关于我国地方政府执行力的几点思考

刘博识，徐金玲

(1.鞍山广播电视大学，辽宁鞍山 114000；2.鞍山师范学院，辽宁鞍山 114000)

我国是一个单一制结构的国家，各地方政府和组织单位受到中央政权的统一领导，地方政府主要是指人民代表大会的执行机关，即地方各级权力机关。对于地方政府来说，政府执行力不同于企业，而是具有行政部门的权威性，但同时又要接受中央的指令，因此地方政府的执行力体现的是创造性的执行职能。

一、我国地方政府执行力的发展现状

自20世纪90年代开始，我国各级地方政府就开始加强执行力建设，如制度建设和机构建设等，在行政审批、绩效考核和公务员考试方面都取得了明显的进步，制度更加规范，效率明显提高。

1.政府体制创新发展。政府体制改革既要从上至下，也要从下至上。从上至下是指根据中央的指示精神明确基层政府的制度变迁；从下至上是指地方政府根据各地的实际情况自行执行制度改革。首先，中央进行了政府机构精简。中央先后进行大部制改革，缩减行政级别和层次，极大地减少了职能交叉。很多省都实行省管县，提高了行政效率。其次，人员选拔制度的改革。各级政府人事任命逐渐明朗化，领导职务转向任期制，政府执行技能和素质日益提升。再次，政府责任心增强。当前，政府机制建设越来越尊重人民的权利保障，民众对政府的信任度日渐升高。

2.行政问责制逐渐展开。温家宝总理在十届全国人大四次会议上明确指出要建立健全行政问责制，提高政府执行力。之前由于各地区、各部门监管力度不够，群体性事件、煤矿事故等问题接连发生。建立行政问责制能够确保政府工作人员依法办事，特别是地方各级政府部门都相应地建立以行政首长为主要对象的行政问责制，有效地避免了行政不作为和不当行使权力。

3.绩效评估日益完善。绩效评估制度现已成为大多数行政部门工作人员管理的主要手段之一，非常有效地实行管理监督职责。如果将政府看成一个企业，政府执行力明显是政府“利润”的一个重要指标，很多政府更是以群众满意度做为政府执行力建设好坏的标准，坚持走群众路线，想群众之所想，做群众之所做，不以单纯的GDP来体现政府业绩。

4.危机处理经验日渐成熟。当前我国处于社会转型期，经济高速发展的同时也要面对诸多隐患。近年来，我国发生了多起自然灾害，如南方雨雪冰冻灾害、汶川大地震等；严重的社会治安事件，如四川汉源事件、重庆万州事件等；重大公共卫生事件，如非典，HINI流感等；重大生产事故，如山西临汾尾矿库溃坝等。这些重大自然灾害和事故给我国政府提出了严峻的考验。我国政府不辱使命，迅速反应，不论是在反应速度上，还是反应效果上，都体现了各级政府的重视，政府的决策与执行能力不断提高。

二、我国地方政府执行力存在的问题

1.政府工作人员不作为。政府工作人员不作为是指在执行公务中，工作人员违反相关规定，不履职或不正确履职的现象。这种不作为严重影响了政府形象，损害群众利益，是严重的渎职行为，是一种非物质的腐败，轻则造成纠纷，耗费人力物力，重则影响社会稳定。政府工作人员不作为的主要表现为要么对损害国家利益、公共利益、人民的财产安全和违法行为视而不见；要么各部门之间相互“扯皮”，有利就争，无利则躲，很多问题要党委书记和行政首长亲自干预解决；要么部分工作人员认为年龄大、职务低，提拔希望不大，工作时出工不出力，更有甚者见荣誉就上，见责任就逃等。种种不作为行为不仅影响了政府职能，更是降低了民众的信任力。

