法治国家的内涵与社会治理创新

□ 王 勇

法治国家的内涵与社会治理创新

□ 王 勇

法治国家既是一种状态，也是一种行为模式。国家通过法律治理社会，应达到一种理想化的状态，理想化的社会治理状态所匹配的国家状态是法治国家。国家为了达到一定的理想治理状态，需要理想化的治理路径，这种治理路径是国家公权力部门的行为模式符合法律的要求的路径，也是法治国家建设之路径。在我国，法治国家建设与社会治理创新所基于的客观原因是一致的，社会治理创新的过程实质是法治国家建设的过程，社会治理的内涵实质是法治国家建设的更高层次要求。

法治国家；社会治理创新；公共权力；法治精神；市场经济；政府管理理念

一、法治国家与社会治理的内涵

（一）法治国家的内涵

什么是法治国家，这是一个内涵十分丰富的问题，很多学者有不同的解释。有的认为，法治国家是在良法下的善治；有的认为，法治国家是指按照法治的原则，把公共权力自觉地规范在法律的框架下，严格地遵守法律，依法办事；有的认为，法治国家就是公共权力在运行中，各个方面和各个环节都要达到的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的状态。我们认为，简单而言，法治国家应是依靠法律治理社会的国家，所依赖的法律必须是良法，所达到的效果应是公共权力能在法律的框架下运行。

对于法治国家中的“法治”的理解，人们的观点不尽相同。有的学者认为，“法治”主要是一个制度性的概念，侧重强调的是法律程序的公开化和科学性；有的认为，“法治”是以可能性方式存在的，而无法以必然性方式存在。①莫纪宏：《宪政、普遍主义与民主——第五届世界宪法大会学术研讨会综述》，《外国法译评》，2000年第1期。然而，无论怎样理解，有两点需要强调：一是需要有科学民主的立法，这是法治的前提；二是需要有政府的行政执法和司法机关的司法，这是法治的实践要求。

广义上说，法治是指通过法律治理社会，在现代社会，法治国家通过法律治理社会，应达到一种理想化的状态，理想化的社会治理状态所匹配的国家状态，我们可以称之为法治国家。所以，法治国家应是一种状态，这种状态又表现在两个方面：首先，国家的组织形式必须法定，即国家公共权力部门须依法律设置，其职权须由法律规定，也就是说国家内部具有的组织及其享受的职权都必须有法律依据。而具有法律依据的职权应是符合权力制衡下的权力分配结果，国家组成部门所拥有的职权来源于法律，而法律的规定又是最佳合理的；其次，法治国家所要求的状态应是国家的公共权力能够严格按照法律的要求行使，一丝不苟，其所达到的结果应该是法律应有的目的。

固然法治国家所要求的状态是理想化的状态，而实现这种理想化的状态，依赖的主要还是国家公共权力的实施，所以，法治国家还应表现在一定的行为方式上。这要求，国家公共权力必须在法律规定的职权范围内活动，其行为必须合法，非经法律授权，不可具有且行使某项职权。国家的公共权力部门的行为方式符合法律的要求，这是法治国家的另一层含义。也就是说，为了达到一定的理想治理状态，需要理想化的治理路径，这种治理路径体现在国家公共权力的行为模式上，即如果国家的公共权力部门的行为模式符合法律的要求，我们称之为法治国家。

这样，无论在状态上，还是在具体的行为方式上，都能按照并符合法律的要求的国家就是法治国家。因而，法治国家既是一种状态，又是一种行为模式，状态是法律框架下的理想状态，行为模式是依法治理的运行模式。

从状态上讲，法治国家是人类社会的追求，是人类社会的奋斗目标；从行为模式上讲，法治国家是指在追求人类社会最高境界的状态过程中，能够达到的最为合理的依法治理国家之路径。我们一般所谈的法治国家建设，主要是指行为模式上的构建。

