中欧农业支持体系战略转型比较研究

肖 峰，曾文革

(重庆大学 法学院，重庆 400045)

农业弱质性引发的收益劣势使其难以吸引从业者，以及人口环境、国际贸易对农业发展的压力，造成宏观战略与微观选择严重错位，国家要制度化地利用公共资源支持农业的利益凹点。欧盟推动支持体系的转型堪称典型，通过拓展立法视野将特定时期农业发展的主要矛盾列为支持目标，实施新策略回应新问题，遵循农业内在规律而铸成综合化支持体系，取得全球战略发展先机。我国则偏重支持农业经济功能，疏于破解农民流失、贸易失衡、资源环境退化间的恶性循环，功能和内容较单一，对农业谈判、环境谈判支撑乏力，必须正视差距并扭转制度颓势。本文将以中欧农业支持体系转型轨迹为基础，检视转型中理念和策略的差异以及我国的不足，探究欧盟经验对我国的借鉴意义。

一、中欧农业支持体系战略转型的过程

中欧都不断地转变农业支持体系来回应时代需要，其方向和步骤是各自农业在特定时期内主要矛盾决定的，中欧的具体转型措施有一定的相似，但不同的价值目标和转型策略勾勒出大相径庭的嬗变轨迹。

(一)欧盟农业支持体系的战略转型

欧洲国家自1962年开始在共同农业政策中形构区域性农业支持体系①注:本文所指欧盟共同农业政策指欧洲区域性组织层面的共同农业政策，将1992年以前欧共体和欧洲联盟成立后的共同农业政策视为一个连贯的制度框架来研究，不进一步区分二者的差异。，随着产能过剩、农民流失、食品安全、国际贸易和生态保护等时代问题渐次出现，欧盟理事会等机构立法与政策［1］发起了多轮改革，促成目标综合化(从产能促进到可持续发展支持)和手段综合化(单一支持到核心支持与交叉支持结合)的战略转型。

1992年麦克萨利改革开始倚重对农民收入支持，遏制农民弃农与从业人口失衡问题，其中(EEC)1765/92、1766/92条例改变了对粮食作物的支持，(EEC)2046/92至2080/92等30余条例改变了对奶肉制品、烟草等的支持，欧盟农业支持体系的战略蜕变由此开启。第一，直接补贴农民收入成为支持体系新中心，并加强对中小型经营者的保护。1765/92条例将国家支持与产能脱钩，强化大型经营者获资条件而放宽对中小型经营者的要求，设立中小经营者特殊支持计划。第二，限制适用价格支持以降低其制度地位。1766/92条例将1993-1996年粮食目标价格、门槛价格和干预价格与公共健康、生态质量等挂起钩来，2046/92等条例修正了各种农产品支持中“产量至上”做法。第三，借力收入支持改善从业结构，推行55岁以上未领取退休金农民如自愿退出农业则可享受财政直补的“提前退休计划”，腾挪出土地用于支持青年农民或植树造林、景观建设，农村环保由此开始成为新就业点。可见，支持方式由支持农产品价格促进增收，切换到稳定农业人口来支撑农产品市场。

WTO对国内支持的限制和疯牛病等危机的爆发，促使欧盟在2000年议程中以(EC)1251/1999至1259/1999等9条例改变对种植物、牛肉与牛奶业的支持，农村整体发展受到重视。一是统一资助预算与项目管理，将预算归入欧洲农业指导与保证基金的保证部分，将成员国优先项目统一到欧盟层面，强调实际耕种的要求并设定获资上限，重点支持弱势地区、青年农民培训和提前退休项目［2］。二是善用市场和直补组合效应，降低价格支持与出口退税率，农民相应损失由直补来填补;保持休耕资助水平五年不降低，且预算额度与农民贡献匹配［3］。三是以农业功能复合化推进收入多元，以利基市场、能源市场推动农产品非食用利用，资助农业生态友好行为，使农民获得资源管理的回馈［4］。设定青年农民、环境受限地区等项目资助的生态标准，对作出五年以上环保承诺农民的可得收入损失、履行费用、资本收益在合理限度内补偿，加强对从事有机农业、半自然耕种和自然景观维护的激励［5］。四是增强农村对市场的适应能力，扩展消费者对产地、作业方式等的知情权，将消费者权益化为农民获资新条件，以提高支持力度来提升农民群体适应市场的能力。