2.行政执行不够规范。地方政府行政执行的依据是我国制定的相关法律和法规，但有的地方政府不懂法律，或知法犯法，行政执行规范性无法得到保证。首先是滥用职权。一些地方政府工作人员法律意识淡薄，地方关系朋友多，道德水平低，经常出于自私的心理利用手中权力受贿、寻租，社会影响恶劣。如开轿车领低保的现象，真正需要的人得不到帮助。其次是玩忽职守。部分地方政府工作人员公共意识和责任心不强，对上级是表面拥护，背地里搞“小动作”，往往是“上有政策、下有对策”。有些地方政府官僚主义严重，通过牺牲人民的利益和赖以生存的环境来赚取GDP，搞政绩工程。

3.执行缺乏科学性。首先，执行手段简单粗暴。政府工作人员的行政执行手段应该包括法律、经济、思想教育等。当前政府工作人员更应该注意文明，做到文明执政、文明执法。地方政府的执行工作多与群众密切相关，需要群众的配合，因此思想工作尤为重要。但如今很多地方政府宣传力度不够，忽视与群众沟通，企图通过强制手段，使群众从内心发生抵触。其次是执行程序过于复杂化。工作人员遇到突发事件不能灵活处置，因怕承担责任往往先上报领导，之后开会讨论，一些紧急的事情处置时间被耽搁。有些部门领导过多，一个小事往往需要周转很长时间，经常出现“盖章的多，办事的少”的现象。

4.执行质量较低。地方政府执行质量较低主要有两个原因，要么是完全不顾及自身条件，强制性地落实上级指示；要么过于考虑其他因素，对上级的指示阳奉阴违。中央在制定措施时往往是统一和集中制定，无法充分顾及到地区差异。很多地方政府在执行指示时完全照搬照用，与民情民意不符，好的政策被戴上“水土不服”的帽子，有令难行。地方政府不论在执行上级指示或制定本地区政策时，要结合自身实际，因地制宜，确保上级指示精神能够本地化。但有些地方政府以因地制宜为幌子，执行上级政策的时候考虑更多的是能否给自己带来政绩，关注的是形象工程。有些为了本部门的利益，在执行上级政策时实行“过滤”机制，强调好的，忽视差的，逃避问题，在这种环境下，政府的执行力受到了群众的质疑。

三、相关原因分析

1.中央与地方层面。我国是单一制国家结构，所有地方行政单位或自治单位均受中央政权统一领导，并且有统一的法律和政令，中央通过立法、行政和财政手段对地方进行控制。领导有力在于执行力的强弱。当前地方政府对中央政策的执行力存在以下几个方面的问题。第一，地方政府对中央层面的利益分配认同度不够。中央的分配性政策往往需要地方政府承担一部分成本，这对地方政府的财政形成了一定的压力，导致地方政府积极性不高。第二，理解不够深透。地方政府对中央具有明确要求和标准的单一性政策能够较好地落实，但对较为隐含的政策缺乏了解，经常误解上级的意图。有的地方政府目光短浅，顾局部忽视大局，地方保护主义盛行。第三，对中央政策的时效性缺乏把握。每项政策都有其时效性，也被称为政策时效期，一般分为三个阶段，从最初的低效期到随后的增效期再到最后的边际效益递减期，直至该项政策正效益小于负效益而结束。地方政府要根据政策的时效期准确把握时间节点，采取与之相符合的执行模式。落后地区经常向先进地区学习经验，但往往已经到了政策的效益递减期，浪费了大量的人力和物力。第四，权限不明。很多地方政府不能清楚地指导本级的执行权限，造成越权或失职的现象，很容易出现事故无人承担责任和渎职行为。中央政府与地方政府的权限划分更多的是利益上的联系，特别是在财政方面，政府总是希望受自己支配的财源多多益善，中央想尽量集中财源，办它认为对国计民生至关重要的事情；地方则希望尽量缩小对中央财政的贡献以发展地方利益。

2.党政层面。我国的党政关系是在党的一元领导下形成的二元结构权力体制，存在两个平行的权力部门，行政部门听命于党委部门。尽管我国一直强调党是负责思想、组织和政治领导，但在多年的实际运行过程中，党对地方的领导可以说是面面俱到。在国家层面，党和政府的工作可以显示出标志性的差异，但在基层单位则有综合化的倾向。人事是党委决定、工作是党委协调，资金是党委拨付，责任则由政府承担，这种“出力不讨好”的方式必然会影响政府官员的积极性，长此以往，必将导致政府执行力下降。