按照西方学说，法治精神的内容归纳起来主要体现在民主、人权、平等三个方面①黄之英编：《中国法治之路》，北京大学出版社2000年版，第72页。，法治国家就是要具有法治精神的国家。西方的法治精神源于希腊城邦民主制，近代经过资产阶级革命，逐渐完整确立起来。该思想体系是人类社会的文明成果，具有普适性，表现在法治上，就是要排斥专制，保障人权，要求平等。

法治国家的构建需要结合各国国情文化及传统习惯，正因为如此，所以，法治国家的模式是有区别的，其内涵基本一致，但形式却各具特色。

（二）社会治理的内涵

所谓社会治理，就是指政府及其他社会主体，为实现社会的良性运转而采取的一系列管理理念、方法和手段，从而在社会稳定的基础上保障公民权利，实现公共利益的最大化②周晓丽、党秀云：《西方国家的社会治理：机制、理念及其启示》，《南京社会科学》，2013年第10期。。

我国在传统上一般强调的是管理，新时期由“管理”到“治理”，虽然改变的只有一个字，但内涵更加丰富了。“治理”更强调党委、政府、社会、公众等多元主体的共同参与，而不是单纯的依靠政府的力量，这是一个根本性的变化。在这一理念指导下，社会力量会得到更多的重视，会得到空前的发展。在传统意义上，“管理”强调的是“管”字，有更强的“人治”特色，而“治理”强调是用法治思维和法治方式来治理社会，具有“法治”的特色。这样，社会治理创新就与一国的法治国家建设紧密联系起来了。在一定意义上，社会治理创新的过程实质就是法治国家建设的过程。

西方国家的社会治理中，制度分为三大类。第一类是宪法秩序。它确立集体选择条件下的基本规则，这些规则是制定规则的规则。第二类制度主要指的是宪法安排。事实上主要是公共治理中的操作规则，包括法律、规章、社团和合同。第三类制度是指规范性行为准则，它们对赋予宪法秩序和制度安排以合法性来说极为重要③周晓丽、党秀云：《西方国家的社会治理：机制、理念及其启示》，《南京社会科学》，2013年第10期。。在我国，社会治理还没有很好地与法治国家的建设融合起来，没有很好地与宪法秩序的建构结合起来，因而也就缺少一些制度性的安排，缺少公共治理中的操作规则，体制很不完善。所以，党的十八届三中全会提出要创新社会治理体制，这既是一种新观点、新要求、新部署，也是时代的必然要求。

社会治理创新必然强调综合运用法律、行政、经济、道德等手段来统筹社会利益关系，不同于传统上主要依靠行政手段治理社会及协调各方面的利益。为此，需要激发社会活力，借助社会力量对社会予以优化、良性、多元化、多角度的管理。

社会治理强调从源头上、根本上来解决社会领域的各种问题，而不是等出了问题才被动处置，所以，社会治理需要各方的主动积极参与。伴随着社会治理创新，政府的行政应该是积极行政，社会组织的建设应该是主动鼓励、引导与规范，公民的参与意识应该是得到很大提升。这一切的改变，离不开法治国家的建设，离不开社会治理的持续创新。

二、法治国家建设与社会治理创新的客观原因

（一）法治国家建设与社会治理创新是市场经济的要求

法治国家是社会经济发展到一定阶段的必然产物，而这种社会经济就是发达的市场经济。符合发达的市场经济内在规律要求的社会治理才是最好的社会治理。市场经济是按等价原则进行交换的经济，在市场经济状况下，它是承认并维护私人利益的也必然会出现不正当竞争现象，必然会出现负的市场外部性，必然会出现仅仅依赖市场机制无法解决的问题，这种情况下，需要政府的出面，需要通过社会治理维护正常的经济秩序。

