土地资源错配研究综述

黄忠华，杜雪君

（1. 浙江工业大学经贸管理学院，浙江 杭州 310023；2. 浙江科技学院经济管理学院，浙江 杭州 310023）

土地资源错配研究综述

黄忠华1，杜雪君2

（1. 浙江工业大学经贸管理学院，浙江 杭州 310023；2. 浙江科技学院经济管理学院，浙江 杭州 310023）

研究目的：评述土地资源错配相关研究进展，提出土地资源错配进一步研究的方向。研究方法：文献资料法。研究结果：国内学者已日益关注中国土地资源配置扭曲问题及其表现和影响，然而较少从错配视角来审视和研究；国外学者多侧重于资源错配机制及其对生产率和经济发展影响的研究，为开展中国土地资源错配问题研究提供了理论和方法借鉴。研究结论：土地资源错配研究对转变土地利用方式和促进经济增长方式转变具有重要意义，未来可在土地资源错配机理、测度，及其对生产率和经济发展影响等方面展开深入研究。

土地经济；土地资源错配；综述；生产率；错配治理

1 引言

长期以来，中国政府主导的土地资源配置模式为工业化和城镇化发展提供了强劲动力，然而这种“高代价、低效率”的土地资源配置模式导致资源压力加剧和经济发展不可持续。中央政府高度重视土地资源的有效配置并在十八大报告上提出要提高土地资源利用效率和转变土地资源利用方式。地方政府也在积极探索促进土地有效配置的模式和实践，无论是一些地区尝试的“腾龙换鸟”、“退二进三”、“土地置换”，还是近年来深圳市推行的深化土地资源配置市场化改革等政策创新，本质上都旨在纠正土地资源错配、提升土地配置效率和生产率。

近年来学界越来越意识到，经济发展的问题不仅仅是土地、资本、劳动力等资源匮乏的问题，更重要的是稀缺资源的错配问题。资源的有效配置历来都是经济学研究的基本问题，也始终是经济学和经济发展的前沿议题[1]，资源错配程度不断降低和要素配置效率不断提升是铸就中国经济增长奇迹的重要因素[2]。土地资源无疑为中国经济增长提供了强大动力和保障，然而，中国土地资源利用的“高投入、高代价、低配置、低效率”特征十分突出，土地资源错配问题较为严重，突出体现在：（1）从总量上看，中国土地资源总量居世界第三，但人均仅占世界平均水平的1/3，且利用效率较为低下。据《中国城市建设统计年鉴（2001—2013）》和《中国统计年鉴（2013）》数据，2000—2012年中国城市建成区面积从22439.28 km2扩增到45565.76 km2，扩大了一倍，同期城镇人口只增加了55.06%，而农村建设用地面积却不减反增。据2012年中国国土资源公报，2012年全国341个国家级开发区单位工业用地固定资产投资为5301.92万元/ hm2，单位产出为13017.83万元/ hm2，然而与发达国家（地区）仍有较大差距。（2）从结构上看，工业、住宅和商业用地结构存在错配，工业用地比重过高，而利用效率偏低。（3）从用地主体上看，部门或企业用地矛盾突出，长期以来工业用地低价出让导致粗放利用，大量工业用地配置给低效或初期看似有效后期却低效利用的企业，而再配置渠道不畅使其无法通过转让给后发高效用地企业来提升配置效率和生产率。（4）从时间上看，土地配置的动态效率不佳，工业用地供后管理面临再配置困境，先发企业大量低价占地，即使效率低下也持地待价而沽、后发高效企业土地的获得成本不断攀升、用地空间不断紧仄，存在明显的“后发劣势”，阻碍了土地要素的重新配置和企业的转型升级。（5）从空间上看，不同区域土地利用效率存在显著差异，东部地区建设用地土地边际产出大，然而用地指标却非常紧张，部分中西部城市建设用地边际产出低下而用地指标却较为宽松，用地空间配置与需求和生产率脱节[3]。