2003年CAP改革将农村地区发展列为支持重心，并深化对农业可持续发展的支持。其中(EC)1782/2003至1788/2003等7条例修改了直补、EAGGF资金规则等措施。在欧委会政策影响评价基础上［6］，(EC)73、74/2009 条例继续完善对收入、农村地区发展的支持，《农村发展决议》(2009/61/EC)更将农业作为应对环境危机的战略领域来加以支持［7］。一是统一对农民的支持口径，建立“单一支付计划”来简化直补申领程序。(EC)1234/2007号条例统一了21个农产品组织(CMO)，减轻农民遵守与行政管理成本［8］。74/2009条例对其加以进一步强化。二是确立农民获取直补时的生态标准“交叉遵守”机制。欧盟及成员国动植物健康、良好作业、环境维持成为获取直补的强制要求，未达到则加以削减或取消，疏忽所致削减1%-15%而故意为之至少削减20%;奖励农民的增益性生态服务，如给予能源作物45欧元/公顷的碳信用补贴［9］。引入农场咨询体系引导农民实施良好作业，强制要求农民2010年开始记录作业环境、食品安全和动物福利信息。三是削减价格与收入支持而增加农村地区发展支持。降低价格支持方面，如2004年谷物干预价下浮5%至每吨95.35欧元，黑麦从干预体系中移除，硬质小麦传统产区补贴从每公顷344.5欧元降至250欧元;收入支持削减方面，设定收入支持(支柱1项目)预算上限，建立“调制”机制②注:“调制”(modulation)措施是将直补资金调节至农村地区发展项目的措施，欧盟规定:2005年用于削减直补资金3%，2006为4%，而2007开始每年削减5%，但单个农民直补获得额5000欧元以下可免于调制，例如2007年获得了1万欧元直补，5%的调制率下则先削减500欧(10000*5%)，而后再返回250欧(5000*5%)。，将直补预算移至农村地区发展项目(支柱2项目)，为农村地区发展每年筹措约12亿欧元［10］。

欧盟农业支持体系从单一向综合的战略转型，破除了农业发展的经济与社会性阻碍因素，支撑其成为应对气候变化等危机的主动领域。2011后，欧盟又启动了新一轮CAP改革，就简化价格支持、优化收入支持、形成欧盟与成员国平行监管、拓展地区发展四议题继续推动支持体系变革［11］。

(二)我国农业支持体系的战略转型

我国农业支持体系战略转型源于“三农”问题凸显与履行WTO义务压力，从零星出台的支农惠农政策发展为价格支持的格局与四大补贴结合［12］，体现了我国在探索现代农业发展过程中逐步完善公共财政向农村输送资源的不断努力。

2002年前我国农业支持体系处于萌芽状态，主要通过扶贫、西部大开发、灾后重建等转移支付措施，以及关税优惠措施实现，如海关总署1986年减征或免征农副产品出口生产基地相关税费，财政部、农业部对国有良种示范繁殖农场减免农业税的政策;即便1998年实行保护价收购、基础设施建设与大江大河治理等措施后，专向性支持措施乏善可陈，遑论对纾解农村社会问题和生态危机的支持。2002年农业部《优势农产品区域布局规划(2003-2007年)》列出11个重点农产品后，财政部以《关于大豆良种推广资金管理的若干规定(试行)》(财办农［2002］17号)为东三省和内蒙古高油大豆配套中央财政补贴资金，由此开启了我国支持体系转型的大幕。种粮补贴和农机具购置(2004年)、农资综合补贴(2006年)，以及食糖临时收储(2005年)、临时收储、粮油临时收储(非口粮用的玉米、大豆和油菜籽)和猪肉临时收储政策(2008年)开始建立，并实行稻谷、小麦实施最低收购价政策(2004年)和废除农业税政策(2006年)［13］。与欧盟转型较长的时间跨度不同，我国的转型体现为近十年来四大补贴与价格支持的形成过程。

四大补贴方面，补贴对象、预算额度逐步扩大是共同趋势。从2002年补贴高油大豆开始，主要粮食作物、畜产品和粮食主产区特色作物先后进入良种补贴范围，2005年前稻米、玉米、小麦纳入补贴，2007年奶牛、生猪列入，2009年《中央财政农作物良种补贴资金管理办法》颁布时已覆盖31省区市水稻、小麦、玉米、棉花，东三省和内蒙的大豆，江苏等10省及信阳、汉中和安康的油菜籽，川滇藏甘青五省的青稞，2010年起试行花生良种补贴。种粮直补由2004年中央一号文件、国务院文件(国发［2004］17号)确立，财政部因应调整了粮食风险基金使用规则来规范直补经费管理，确立了补贴的种类、标准及兑付由各省市确定，且与耕种面积挂钩的做法。中央预算逐年提高，2008年后维持在151亿元，在四大补贴中额度最小(2011年占比10.7%)，加上191亿地方粮食风险资金［14］共约340亿。农机购置补贴由2004年中央一号文件确立，农业部《农业机械购金使用管理办法(试行)》规定了中央财政资金的补贴对象、标准和种类、资金申报与下达、发放程序、管理监督等，《农业机械化促进法》第27条将其提升为法律规则。各省依照农业部年度《补贴资金年度项目指南》制定《使用方案》并交农业部批复，“2011年补贴规模增加到175亿元，机具种类涵盖12大类46个小类180个品目”［15］。而居四大补贴额度之冠的农资综合补贴始自2006年财政部《关于对种粮农民柴油化肥等农业生产资料增支实行综合直补的通知》建立的柴油补贴，其规定以用量、成品油价格预计变化确定额度。针对其他农资建立了按种粮生产资料支出、播种面积、粮食商品量因素，结合增支因素预计和国家财力情况确定分省补贴额度的做法。以粮食风险基金专户经中央、省、县向农民预付，并于2008年纳入全国农民综合直补网的“一卡(折)通”。财政部等部门在2009年调整了补贴基期、增值幅度和规模确定标准。2008年后的年份因价格上涨造成粮食亩均化肥、柴油支出高于2008年时，以该年作为新基期年并逐次滚动，补贴规模与农资、粮食价格、国家财力挂钩并保持只增不减。该项补贴从2006年126亿到2011年增至860亿(占四大补贴60%-70%)。

