市历史上同属一个县市，市区相距分别不足17公里和26公里。在方圆5 098平方公里、仅有81.7万人口的区域内却设置了州、市两级四个政府，1 302个机关事业单位及州、市四个开发区。这种现象在国外罕见，在国内也仅存于30个民族自治州。 其次，延边州的平均万人财政供养人员高出全国132人，高出全省53人。行政、事业单位正常经费支出已占全州财政支出总额的45%以上，政府财力呈小马拉大车状态。在这种重叠臃肿的行政管理体制下，一方面导致公共资源浪费严重，政府财政负担加剧；另一方面也导致区域统筹难度增加，内部竞争不断加剧。[1]

(二)延龙图地区地处偏远，对外联系成本高，思想观念保守，制度创新难度大

延龙图区域属于经济欠发达的边疆地区，由于自然及经济条件的限制，物流、信息流很难畅通，思想观念保守，内外交流相对困难。比如，在如今的“高铁”时代，坐京沪高铁从北京到上海(距离为1 318公里)只需4个多小时。相反，从延吉到长春的仅477公里，坐快速列车竟要行驶10个小时才能到达，其行驶速度仅为京沪高速的1/7。如此高的对外联系成本，再加上固有的思想观念，使得在延边州、包括延龙图区域的人们对对外开放的认同感不强，区域的对外开放度明显低于全国平均水平。从外贸依存度来看，近几年延边州始终保持在20%左右的水平，虽高于全省平均水平，但与全国平均水平相比，尚存在较大差距。从封闭的行政区域经济到开放的区域合作经济，延龙图区域制度创新的难度较大。

(三) 在目前压力型政府绩效评估体制下，龙井与图们对一体化初期“挤占”效应的顾虑无法在短时期内消除

根据Williamson(1965)的区域经济理论，经济一体化对区域内各方而言，并非是帕累托意义上的改进。在“极化效应”大于“扩散效应”的一体化初期，发达地区在分工的收益中占有的份额比落后地区大，落后地区无疑处于暂时不利的地位。国内的一些学者也认为，在短期内选择不分工，对落后地区可能更为有利。[3]从长期来看，虽然落后地区终将从市场一体化中获益，但一届政府任期只有5年，面对着产品市场、人才、资金甚至普通劳动力都大量流向相对发达地区的现时状况，再加上财政压力和政绩显示压力，决定了落后地区政府对市场一体化的抵制态度。[4]

在延龙图区域中，延吉与龙井、图们之间的经济实力差距悬殊，“极化效应”明显，延吉市的经济始终是一枝独秀。从各市2011年的GDP来看，区域经济总量和增长都主要集中在延吉市，延龙图三市间经济增长极不平衡。延吉市的地区生产总值、固定资产投资、实际利用外资、社会消费品零售总额、地方财政收入、人民币存款额等经济指标都占延龙图区域相应指标总量的3/4以上(见表2)。例如，延吉市的GDP分别是龙井、图们的7倍还多。

同时，工商业在延吉市的过度集聚与在龙井、图们的逐渐衰退形成明显的对比。如何消除龙井、图们对一体化初期“挤占”效应的顾虑，是延龙图经济一体化亟需解决的现实问题。

表2 2011年延龙图三市经济发展实力对照表

资料来源：根据《2012延边统计年鉴》(中国国际图书出版社)计算整理。

(四)区域财政资金的自给率偏低，城际交通等一体化重点项目建设受到资金制约

从2012的统计数据来看，延龙图区域经济发展所需资金的大部分来自上级政府的投入，地方政府的投入只占一小部分(见表3)。地方财政资金的捉襟见肘，不利于延龙图一体化重点项目建设的如期实施。

表3 2011年延龙图区域财政收入与财政支出对比表

资料来源：根据《2012延边统计年鉴》(中国国际图书出版社)计算整理。其中，延吉市的相关数据不含州本级。

从表3可以看出，2011年延龙图区域财政收支差额占财政支出的比重为62.06%，表明整个区域资金投入来源的近2/3靠上级政府，当地政府的资金自筹占比只占1/3。其中，图们与龙井两市财政支出中来自上级政府的资金比重更是达到了惊人的80.52%及83.86%。在这种制度条件下，地方政府对经济效益的关心度远不如争取上级政府的资金和新建投资项目的热情。对上级部门的行政依附感较强，成为制约经济快速增长的不利因素。

(五)区域落后的产业发展水平，不利于区域资源整合和产业的跨区域合理布局

1.虽然延龙图三市间的产业结构互补性较强，但是过于单一的支柱产业容易造成本地产业结构的固化，不利于产业跨区域发展

根据测算，延龙图之间的产业结构相似系数，延吉与龙井为0.608 6,延吉与图们为0.557 9,图们与龙井为0.311 5，表明延龙图三市之间的产业结构存在着较大的互补差异性。同时，它们也存在产业结构雷同的现象(见表4)。例如，医药制造业作为延龙图三市共同的支柱产业，延吉、图们、龙井各市医药制造业的产值各占当地工业总产值的7.58%、6.44%、7.91%，均为当地的支柱产业之一，将不可避免地引起三市间的盲目竞争；同时，造纸及纸制品业也是图们市的第一支柱产业及龙井市的第三支柱产业，其原料、市场的竞争将日趋白热化，不利于区域资源的整合及产业的合理布局。

