农业园区规划编制内容初探

信 军

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

近20年来，农业园区在全国已经有了长足的发展，有经验值得总结。面对我国农业发展的新形势、新挑战，进一步搞好农业园区的发展规划，加强农业园区建设，对于引领现代农业的发展，促进社会主义新农村建设具有重要的意义。

1 农业园区发展现状

1.1 农业科技园区发展格局与类型

农业园区的创建始于1994年。2001年国家科技部、农业部等六部委联合正式启动国家农业科技园区试点建设工作，并发出通知，提出建设方案。随后经过专家评审，分两批在31省、自治区、直辖市、生产建设兵团和计划单列市建立了65个国家农业园区［1］，逐步形成了覆盖全国、各具特色、模式多样、科技示范效果显著的农业园区格局。

据不完全统计，到2009年底，全国省、地、县各级农业园区已有4 000多个，类型多样、独具特色。按经营主体分类有政府主导型、企业主导型、院地联营型;按主体功能分类有科技示范型、旅游观光型、休闲度假型;按区域经济条件和特点分类有都市型、城郊型等。各类农业园区一般由核心区、示范区和辐射区组成，按照“政府指导、企业运作、中介参与、农民受益”的运行机制进行运行和管理［2］。

1.2 农业科技园区建设取得的成效

经过近20年的发展，农业园区建设取得了明显成效。农业园区通过技术熟化和转化，与区域农业发展相对接，推广农业新技术、新成果，建立了各具特色的区域主导产业;借助技术、人才的聚集，成功引进、孵化培育了一批现代农业科技型企业;围绕当地特色产业发展需求，开展技术咨询、技术转让、技术培训、技术服务和信息服务等工作，培训农村实用人才、农村科技带头人，提高他们吸收采用科技成果的能力，促进了农民增收致富。

以国家农业科技园区为例，据2009年底国家农业园区统计，自主开发和引进项目6 656项，推广应用新技术5 358项，新品种8 045个，实现产值4 644亿元，净利润总额431.91亿元，出口创汇193.95亿元，缴纳税收128.15亿元。同时，组织各类技术培训30多万次，培训人员1 244万人次，组织科普讲座近2万次，吸纳就业人数超过61万人，带动周边地区3 496万农民致富，园区核心区农民收入比周边地区高出20%以上［3］。农业园区实行部门联合、地方为主的管理体制。科技部、农业部等6部门成立了园区部际协调指导小组和联合办公室，制定了《指南和管理办法》等，以指导园区建设管理工作。各园区成立以地方政府为主的领导小组或管委会，制定各项管理条例和优惠政策，具体指导园区工作。

1.3 农业科技园区存在的问题

农业园区取得了重要进展和成效，同时也存在一些问题，主要有以下4方面:

(1)农业园区发展不够平衡。东部地区园区类型多、分布广，基础设施建设较完善，发展能力较强。而西部地区园区数量少，基础设施建设和招商引资难度较大，园区覆盖面及辐射带动能力较弱，示范和引领作用不强。

(2)园区内的科技集成转化能力较弱，有特色有优势的科技产业规模小，效益不高。同时，有些园区科技与生产和市场脱节，一些技术含量和附加值高的科技成果难以转化为现实生产力。

(3)园区内产业关联度不高，尚未形成产业集群。而且因为优惠政策、资金等方面原因，园区吸引企业和农民创新创业的能力有限，推动区域现代农业产业发展能力不强。

(4)各地大部分农业园区资金筹集渠道不畅，政府财政投入较少，项目经费和扶持资金不足，使得中小企业创业艰难，大多数农民收入低，需要通过科技引领致富，资金短缺制约着农业园区的可持续发展［4］。

2 编制和实施农业园区规划值得注意的关键问题

当前，我国已进入工业化、城镇化、市场化快速推进和农业现代化加快发展的关键阶段，科学技术日新月异，农业功能不断拓展，内涵不断丰富。2010年10月中共十七届五次全会通过《中共中央制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，明确提出统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，推进现代农业示范区建设。2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》提出“推进国家农业高新技术产业示范区和国家农业科技园区建设”。这是党中央对全国农业发展做出的又一重大决策，意义重大，任务艰巨。

为了适应我国农业和农村经济发展的新形势、新要求，各级政府和有关部门已深刻认识到农业规划的战略性、全局性和长远性，非常重视农业和农业园区规划的编制工作，旨在紧密结合各地发展需要，明确目标任务，科学谋划未来［5］。该文就编制和实施农业园区规划过程中存在的主要问题，提出以下分析意见。