土地资源错配即土地资源配置违反效率原则，不同主体或部门间土地边际产出价值存在差异，它与生产率减损密切相关。（1）土地资源错配导致生产率结构差异加大。长期以来中国实行政府主导的土地资源配置模式，在一系列相关制度及政策扭曲下，土地要素配置被扭曲，不同地区和部门的土地生产率差异巨大。对江苏的调查表明，2009年苏北工业行业的地均工业产值为3361.79万元/ hm2，比苏中（8868.86万元/ hm2）和苏南（10996.57万元/ hm2）要低很多，其中交通运输设备制造业在苏南的地均工业产值6916.86万元/ hm2远低于苏中（13505.44万元/ hm2）[4]，土地资源重新配置效率提升潜力巨大。（2）土地资源错配影响总体生产率提高。中国现行政府主导土地资源配置模式下土地的稀缺性和生产率最佳原则并没有在土地配置中被体现出来，工业用地成本被严重低估，导致出现产业投资的低水平重复和结构的低水平雷同[5]，也阻碍了要素流动和资源集聚，影响全要素生产率提升和导致经济粗放型发展。

上述问题的存在，迫使不得不思考中国土地资源配置中几个重要的现实和理论命题。为什么现阶段地方政府煞费苦心和发展导向的土地经营活动最终却造成了土地资源的低效率困境和再配置障碍？当前中国快速城镇化背景下这种土地资源错配的成因是什么，程度如何，对生产率带来什么影响，如何治理错配从而提升土地资源配置效率和生产率？在当前加速城镇化和经济转型发展背景下，土地资源配置活动和变化十分频繁，其影响深刻复杂，及时发现和纠正土地资源错配对提升生产率和促进经济发展显得尤为重要。减少土地资源错配和有效进行再配置也是提高土地生产率和促进未来经济增长的重要途径[6]。

2 土地资源错配问题认识与根源

2.1 土地资源错配问题认识

资源配置是经济学的核心主题，学者们对中国土地资源错配问题的存在性已取得共识。（1）一些学者从政府干预和市场失灵视角来探讨土地资源错配问题。政府主导的土地配置体制可拉动投资、减少外部性问题和促进经济增长，但却带来利用效率低下和经济结构失衡等问题[7]。前世界银行专家Bertaud研究认为中国土地要素市场扭曲导致土地资源错配[8]。2013年1月，诺贝尔经济学奖得主科斯在接受网易财经访谈时坦言，中国现行土地产权制度存在缺陷，它阻碍了许多潜在有效率的交易，也阻碍了土地生产力和价值变得更大的可能。（2）另一些学者从现行财政分权体制和地方政府行为视角来探讨土地资源错配问题。财政分权和GDP锦标赛制导致地方政府扭曲土地要素配置，如低价土地引资竞争带来土地的低效利用和经济的粗放增长[9]。

2.2 土地资源错配根源

国内外研究认为土地资源错配根源主要有以下6类原因：（1）要素市场不完全。土地要素市场不完全可导致土地资源错配[10]。交易费用可引起土地要素市场失灵，并抑制土地的优化配置[11]。（2）政府垄断。政府垄断土地供应是土地资源配置扭曲重要原因[12]。（3）政府过度干预和政策扭曲。政府对土地市场的过多干预是目前土地资源配置不合理的原因[13]。（4）产权制度缺陷。产权制度影响土地配置效率，而中国土地产权制度缺陷导致其配置的低效率[7]。中国土地产权制度的多重分割特征，如所有权与使用权的分离、农村土地与城市土地产权的分割，集体建设用地与国有建设用地使用权的分异，导致同地不同权、不同价，影响土地资源的有效配置[14]。（5）土地利用管制。土地利用管制将干扰土地边际收益和边际成本的平衡，导致土地资源的错配[15]。（6）财政分权下的地方竞争。1994年分税制改革后，地方政府在区际竞争压力下为招商引资和促进本地区经济发展不得不干预土地出让和扭曲土地要素配置，如一些地方政府竞相以低价甚至免费出让工业用地来吸引投资，使工业用地出让陷入竞次式竞争[9]。