3.政府各部门层面。当前，我国政府各部门之间存在诸多不协调的问题。首先是“都要管”。涉及到利益问题，各部门都积极踊跃，争取有所作为，实在无法化解矛盾时，由党政一把手出面协调。其次是“都不管”。与都要管相似，都不管主要是没有获得利益的可能，如社会管理等方面，各部门消极对待，互相扯皮，甚至该是自己负责的领域出现问题也视而不见。三是“都难管”。对于复杂的问题往往需要各部门配合办理，但却是哪个部门都不愿参加，哪个部门都不想主动负责，多部门的参与造成多头管理，效率低下。特别是出现事故时，责任不明，权责不分。群众有事需要办理的时候，相互推卸，影响政府在群众心中的地位。

四、提升我国地方执行力的几点措施

1.从制度层面加强改进。首先要正确处理中央和地方的利益关系。地方政府并不是一个纯粹的政府部门，政府也有自身的利益诉求，存在生存、发展等根本问题和财政状况等具体问题，以及其行政官员自身的经济利益和政治仕途等问题，因此地方政府事实上存在着自身的政治、经济利益。承认地方政府的利益是中央与地方关系的核心，应根据利益关系建立“利益分享制”和“利益补偿制”。中央要多照顾地方利益，实现不同地区的利益相异，合理分布出现的利益差别，通过利益分享达到共同富裕。同时要通过制度建设等方式，实行利益转移制度，特别是针对中西部落后地区，要尽可能的实行政策倾斜。其次要处理好党政关系。处理党政关系，要明确各自职责范围和权限。各级党委党组织的权力机构，不能代替人大和政府行使权力。通过对党、人大、司法机关和行政机关的职能细化，用好权力，做到权力运用的法制化和制度化。再次要均衡各部门利益。利益是市场经济的核心因素，政府也不能回避利益问题，要认识到政府和部门之间存在局部利益和全局利益的矛盾。全局利益应当让所有部门共享，均和局部利益的同时强化责任，使各部门共同承担，责任落实到“一把手”，均衡责任关系。

2.强化主客体建设。在政府层面，要加强学习型和服务型建设。随着社会的发展，政府的管理必须要适应环境变化，营造学习氛围，开展丰富的学习活动。要把学习当成一种制度落实下去，将奖惩机制与学习结合起来，多管齐下，提高政府工作人员的积极性。服务型政府要树立服务人民、提供优质服务的意识，把满足人民群众需要和关注民生当成政务活动的重点，通过健全政府服务制度来改进服务手段，使政府真正成为人民的服务员。在工作人员层面，要提高其政治、专业知识等素质。政治素质方面，要有远大的理想和正确的方向，以求真务实的作风锻炼实践能力。专业知识方面，要从“要我学”变成“我要学”，积极学习与自身岗位密切相关的专业知识。同时要积极培养智力素质和良好的兴趣爱好，提高综合素质和高尚的品德，力争打造一支口碑良好的队伍。同时各级要加强监督机制建设，从党内监督、人大政协监督和信访机制监督等方面着手，利用我国政治制度优势，完善相关监督机制，畅通监督渠道。

3.优化执行手段。一要确保依法行政。依法行政并不是一个口号和理论观点，而是可以确确实实落实到位的内容，主要是指政府部门按照法律授权和依据法律规定行使权力和管理公共事务。政府的行政权力是国家公共权力，具有强制性的特点，属于政府单方面的意志。依法行政，能够有效避免越权和违法，有利于保证公民的合法和应享受的权益不被侵害。二要创新执行方法。当前政府执行力出来思想层面的问题，还有技术方面也在落后阶段。要坚持对中国传统文化的扬弃，与群众建立鱼水之情，坚持一切为了群众。同时要改进政府执行工具，通过先进的电子技术，通过网络上的微博和BBS等与群众积极互动。执行方法要因地制宜，根据工作类型和特点等形式，充分发挥主观能动性。

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