2.1 准确分析判断现状

农业园区规划是为了实现农业现代化，带动区域经济发展，充分整合各类资源，合理利用园区土地，协调园区空间布局和各项建设所作的战略部署和具体方案。规划是建设农业园区和管理农业园区的科学依据，要根据当地农业、经济、社会发展需求，与当地农业产业、经济社会发展规划相衔接［6］。规划要与国内外两种资源和两个市场相适应，依据国内外市场容量、动向、发展趋势和可能产生的结果，做出科学的预测;规划还要从实际出发，与当地主客观条件相结合。

进行现状分析与判断，目的是发挥优势，肯定成绩，总结经验，提出亟待解决的问题，同时还要分析劣势，找出差距与不足，进一步明确规划的基础和出发点。

2.2 科学确定发展目标

发展目标是农业园区发展规划的纲领和灵魂。中长期发展目标要和近期目标相结合，要靠近期 (或年度)安排去实现。只有中长发展目标而无近期目标作保证，中长期发展目标就会落空。相反，没有中长期发展目标引领，近期目标就无所遵循。因此，要在中长期发展目标指引下，安排好近期目标，并且要求明确具体，既要有指导性，又要具备可操作性。

近期目标是中长期发展目标的重要组成部分，不仅要有具体目标和技术经济指标，而且还要有具体任务、进度及预期结果。

2.3 统筹全局突出重点

编制农业园区发展规划，要处理好全面安排和突出重点的辩证关系。只有突出重点，坚持有限目标，“有所为，有所不为”，择优支持，使重点项目优先发展，才能带动全局，使园区得到全面发展，实现当地现代农业的发展蓝图。

突出重点与优先发展是统一的。突出重点就是抓住市场前景好、有特色、有竞争力的拳头产业和产品，集中力量，重点支持，优先发展，取得重大进展和突破，做出产业示范，以带动当地农业增产增效、农民持续增收。

2.4 依托优势发展特色

我国地域辽阔，各地的自然、经济、社会条件和生产力发展水平差异很大，形成了各具特色的农业产品和主导产业。因此，各地在编制农业园区发展规划时，一定要从实际出发，突出类型、区域特点，按照各自园区的内容、结构和功能，依赖资源和科技优势，发展优势产业和特色农业。

我国东部沿海发达省区的农业园区，要借助区位优势，以市场为导向，以经济效益为中心，大力发展外向型创汇农业。我国中部地带省区的农业园区，要发挥农业主产区的优势，以高新技术与常规技术相结合的优质高产高效农业为主要内容，推动传统农业的技术改造，实现产业化经营，大幅度提高劳动生产率、土地产出率和农产品商品率。我国西部地区的省区的农业园区，要考虑气候干旱，水资源严重短缺，生态环境脆弱，农业生产条件较差等不利因素，以经济效益和生态建设为主要目标，转变农业发展方式，调整农业结构与布局，运用现代旱作节水技术，促进生态农业、特色农业的发展［7］。我国城郊都市地区的农业园区，要借助资源、科技、信息等优势，以丰富城市居民“菜篮子”为主要目标，优化产业和产品结构，综合运用现代生物技术、信息技术、设施技术等高新技术成果，促进农产品优化升级，提高资源利用率、投入产出率和经济效益。同时，要适应都市农业的特点，大力发展休闲观光、农事教育、生产体验等园区生产形式。

2.5 生态环境友好持续

编制和实施农业园区发展规划要高度重视生态环境问题，实现发展现代农业与保护生态环境的结合，取得显著的经济、社会效益和生态效益。但是在一些地区，往往忽视生态环境保护与建设，甚至以牺牲环境为代价来发展现代农业，不仅直接影响农产品的质量安全和产品层次的提升，而且影响农业生产经济效益和农业的可持续发展。

各地的生产实践表明，编制和实施农业园区规划要注意资源、环境与生产的统一，要把资源节约、环境保护作为农业园区发展规划的重要基石，走资源节约型、环境友好型农业可持续发展之路。