国外学者较少探讨土地资源错配的具体根源，多集中探讨一般资源的错配根源，并认为其主要来源有：（1）要素市场不完全。要素市场不完全阻碍了资源从低效部门向高效部门流动[2,16]。（2）金融市场不完善。金融市场不完善使不同企业或部门的资金成本不一致，也使资本的边际产出存在差异，并阻碍资源向高效利用方式转变[17]；（3）政策扭曲。政府的政策偏向（对不同要素、企业或部门实行不同的税收或补贴）将扭曲价格信号和投资决策，尽管政府的有些产业扶持政策本意较好，但可能造成意料之外的扭曲和错配[18]。（4）产权障碍。产权制度不完善、收益的安全性和稳定性预期下降，将扭曲生产和投资激励，并阻碍资源有效的配置和交易[19]。

3 土地资源错配理论与测度

3.1 土地资源错配理论

国内对土地资源配置中的闲置和粗放利用、用地效益与用地规模倒挂、用地配置与需求和生产率脱节、用地方式与比较优势违背等问题进行了广泛研究，指出了土地资源效率低下的典型事实、特征及成因。现有文献主要关注土地有效配置原则[20]、土地利用效率评价[21]、土地空间扩张效率[22]和土地利用结构优化配置与效率[23]。然而现有研究尚未从错配视角来审视土地资源利用和配置效率，但为进一步构建土地资源错配理论提供了较好的经验基础。事实上，土地资源粗放利用和效率低下等问题的本质是土地资源错配，土地资源配置效率研究的突破口是分析其是否存在及如何纠正错配，提高土地资源效率的关键是减少土地资源错配。

国外关于土地资源错配的研究较少，多为资源错配理论研究。著名经济学期刊Review of EconomicDynamics2013年第1期（special issue）以错配和生产率为主题，多方面探讨资源错配对生产率的影响，发现资源错配能显著导致生产率差异和效率损失[8]，但缺少对土地资源错配与生产关系的具体研究。事实上，与资本和劳动力要素相比，由于土地资源的不可移动性、价值大和再配置调整成本较高，土地资源错配引起的问题更为严重，其影响和治理更为复杂。欧美学者之所以忽视土地资源错配问题，一个可能原因是由于欧美发达市场经济中土地与资本间良好的替代性，土地被更多地考虑包含在资本的范畴内，土地的独立要素功能被忽视，因而大多未出现在生产函数中。事实上，国外土地资源也存在错配问题，只是焦点和表现不一，如美国城市蔓延和空间错配问题。在中国特色的政府主导土地资源配置体制下，土地所发挥的功能和施加的约束尤为明显，其对生产率和经济发展的影响更为显著。

土地资源错配的基础理论是资源错配理论，它是近10年来经济增长或发展研究取得的重要进展之一[1]。该理论认为，资源错配导致总体生产率的损失，资源错配存在的原因是经济中存在各种“摩擦”[18]。资源错配是理解生产率差异和经济增长绩效差异的重要视角[1]，假设两个经济体的土地、资本、劳动等要素相等，由于土地市场不完全和政府干预，不同企业或部门的土地边际生产力存在差异，通过将土地从生产率低的部门重新配置到边际生产力高的部门能增加总产出和生产率。

国外资源错配理论研究较为成熟，研究对象主要涉及资本错配[24]、金融错配[25]、劳动力错配[1]和住房错配[26]等，可为开展中国土地资源错配理论研究提供较好的借鉴。

3.2 土地资源错配的测度与评价

土地资源错配测度与评价的理论出发点是土地资源配置的非帕累托有效，即土地资源配置违反了经济效率或帕累托有效的状态条件，表现为土地的边际产出在不同主体、部门、地区上存在差异。土地要素边际产出差异越大，表明要素越没有有效配置到高效的主体或方式上，从而表明土地资源错配更为严重。