另外，从产值构成看，本区域各市的支柱产业较为单一，仅前三个行业的产值就能够占各自的“半壁江山”。 (见表4，注：龙井第二大支柱产业—农副食品加工业的总产值占比为17.36%，因其梯度系数小于1而未列入表4中)支柱产业的单一，容易造成本地产业结构的固化，[5]不利于区域内各市之间的产业整合。

表4 延龙图各市优势产业梯度系数对照表

资料来源：根据《2010吉林统计年鉴》(中国统计出版社)、《2010延边统计年鉴》(中国国际图书出版社)、《延吉统计年鉴2010》(延边人民出版社)、《龙井统计年鉴2009》、《图们45年(1965—2010)》计算整理。

2.延龙图区域产业梯度不明显，不利于产业梯度转移与产业结构的高度化

我们将延龙图各市工业行业中总产值占比超过5%、且梯度系数超过1的行业称为其优势产业。通过测算可看出：第一，除了延吉的专用设备制造业外，延龙图区域的优势产业均为工业发展阶段的低端行业，产品附加值低，其工业结构基本处于同一水平。因三市间的产业梯度不明显，延龙图区域内各市间的产业梯度转移无从谈起，产业结构的高度化也很难实现。第二，延龙图区域的优势产业均呈现出很典型的资源指向型“农木结构”。 对本地资源的过度开发，不仅对本区域的生态环境造成巨大的压力，也将会危及主导工业部门及旅游业的可持续发展。

(六)延龙图区域资金贫血现象严重，影响企业的做大做强与跨区域发展

客观地讲，延龙图区域因对韩、对日劳务输出方便，其劳务经济发达，民间资金相对充裕。例如，2009年延边州城乡居民人均储蓄存款余额为21 018元，相当于全省平均水平的125%。但是，因投融资体制改革的严重滞后，导致延龙图区域企业和个人投资渠道不畅通。与此相反，与企业不断增长的资金需求相比，当地银行能够提供的贷款额度却在持续下降。目前，延龙图区域的工、农、中、建等四大国有银行，因上市考虑到经营业绩，在资金运营上普遍存在保守思想，宁愿不经营信贷资产，也不愿承担信贷风险，将吸收的大部分存款上存人民银行，构成中央银行基础货币。2011年，延边州的存贷比例仅为41.99%，比全国平均水平低25.71%；与吉林省平均水平相比，更是相差32.74%(见表5)。这就导致了大量企业的资金需求不能得到满足，进而影响了企业的做大、做强与跨区域发展。

表5 2011年延龙图与吉林省、全国的存贷比例对比 (单位：万元)

资料来源：《延边统计年鉴2012》、《吉林统计年鉴2012》、《中国统计年鉴2012》。表中，龙井与图们采用2009年数据。

五、对策与建议

(一)尽快实施行政管理体制一体化改革，彻底突破制度瓶颈

作为延龙图行政管理体制一体化改革的最终目标，可供选择的最佳方案为继续保留延边州建制，将延吉市升格为副地级市，撤销龙井和图们两市，将其并入延吉市，下设若干个区，实行自治州管县(市)、延吉市辖区体制；或将延边州升格为副省级，延吉市升格为地级或副地级市，实行自治州管县(市)、延吉市管区体制。

这个方案的核心内容就是把龙井市与图们市并入延吉市并提高其城市规格后，逐步将延吉市培育成吉林省东部具有重要辐射带动功能的中心城市。这个方案有以下优势:一是有利于扩大延吉中心城市的发展空间和规模,增强城市竞争力。因为可以迅速扩大中心城市的发展空间、人口规模和经济总量,从而提高中心城市在区域中、全国城市体系中的地位,也有利于加大中心城市在国家资源分配中谈判的份量,为城市的发展赢得政策、资源上的好处。二是可以理顺延吉市与龙井、图们三者之间的关系，彻底杜绝中心城市与周边地区围绕着各自利益而发生的各种摩擦与争夺，真正做到整合资源与统筹发展，从而为中心城市及其周边地区的统一规划和协调发展创造条件。三是能够大幅减少重叠臃肿的政府机构，节省公共资源，减少财政负担。

上述方案是顺应延边经济社会形势发展需要的、最为理想的选择和比较彻底的改革。这个方案既有效维护了既得利益，在保留国家给予民族自治地区的各种优惠政策的前提下，使州级政府获得地级城市政府管理城市的权限和职能，同时，又有效解决了现行自治州行政管理体制对经济社会发展的束缚。但是，此方案的推行实施均面临来自《宪法》及相关政策法规的制约，必须得到国家层面的政策支持。[6]