政府维护经济秩序，就需要运用政府的权力，而要让政府的权力行使达到预期的效果，起到维护经济秩序的作用，政府的权力就必须要限制，不得滥用。当然，限制政府的权力并不是目的，只是手段，目的应是通过限制权力使之不侵犯公民的权利，并使公共权力的运行对社会经济的发展带来正面的效果，实现有形之手与无形之手的协同并用。怎样才能达到这个目的呢？必须要建立法治国家，在法治国家下的政府才是法治政府，才能使公共权力的行使符合市场经济的要求。当然，在维护市场经济秩序方面，当代社会已经不是传统意义上的社会，而是公民权利觉醒的社会，公民及其公民组织也是维护市场经济秩序的重要力量，所以，在社会治理方面，需要合作，需要创新，而这一过程则是更高层面的法治国家建设过程。

在经济全球化下，一国为保障经济稳定，保持经济持续快速增长，更需要成熟完善的市场经济。只有法治国家，只有法治政府，只有完善的社会治理体系，才与完善的市场经济社会相匹配。中国只有尽快推进法治国家的建设，予以社会治理创新，才能建立起成熟的市场经济社会，才能实现经济的持续稳定健康发展。

（二）新时期的政府管理理念是法治国家建设与社会治理创新的理论支柱

“政府管理理念是指对政府行政主体及其工作人员在行使行政职能与执行公务过程中的行为起指导作用的思想观念”①周坚卫主编：《地方公共财政理论与实践》，中国财政经济出版社2008年版，第464页。。政府管理理念是政府进行社会管理的行为准则和价值依据，体现了政府在不同时期的价值取向和政策偏好，是衡量政府行政重心的重要标准。

1776年，英国经济学家亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》出版，这就是著名的《国富论》。他曾写道：国王陛下，请您不要干预国家经济，回家去吧！国家做什么呢？就做一个守夜人，当夜幕降临的时候就去敲钟。夜深了，看看有没有偷窃行为，这就是国家的任务。只要国家不干预经济，经济自然就会发展起来②韩秀云：《推开宏观之窗》，经济日报出版社2008年版，第14页。。在那个时期，关于政府的行政权力运行的理论，更多地强调对政府权力的限制，不希望政府有太多的权力，也不希望政府积极主动的干预国家经济。政府的行政是一种消极的行政，才符合经济发展的要求。这个时期，是资本主义的自由经济时期，经济相对并不发达，市场对政府的权力要求很少，政府只要做好守夜人的角色就是最为理想的。

然而，现代社会，政府的角色不应该是撒手不管的“守夜人”。③胡建淼：《转变政府职能不做社会的“保姆”和“守夜人”》，2013年8月1日，http：／／leaders.peop le.com.cn／n／2013／0409／c178291 -21066073.htm l。政府应该是服务型政府，政府的基本理念应该是服务，这一理念包含的两大基本要素应该是服务和自控：服务是说政府的行政以提供优质服务为目标，自控是说政府行政时要严格依法行政，不得恣意妄为。政府履行服务职能，必须严格按照法律的要求行使权利，也就是说，国家必须是法治国家，政府必须是法治政府；国家为了履行服务职能，要积极行政，不能懈怠，不能失责，更不能越权甚至以权谋私。要做到这一切，公共权力必须通过宪法、法律予以规范。

政府服务理念的重新确立实质是一种“建构社会秩序”④张恒山：《法理要论》（第三版），北京大学出版社2009年版，第255页。的努力，是社会治理创新的重要表现，它是为了在更加理性的基础上确立法治国家的理念，并基于契约重构社会秩序。这就需要重新打破自行政权力异化以来逐步走向权力部门化及私人化而逐步形成的权力私化的秩序，防止公权力私化、滥用，也从根本上切断公权力私化的路径。为此，要通过法律的手段规制，强化政府的服务性建设，加快推进法治国家的建设，促进社会治理创新，建立更加有序的社会秩序。这种治理创新也是一种打破秩序并重新建构秩序的努力，是一种理性的文明政治秩序的建构过程。