现有研究较少直接针对土地资源错配进行评价，目前学者们主要对土地利用效率和土地的节约集约利用进行了评价，其方法主要包括：（1）传统的投入产出法[21]；（2）DEA（数据包络分析）方法[27]；（3）SFA（随机前沿分析）方法[28]；（4）基于指标体系的评价方法[29]。这些方法可用来衡量技术或配置效率，却不能分析错配的来源及其与全要素生产率（TFP）的关系[30]。

土地资源错配的理论基础是资源错配，因而土地资源错配可借鉴资源错配测度与评价方法，其主要有3类：（1）边际产出差异[31]或生产率—份额协方差[32]；（2）要素相对生产率[16]；（3）基于资源错配引致的生产率缺口[2]。第一种测度方法更为直接，但需控制技术差异，后两种方法允许对生产函数进行更为灵活的设置。

4 土地资源错配与生产率

学者们主要关注土地要素投入对生产率和经济增长的影响[33]，忽视了土地资源配置，尤其是配置扭曲或错配对生产率和经济增长的影响。与西方发达市场经济国家不同，土地在中国不仅作为一种重要的要素投入，更重要的是作为一种地方政府竞争和以地谋发展的手段[9]，土地既可被作为招商引资的手段来吸引投资，又可作为地方基础设施和公共支出的融资渠道来促进地方建设和发展[34]，因而政府主导的土地资源配置对生产率和经济增长发挥着重要作用。

4.1 土地资源错配对生产率的影响分析

理论上土地资源在不同地区和部门的错配将引起生产率减损，即土地要素再配置可实现生产率改进的潜在收益（土地要素重新配置效率）。中国不同地区的土地利用效率差异较大，通过土地资源区际再配置来提升土地利用效率潜力巨大[6]。资源错配与生产率关系研究的新近文献为从理论上分析土地资源错配对生产率影响提供了较好的借鉴。Hsieh和Klenow构建垄断竞争模型，从理论上分析了资源错配对生产率的影响，将资源错配视为要素配置扭曲，要素配置扭曲导致要素边际产出和企业生产率的差异，最终降低整体全要素生产率[31]。现有研究主要从企业和部门层面研究资源错配对生产率的影响，并认为资源错配对TFP存在显著负影响[18,35]。

土地资源错配主要通过两种效应影响生产率。其一，结构效应。近年来，学者们开始采用“二元经济模型”分析资源错配及其对生产率和产出的影响，并重视经济结构的作用[36]。经济结构和生产率提升是经济发展的本质，要素配置、经济结构与生产率关系近年来也更多受到发展经济学的关注。中国特殊的土地配置模式下现实土地资源配置和利用中也普遍存在着“二元经济”因素[37]。土地资源错配的结构效应表现为土地资源在部门和地区间的配置效率差异，拉大生产率差距，并最终导致生产率损失，这种结构差异越大造成的生产率的损失也将越大。中国政府主导的土地供给制度扭曲土地要素配置（价格和规模），如抬高土地和房地产价格，导致资源错配和产业结构失衡[38]，并降低了总体生产率水平。其二，动态影响效应。企业用地缺乏退出、回收和转让机制，用地的闲置和低效利用问题突出，阻碍企业用地效率的提升和产业的优化升级。企业平均生命周期和工业用地出让年限不匹配，企业用地效率的动态提升需根据产业发展及其比较优势及时进行用地调整，并对企业用地进行重新配置，以有效集聚资源和提升生产率[39]。国土资源部明确要求要实行最严格的节约用地制度，要对低效用地特别是低效工业用地进行二次开发，提高土地产出效率和土地配置的动态效率。国内外不同地区和类型的产业用地效率差异巨大，产业发展和用地效率又存在动态变化特征[40]，动态纠正土地资源错配是提升产业用地效率和全要素生产率的重要路径。