2.6 综合体现经济效益

发展现代农业，大力推进现代农业试验示范，应突出现代农业产业园区经济效益、社会效益、生态环境保护统筹兼顾的特点，个别地区在编制和实施农业园区规划时，不计成本、不注重经济效益，甚至搞“政绩工程”、“形象工程”，这是极不妥当的。政府和社会各方在资金、科技、人才等方面对农业园区建设投入较大，体现了国家对改善农业生产条件所作的努力，但是园区自身效益化经营能力才是决定园区可持续发展的决定因素，对促进农业增产增效起到重要作用，农业园区离开了这个目的，园区建设和项目投资就失去了实际意义。

3 编制农业园区发展规划的内容

编制农业园区发展规划，至今没有一个统一的规范和模式，本人根据多年来实践认为，编制农业园区发展规划，要以市场为导向，经济效益为中心，产业发展基础为主要依据，提高农产品竞争力为根本，成果转化和科技型企业孵化为主攻方向，这些构成规划的基本思路。编制农业园区发展规划主要内容有:现状分析、指导思想、规划依据、规划原则、规划目标、总体布局、功能分区、建设内容、运营模式、效益分析、保障措施等。

3.1 现状分析

主要包括:农业园区所在地区经济和社会发展情况;当地农业发展、城乡统筹等专项规划;当地自然条件 (气候、土地、水资源、生物资源、环境污染状况等);农业产业现状 (生产水平、技术水平、主要产业等);农产品市场情况 (当地、全国乃至国际市场)等。对农业园区进行背景分析，综合客观评价优势和劣势，有利条件和不利条件，明确规划的基础和出发点，为园区的产业发展提供依据。

3.2 指导思想

农业园区规划的指导思想是实现园区发展目标所遵循的根本依据和行动指南，也是确立发展定位、建设目标、项目方案的理论基础。

确立规划指导思想应围绕国家和地方经济发展战略，结合园区发展实际，明确和提升园区发展思路，把握未来发展方向。脚踏实地，总结和提炼规划的核心思想和宏观目标，使之充分突出针对性和战略性的特点。

3.3 规划依据

农业园区发展规划要依据党和国家的方针、政策，并与地方政府的发展战略相衔接;要根据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规进行规划编制工作;还要有相应农业和农业科技政策作保证，例如农村经济政策、农业技术政策、农业科技成果奖励政策、农业科技成果转化与推广政策等等，这些政策应作为农业园区规划依据，使之更好地服务于农业园区发展规划，才能使“三品”尽快转化为现实生产力。

3.4 规划原则

各地区要根据自身情况和条件制定规划编制原则，虽然具体内容不尽相同，但都应遵循以下几点基本原则。

(1)效益统一，可持续发展的原则。农业园区规划的目的，是通过规划，在相同投入下，获取尽可能大的经济效益，但仅仅是经济效益是不够的，农业园区规划应当坚持经济效益与社会效益、环境生态效益的统一，使园区能够长期保持可持续发展的态势。

(2)发挥优势、开发有序的原则。农业园区规划的中心内容是选择确定产业重点项目，发挥各自优势，这是实现园区目标、提高农产品竞争力的重要途径之一。在开发建设的同时应当使园区的发展规模、各项建设标准、开发时序同当地的社会经济发展水平相适应。

(3)城乡融合、整体协调的原则。在当今城乡一体化的大背景下，农业园区发展规划应对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排［8］。农业园区的发展离不开城市的吸纳，城市的发展也受惠于农业园区的成功。

(4)把握政策、突出重点的原则。在一定的历史时期内，要依据和把握党和国家的方针、政策，明确农业园区发展规划的指导思想和基本思路，做到与时俱进、务实创新。农业园区除规划固有的主导产业项目外，还要面向国内外招商引资，重点吸收急需、有竞争力和发展前景好的产业项目。在这个过程中，既要突出重点，又要择优安排。编制农业园区发展规划的过程，实际上就是选择确定产业重点项目的过程。要根据规划时间的长短和以上诸多因素综合考虑，才能提高项目择优的水平。

3.5 规划目标

农业园区发展规划目标，包括规划期间的总体目标和阶段目标。总体目标是规划的纲领，阶段目标是总体目标在不同时期的具体体现。提出简明扼要、恰如其分、切合实际、定性与定量结合的目标，这是十分重要的。目标既不能过于抽象概括，又不能具体罗列;既不能好高骛远，又要避免目光短浅;既不能操之过急，脱离现实和可能，又不能墨守成规、效率低下。