（三）建设法治国家，创新社会治理，既是我国历史的必然要求，也是客观现实的需要

1.在我国，建设法治国家，创新社会治理体制是历史的必然要求。长期以来，我国缺少法治的土壤，传统的中国法律文化对全民法律意识具有严重的负面影响。中国的封建法律主张“德治”与“法治”相结合，引入儒家思想，礼入法中。在此基础上，大量的家教家法也被国家所接纳，并直接用法律规定下来。在礼法结合、礼重于法这种法制观念的支配下，法律的重要性受到削弱，存在“人情大于王法”的普遍认识。中国一直奉行重刑轻民的法律传统，而古代刑法中的刑讯手段非常残酷，所以，很多冲突和纠纷都是通过法外的礼教解决，这样，人们是越来越疏远法律，害怕法律，也不懂得用法律来保护自己的权益。中国古代法律文化中权利观念淡薄以及“德主刑辅”的儒家法律思想，使人们对法律产生歪曲和误解，轻视法律的作用。这种法治观念很容易导致不守法，甚至违法，从而在人们心中无法形成“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治观念。这种观念也会带入国家权力部门内部，从而妨碍社会治理，妨碍法治国家建设。

即便新中国成立后，在很长的一段时期，我国仍然缺乏对法律的重视。在1978年改革开放以前，长期实行计划经济，政府包办一切，无所不能，权力是无限的，社会治理几乎等同于执行政府的行政命令。伴随着改革开放的发展、全球经济一体化程度的加深，政府的权力在压缩，逐渐受到限制，把本应属于市场的权力让位于市场，本应属于社会的权力让位于社会，由原先的超级的积极行政转为有限度的积极行政，社会治理开始出现新的形式。所以，在现阶段，如何处理好政府、公民、社会之间的关系，创新社会治理体制，这是时代的课题。因而，尽快推进建设法治政府，创新社会治理也是摆在人民面前的最为迫切的任务。

事实上，正是在这个阶段，人们提出了服务行政、福利国家、公民社会的概念，政府的行政权力的运行出现新的形式，社会治理更多地强调协商、指导，行政命令、服从在逐渐的淡化，消极的行政转为积极的行政，政府的角色在转变。

2.现阶段，我国法治国家建设、社会治理工作面临的诸多问题，要求加快法治建设，创新社会治理。当前，我国法治国家建设、社会治理工作存在诸多问题，这表现在：首先，法治理念需要强化，法治意识普遍淡薄，社会治理理念陈旧。法治国家建设的核心在于法律对国家机关及其工作人员行为的规范和控制，是法律对公共权力的治理，是“治吏”而非“治民”。但是，在我国，并没有牢牢树立一切国家机关、团体和个人都必须服从和遵守宪法和法律的基本观念，国家机关执法人员普遍缺乏法治意识，法治理念亟待加强。国家机关工作人员是人民的公仆，而不是凌驾于人民之上的统治者；公民权利第一，公权力第二，公权力的行使是为了更好地实现公民权利。现代社会，社会治理已经不仅仅是政府的事情了，而是政府与社会的合作，治理主体多元化。这些观念没有得到很好的树立，会极大地阻碍法治国家的建设，阻碍社会治理的创新。其次，法律制度不完备，国家机关职权不清、相互交叉冲突的情况比较突出，社会组织作为重要的社会治理主体没有明确的法律地位、权利与义务。法治国家需要完备的法律制度，但是，我们在很多领域的法律并不完备，比如，在行政组织法方面，我国目前两部重要的行政组织法，即国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的地方政府部分，均没有起到应有的规范和控制作用。国务院组织法内容需要修改和充实，地方政府组织法线条过粗，缺乏可操作性。在社会组织建设方面，缺少发展、规范社会组织建设的法律等。要使行政机关遵循职权法定原则，就必须要求行政组织法明确行政机关的性质、地位、职权、职能等内容，明确行政机关的机构设置和相互关系。行政组织法的不完备，导致行政机关职权不清；社会组织建设的法律不完备，导致社会治理缺少合作，阻碍了法治国家的建设，阻碍了社会治理的创新；再次，当前社会已经进入信息时代，社会在前进中也不断出现新的情况、新的问题，这要求社会治理工作需要不断完善，不断创新，法治国家建设需要在新的层面展开。