4.2 土地资源错配对生产率影响的测算方法

现有研究较少直接测算土地资源错配对生产率的影响，然而关于劳动力等其他资源错配对生产率影响的测度方法为此提供了丰富参考。学者们在通过考虑企业异质性的新古典增长模型[18]、垄断竞争模型[31]和二元经济模型[41]等理论模型分析资源错配与全要素生产率之间的关系，并采用微观企业数据和宏观经济面板数据就资源错配对生产率的具体影响效应进行测算。如Hsieh和Klenow的测算发现若消除资源错配，则中国和印度的TFP可分别提升25%—40%和50%—60%[31]。国内较少有关于土地资源错配对生产率影响测算的研究，陈训波测算发现农业土地资源错配对TFP具有显著负影响，并大于资本和劳动错配引起的全要素生产率减损[42]。其余研究多采用产业部门和地区的宏观数据估算分行业、分地区层次上资源错配对生产率的具体影响[30]。

5 土地资源错配治理

对土地资源错配治理，新古典经济学和新制度经济学从不同视角给出不同解释和提升路径。新古典经济学主要从资源配置层次来分析，认为通过政府干预和市场完善来纠正边际成本和边际收益差异可实现治理和改善效率。新制度经济学主要从治理结构层次来分析，认为通过选择交易费用较小的治理结构或治理模式可实现治理过程的效率。Williamson提出制度分析的4层次（社会基础，制度环境、治理结构和资源配置）为其提供了统一和融合的平台[43]。为解决土地资源配置层次的错配问题，主要可通过治理结构（治理模式）和制度环境两个层次上的努力来实现，可通过选择交易费用较小的治理结构和制度环境来纠正错配和实现效率[44]。

5.1 土地资源错配治理模式选择

土地资源错配治理模式选择主要关注如何通过选择和完善治理结构来纠正错配和提升配置效率。政府与市场机制的失灵都可能导致土地资源错配，因而政府与市场职能范围（边界）的界定成为土地资源错配治理的核心问题。土地资源错配治理的主要模式包括政府（层级）、市场、混合制。治理结构也是指一种制度安排[43]，可用来规范土地资源配置活动和协调配置冲突。从交易费用经济学角度看，土地资源错配治理模式的选择就是寻找交易费用较小的治理结构。

中国政府主导的土地资源配置方式通过对土地出让规制和规模结构的干预影响土地市场配置效率[45]，但中国土地资源错配治理中实施市场机制的基础尚未完善，需要进一步明晰产权、健全市场体系和完善规划管理[37]。当前制度环境下，中国土地资源错配治理更宜采取混合制的治理结构，而政府和市场以何种方式或程度进行混合治理是土地资源错配治理模式选择的核心。从外部性视角探讨土地资源配置模式选择，不存在外部性时，市场配置比政府干预配置效率高，而当存在外部性时，特别是当土地资源的公共属性较强时，政府干预比市场机制更有效，应当根据土地资源属性和区域发展差异，合理界定土地资源配置中政府和市场的边界[46]。最后，改善土地制度环境，同时配合相应治理结构变化，能降低交易费用和有效纠正土地资源错配[47]。

5.2 土地资源错配治理政策

国内学者主要从制度环境和具体政策建议等视角来分析土地资源错配的治理政策。（1）改善配置的制度环境。建立促进经济可持续发展的土地制度是深化土地制度改革的方向和重点，最终实现土地要素配置由政府向市场的转变[3]。（2）明晰土地产权。明晰土地产权是土地资源错配治理的基础。产权模糊将导致土地资源配置的市场失灵，长期来看通过政府机制来配置土地也存在失灵，如不能实现资源的竞争性配置并导致土地市场扭曲[48]。（3）纠正土地配置政策扭曲。土地政策扭曲将直接导致土地资源错配，土地配置政策调整能为提升土地配置效率和促进经济发展带来积极效应。土地配置政策应符合生产率原则，将土地配置给边际产出较高的主体和用途能改善效率，实现更合意的配置[49]。（4）完善配置规划管理。应综合有效运用规划工具来改善城市土地利用效率，以缓解城镇化进程中的土地利用矛盾[37,50]。