(二)切实执行统一的区域合作政策，以促进区域资源整合与产业跨区域发展

政府是区域经济协调发展的“第一推动力”。在一体化发展过程中，根据各自的资源条件和优势，编制科学统一的一体化发展及空间布局规划固然重要，但更为重要的是政府部门有无强制执行的决心与魄力。延龙图党委作为区域协调机构，要是其不具有强制执行力，而要解决区域经济一体化的诸多瓶颈，如统一的招商政策、区域内财税补偿机制、干部政绩考核制度的改革等，只不过是纸上谈兵而已。事实上，延龙图三市共同将医药工业列为“十二五”期间重点发展的产业、三市开发区土地资源的浪费与闲置、龙井市与图们市各自新建的乳胶手套生产基地的几近相似，都说明在我国目前的经济条件下，政府直接介入区域整合和强制执行统一的区域合作政策不仅是理性的，而且也是必要的和迫切的。因此，今后延龙图党委能否强制执行统一的区域合作政策，将直接关系到延龙图区域整合的成功与否。

(三)延龙图三市间要构建平等互信的政治对话机制

合作需要对话，对话需要平等。只有平等的、互信的合作才是真正的合作、永久的合作。一个平等互信的对话机制作为平台，是区域政府合作机制得以建立健全的政治前提。虽然延龙图三市地方政府互不隶属，均为县级市，但延吉市具有延边州首府城市的优势，拥有独特的法律地位及政治地位。而法律地位和政治地位的不平等，不仅加大了平等对话和有效协调的难度，而且其逻辑延伸必然会拓展到互信领域，从而影响到互信的水平。在这种情况下，区域政府间平等的政治对话机制不可能真正建立起来，从而阻碍延龙图区域经济一体化进程的顺利发展。因此，三市政府间的合作不要以经济实力来衡量话语权，延吉市要放低自治州首府城市的架子，平等对待龙井、图们二市。只有真正做到平等互信、互惠互利，才可能顺利地开展政府间的合作，最终实现合作中的共赢。

(四)构建互惠互利的利益补偿机制，保障延龙图区域政府间的合作

政府间的合作，实质上就是利益的协调，只有在有利可图的情况下，各方才会萌生合作的愿望。政府间合作的出发点是地方政府间通过合作来共享整体利益，而不是依靠行政权力或命令，损坏或侵占任何一方合作政府的地方利益，这需要构建恰当的利益补偿措施和制度。所谓利益补偿制度是指在区域合作中，获利较大的地方政府，应该对在合作中让渡自己权力、资源和利益的地方政府在经济、财政或者政策上做出相应的补偿，只有这样才能解决区域合作中的矛盾和利益冲突，推进区域合作和联动发展。反之，则只会激发区域间更深层次的矛盾和利益争端，使区域合作难上加难。目前，在延龙图区域的合作中，除了因朝阳川镇的划转而进行的延吉市与龙井市之间的利益补偿外，在其他方面的利益补偿问题没有得到足够的重视，也尚未开始着手相关的研究工作。

(五)开辟多元化投融资渠道，创造宽松的区域金融环境

首先，除了继续做好合作招商引资外，如何能利用好相对雄厚的当地民间资金，应成为延龙图三市政府共同研究的重点问题。同时，要通过加快投资体制改革，积极引导民间资金作为投资主体参与到延龙图经济一体化建设中来。其次，建立区域性发展银行。通过地方立法和制度安排，在延龙图区域建立区域性发展银行。该银行在贷款的对象、用途、期限等方面都将进一步体现延龙图区域的实际需要，从而使其成为名副其实的加速延龙图城市一体化的推动器，为地方建设和企业生产经营筹措资金，尤其是为跨区域的基础设施建设和跨区域企业合作提供优惠贷款。再次，可参照欧盟的做法，依法建立区域开发基金；也可以在国家政策规定的范围内，发行企业债券和政府债券，为当地优势企业跨区域发展提供资金支持，为延龙图城市一体化营造良好的资金环境。[7]

[1] 中共延边州委、州政府文件．关于自治州与延龙图管理体制改革有关工作推进情况的报告[R].2011．

[2] 樊纲，王小鲁，朱恒鹏．中国市场化指数——各地区市场化相对进程控2006年报告[R]．北京：经济科学出版社，2007.

[3] 陆铭，陈钊．中国区域经济发展中的市场整合与工业集聚[M]．上海：上海三联书店，上海人民出版社，2006．89．

[4] 唐勇．一体化市场制度与区域经济一体化[J]．财贸研究，2005,(6)：1-4．

[5] 朴银哲，金兆怀．欠发达民族地区产业整合研究新视角——以延边朝鲜族自治州为例[J]．东北师大学报(哲学社会科学版)，2009,(3)：132．

[6] 延龙图管理体制一体化改革研究课题组．延龙图行政管理体制一体化改革研究报告[R].2011．

[7] 朴银哲，金兆怀．欠发达民族地区经济一体化中的制度创新研究——以延龙图为例[J]．东疆学刊，2010,(1)：106．