三、社会治理创新的思路与重点

（一）坚持党的领导，树立宪法权威

建设法治国家，做好社会治理创新工作，必须坚持党的领导，树立宪法权威，并逐步合法有序展开，这是必须要坚持的重要原则。这一原则要求，社会治理创新工作必须以稳定党的执政为前提，以提高党的执政能力为前提，同时要树立宪法权威，崇尚宪法与法律，严格地依据法律，坚持法治原则，要在依法治国的框架下，推进社会治理创新工作。

推进社会治理创新工作，离不开党的统一领导，很多困难与障碍，需要在党的领导下循序渐进，逐步克服。当然，在新形势下，要注意领导方式，要在注意加强党的建设同时，厘清党政职权，要将党的与行政管理有关的职权法定化，将党的必要程序转化为法的程序，依法提高党的执政水平，而这本身也正是社会治理创新工作的一个重要组成部分。

社会治理创新要有助于促进法治国家的建设，法治国家是法律至上的国家，而宪法至上又是法律至上原则的核心。这要求树立宪法的权威。宪法权威是指一国宪法在法律和实践中都具有最高的法律效力，它是国家的根本法，是一切机关、组织和个人的根本行为准则。只有宪法的权威确立了，才能够做到尊重法律。

社会治理工作要求国家各部门的权力设定、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。具体说来，首先，国家机关的职权，必须由法律规定。法律授予的权力才是正当的公权力，国家各部门权力的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的权力从根本上说是一种非法的权力；其次，国家各部门权力的行使必须合法，越权无效。权力的行使还要遵循一定的程序，并且不能超越主体的职权范围，否则就是无效行权；国家各部门活动中涉及到的授权、委托必须要有法律依据，被授权和被委托组织只能在授权和委托的范围内行使职能。再次，社会组织的权力必须要有明确的法律规定，执政党、政府、社会组织之间的合作要在法治国家的框架下得到完善。

（二）社会治理离不开法治政府，要积极推进依法行政，建设法治政府

社会治理的效果如何，法治政府的建设是关键。法治政府就是依法行政的政府。依法行政是指一切行政机关必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事业的职责，一切行政行为必须有法律的依据，依照法律程序进行，接受法律的监督，对违法失职行为依法承担法律责任。这要求在社会治理过程中，国家行政机关及其工作人员要依照法定权限和法定程序对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理、调控，一切行政活动和行政权力的行使必须受到法律的监督和制约，一切违法的行为都要承担相应的法律责任。

依法行政的目标就是通过控制行政权力的行使，保障公民的合法权益。这必然意味着要加强对行政权力的控制。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验”①［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书馆1961年版，第154页。，因而，对行政权力控制，这是必须的。依法行政要求合法行政、合理行政，要求公正程序，权责统一。同样，社会治理创新，需要依法对各治理主体的社会治理权力予以控制。现代社会，社会治理要根据市场经济下“经济人”的本性特征，从严治吏，从严治理社会，双管齐下，重塑政府诚信形象，培养具有高尚情操的公民意识。

做好社会治理创新，需要建设法治政府，需要政府进一步转变职能，需要加快机构改革。政府要从无限政府转向有限政府，要从封闭政府转向透明政府，要从权力政府转向责任政府，要全面推进服务型政府建设。机构改革是政府职能转变的重要手段，也是社会治理的必然要求，正是由于机构的外显性，推进机构改革，才能够很好地回应社会关切，凝聚改革共识。通过机构改革，合理划定政府职能，合理划分政府层级职责，完善政府绩效考核机制，做好政府与社会间的合作治理，这正属于社会治理建设的重要内容。

（三）社会治理离不开改革，要深化体制改革，创新社会治理体制

改革仍然是当前我国政府的历史责任，创新社会治理体制，需要在法治框架内，进一步推进政治体制、经济体制的改革，进一步理顺政党、政府、社会间的关系。只有深化改革，社会治理建设才会落在实处。