6 结论

“人多地少”是基本国情，然而错配更加剧了这一矛盾。减少土地资源错配和进行重新配置，对提升生产率、实现土地资源的节约集约利用和转变经济增长方式等具有重要意义。现有文献已对土地资源错配的问题认识、根源、测度评价、生产率影响和治理等方面做了大量探讨和研究，然而在以下5方面仍需进一步深入研究。（1）现有研究已对土地资源错配的存在性取得共识，并探讨了多方面的成因，然而较少对土地资源错配的形成机理进行深入分析和实证检验。（2）现有资源错配研究集中于分析资本、劳动力和金融等要素对生产率和产出的影响，对土地资源错配问题研究较少，资源错配理论研究进展为开展土地资源错配研究提供了丰富的参考。（3）现有土地资源效率评价侧重对土地利用效率和节约集约利用的评价，尚未从错配视角来审视土地资源利用效率。然而这些研究为开展土地资源错配评价提供了经验基础，在测度方法和指标选择上可借鉴资源错配评价研究。（4）现有研究主要关注宏观层面上土地要素投入对经济增长的贡献，忽视微观层面上的土地资源错配对生产率的具体影响，亟需进一步研究土地资源错配对生产率的影响机制和效应。（5）现有研究对土地资源错配治理的探讨集中在制度环境和政策层次，较少探讨土地资源错配政府与市场治理的结构和边界，也较少从实证出发对治理政策方案进行系统评估。

错配既是一种有普遍意义的理论视角，有利于直面和正视当前中国土地资源配置利用的粗放和低效问题；错配又是一种新的理论方法，有利于正确测度和评估中国土地资源低效配置的程度特征，识别和诊断其根源和机制，提出正确的治理对策。因此，采用错配的视角和理论方法来研究土地资源配置问题尤为重要。笔者认为，未来研究可在评价中国土地资源错配的程度和特征，探寻中国土地资源错配的真正根源和正确机制，探析土地资源错配治理策略，探寻土地资源配置效率和土地生产率提升路径等方面进行突破和创新。

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（本文责编：郎海鸥）

Review on the Land Resource Misallocation Studies

HUANG Zhong-hua1, DU Xue-jun2
（1. College of Economics and Management, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China; 2. School of Economics and Management, Zhejiang University of Science and Technology, Hangzhou 310023, China）

The purpose of this study is to comprehensively review the relevant studies on land resource misallocation, and provide some suggestions for further research on this issue. Documentary data analysis method was employed. The result indicates that domestic scholars increasingly pay attention about land resource allocation distortion issues, its performances and impacts, but seldom employ misallocation perspective to conduct research. Foreign scholars mostly focus on resource misallocation's mechanisms and the impacts on productivity and economic development, which could provide theory and method references for China land resource misallocation research. It is concluded that research on China land resource misallocation have important meaning for changing land use pattern and promoting the change of economic growth mode. Further research could deeply study on land resource misallocation's mechanisms, measurement and the impacts on productivity and economic development.

land economy; land resource misallocation; review; productivity; misallocation governance

F301

A

1001-8158（2014）08-0080-08

2013-04-27

2013-09-10

国家自然科学基金项目（71373243）；教育部人文社会科学研究项目一般项目（10YJC790053）；浙江省自然科学基金一般项目（LY13G030026）。

黄忠华（1981-），男，浙江绍兴人，博士。主要研究方向为土地与房地产管理。E-mail: zhonghuahuang2006@aliyun.com

杜雪君（1981-），女，浙江宁波人，博士。主要研究方向为土地与房地产管理。E-mail: duxuejun@aliyun.com