同时，还要围绕农业园区主导产业，提出可行的主要技术经济指标，如优良品种引进与推广，面积、增产幅度、效益等，以此调动科技人员的积极性，为实现目标而努力。

3.6 总体布局

农业园区的总体布局是园区的经济、环境以及工程技术与空间组合的综合反映，主要通过各生产用地的不同形态表现出来。园区总体布局是农业园区发展规划的重要内容，它是一项为园区长远合理发展奠定基础的全局性工作。是在园区发展目标基本明确的条件下，在用地评定的基础上，对园区内各组成部分进行统筹兼顾、合理安排，各得其所。

总体布局的具体内容要通过功能分区来实现，园区功能分区与产业布局结合，产业布局与项目规模相适宜，既要考虑全局统筹，也要兼顾局部协调，还要充分确保各区域内所引进的项目规模、技术选择等方案的先进性、科学性和可操作性。

3.7 建设内容

农业产业在园区发展中具有重要的基础性地位，产业设置与布局需要相对具体和详尽的项目建设方案。要根据园区的目标定位和区内资源性质确立若干个功能区或产业带;确立核心区、示范区及辐射区的范围，实现3区连动;在围绕种植、养殖和农产品加工等产业的同时，充分发挥农业园区在旅游观光、科普教育等农业产业的多功能作用。农业园区的建设内容应结合各地区产业背景和自然资源等现状条件，根据建设单位的发展定位和投资方向确定项目建设方案，方案中重点包括产业规模、品种选择、技术工艺等内容，从宏观到微观实现园区建设内容的科学性、经济性和可持续发展性。

3.8 运营模式

农业产业在园区的正常运行和发展需要相应的体制、运行机制和管理模式。规划是在对园区的资源、投资、技术、管理制度及产业特点等分析后，提出适合园区发展与建设的运行模式，这是极其重要的。它与园区项目规划共同构成规划方法中的两个重点。具体来说，规划要对园区的组织管理模式、资金筹措机制、土地流转机制、科技研发与应用机制以及园区经营机制等做出安排［9］。应多渠道筹资、多方式合作、多元化经营，广拓财路，突出增强市场化融资和运作能力。

3.9 效益分析

农业园区规划实施要投入，也要讲效益。园区的基础设施建设主要由政府财政投入，产业开发项目多采取市场运作方式，由企业投资建设。无论资金投入源自何种渠道，带动农民增产增收、获得直接经济效益，即园区经济收益，应作为首要任务。同时，间接任务要取得社会效益和生态效益，社会效益，即对社会技术和产品贡献、就业贡献、当地经济发展的贡献;生态效益，即资源保护、生态环境改善、防灾减灾、为农业可持续发展提供保障等。

3.10 保障措施

保障措施是农业园区规划实施的重要保证。俗话说“十分目标，十二分措施”，因此，在编制农业园区规划时，要提出强有力的保证措施。需要考虑的主要有:农业园区机构设置、科技队伍培养和使用、基础设施建设、科技项目协作、成果转化与推广、产品质量与安全、科技交流与合作、信息管理与农民培训、各项管理规章制度，还有组织领导等。有条件的农业园区还可以组建专家顾问组或专家咨询小组。对人、财、物等支持条件和其他各项措施，要求明确具体，做到有章可循，依靠制度和政策法规进行管理。

最后，农业园区发展规划成果在形式上主要包括:规划文本、图集、规划说明书 (或规划简稿)、重点技术资料汇编等4部分。

［1］科技部农村与社会发展司，农业部科技教育司，等.国家农业科技园区年度报告，2009

［2］翟虎渠，等.中国农业科技园区十年回顾与展望.北京:中国农业科技出版社，2004

［3］俞凤翔.现代农业科技园区建设及其评价指标体系研究.安徽农业大学，2004

［4］贾彬.我国农业科技园区发展现状与对策.决策与信息，2009，(6)

［5］刘旭，赵方田.中国农业园区与现代农业.北京:中国农业科技出版社，2010

［6］卢布，王道龙，等.分析农业变革，推动园区发展——中国农业园区与现代农业.北京:中国农业科技出版社，2010

［7］刘旭.我国农业科技园区的认识、现状与对策.中国农业园区与现代农业，北京:中国农业科技出版社，2010

［8］吴锦程.培养社区意识，促进城乡一体化发展.科技和产业，2010，10(8)

［9］周晓娟，等.产业布局与土地利用相结合的现代农业园区规划新思路——以金山现代农业园区 (廊下镇)总体规划为例.城市规划学刊，2008