新时期政府的基本理念就是服务，在服务基础上，推动社会治理创新，这是符合时代发展潮流的。伴随着新时期政府管理理念的确立，现代社会管理出现了一些新的特点，比如：打造服务型政府，政府服务的顾客倾向；政府向市民社会开放公共物品和服务的生产与供给；社会组织日益介入公共服务的生产和分配；公域与私域的界限变得日益模糊，政府与私营企业组织合作提供公共服务；政府利用私营企业的管理技术和方法来改善公共行政内部运作；更加强调公众参与、权力下放、责任明确等等。社会治理创新，就需要紧密结合现代社会管理的特点，在立法、行政、司法等领域都要创新，尤其要在理顺政党、政府、社会间的关系基础上，搞好公民社会建设。

公民社会建设的重点之一就是要培育社会组织的发展，社会组织是公民社会的重要组成部分，是公民实现自我管理的重要途径，是推进公民自治的重要动力。

（四）明确社会治理创新之目的，切实保障人权

社会治理的目的是保障人权，让人们生活在一个安定、和谐、公正的社会。社会治理创新之目的，也是如此，即要切实保障人权。

保障人权需要树立司法权威，司法权威是指司法机关通过公正司法活动严格执行宪法和法律，形成命令和服从关系，具有使人信服的力量和威望。社会治理创新实质是推动法治国家建设，法治国家是法律至上的国家，而法律至上是通过司法权威来体现的。没有司法权威，法律至上将是一句空话；没有司法权威，法院的生效裁判将失去最终裁决的意义；没有司法权威，司法作为最后的一道救济闸门将失去保障。

在一个法治国家，法院应享有解决一切法律争议的终局权力，司法应该受到绝对的尊重。只有这样，任何公民都有权得到公正和有效的司法救济才具有价值，司法机关对行政公权力的监督才能落到实处。这要求，国家其他各类、各级机关，以及公众要尊重司法，要让司法裁判结果得到普遍遵从。

司法权威树立了，尊重和保障人权才能具有实现的可能性，社会治理的目的才会得以实现。人权是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利，本质特征和要求是自由和平等。社会治理创新是以保障人权为终极目标的。现代社会，尊重和保障人权是宪法民主政治的基本要求，是社会政治文明的基本标志。

（五）社会治理创新离不开公民的参与，所以，要不断培养公民法律意识，增强公民对国家制度的认同感

社会治理工作，单靠国家机关自身是远远不够的，这需要依赖全民的支持。因此，要注重培养全民的法律意识，让公众信仰法律，增强公民对国家制度的认同感。无论是法律至上，还是树立司法权威，均来源于公众对法律的信任与认同，特别是司法权威更需要法律信仰的支持和维护。

社会治理体制能否得到创新，其创新的成果能否得到认可，其重要的一点是要具有各种必要的制度滋生的土壤，这个土壤就是公民对它的认同感。法律信任是基于对法律制度的认同。从国家层面，国家制度认同意识，这是一国公民对自己生活中的国家制度，包括经济制度与政治制度的赞同、认可、接受意识。如果公民不认同某个制度，该制度在实际的执行上必然会困难重重。因而，在推进社会治理创新时，一定要特别注意增强公民对相关已有制度或新制度的认同感。对此，在党的十八大报告中，不仅提出了社会主义核心价值观念，而且进一步强调要提高公民的法律意识。这表明，我党已经把公民意识教育作为基础性、战略性问题看待。这样，我国法治国家建设工作，我国社会治理创新工作的推进必然会有更适合的土壤，也会更卓有成效。□

（责任编辑：石洪斌）

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1007-9092（2014）03-0109-06

2014-03-28

王勇，中共中央党校政法部教授、宪法行政法教研室主任，法学博士，主要研究方向为宪法行政法、经济法、法律经济学。