价格支持方面，根据2006年中央一号文件和《粮食流通管理条例》第28条，发改委等制定了《2006年早籼稻最低收购价执行预案》，将保护价敞开收购修改为最低收购价政策，以国有、国有控股粮企为主收购渠道辅之以其它粮食经营者，国家按品种及质地要求划定最低收购价，市场价格倚低时则由中储粮及其分支机构、主产区和主销区省级地方储备粮管理公司按最低收购价收购，市价倚高时则不启动。每年粮食收获季发布当年早籼稻、中晚稻和小麦最低收购价执行预案，价格水平逐年调高，如白小麦价格从2007年的0.69元/市斤涨至2013年1.12元/市斤。并且，规定不同价格对应的粮食等级、质地要求。此外，对部分粮油产品、畜肉进行临时收储则是通过国家农产品储备体系平衡市场供求的干预性做法，属于刺激农业生产的政策性托市措施，手段与最低收购价相似。

我国农业支持体系的战略转型主要是围绕稳定粮价及产量的手段创新，属于农业市场支持为主的法律政策体系，理念和具体措施与欧盟存在重大差异。

二、中欧农业支持体系转型理念的比较

中欧转型的差异综合体现在转型起点、目标和过程中，转型起点差异出于国情使然，而目标点与转型过程的差异则源自中欧秉持不同的转型理念，具体呈现于转型目标设定的视野和推动转型的态度两方面。

(一)转型目标体系的差异

农业支持要同时克服农业产业内生要素配比失衡和外部不利影响，中欧转型最大差异就体现为对将农业发展哪些内外影响因素纳入支持目标问题上存在不同认识。

一方面，中欧将农业产业内生要素纳入支持目标的范围不同，欧盟逐步扩大产业链内各因素的关照，我国则不离对农业市场的支持。由于欧盟采取价格支持为主时有利于大型经营者而造成贫富差距、务农热情降低，农民转行、农村空心化、农民老龄化以及产品结构单一、资源耗费与环境风险高等问题异常突出［16］;1992改革将与产能脱钩的收入支持主流化，破除了农业与非农产业、经营者间收入悬殊问题;2003年将地区发展支持主流化促进了收入的区域平衡，农产品供求关系稳定、农民收入在产业和地区间保持平衡均在转型视野内，对产业上下游的支持着力均匀。我国以良种农资农机、与产能挂钩直补、废除农业税来降低务农成本，最低收购价、临时收储来保障务农收益，凸显出农业市场供给量是我国的首要支持目标，属于农业产业的末端支持，对改善农民、生产资料和生态环境的结合方式作用有限，虽纵向发展进步明显，但远落后于非农产业收益和增速，农民流失和兼业务农难以避免。

另一方面，中欧转型对外部影响因素的开放度不同，欧盟能充分地接纳多种外部因素来形成交叉支持措施，我国则未能给予重视。第一，欧盟在食品危机爆发后迅速调整监管模式，建立追溯与标签制度、安全标准等来赢回市场信心［17］，强化收入支持中对食品安全保障的要求，建立咨询系统帮助农民提高信息记录、标签使用能力。而我国转型固守流通环节而难以覆盖“从农场到餐桌”全过程，数量平衡有余而风险抑制不足。第二，1992改革后欧盟逐步将生态保护纳入支持目标，2003改革采取了最低环保要求与增益贡献奖励结合的做法，2008年后转为应对生态危机的主动领域，农业生物多样性保护等被列入支持目标。而我国虽面临农村环境及生态系统退化、面源污染的严重问题，却只在“三农”资金中安排了大江大河治理、基础设施建设、退耕(牧)还林(草)资金，支持体系没有设定的生态支持接入点，未内化为对农业支持的对价要求。第三，欧盟在预判国际贸易规则趋势上推动转型，收入支持主流化使其在WTO成立前预先规避了《农业协议》对补贴的限制，生态保护、食品安全的支持契合了GATT1994第20条“例外条款”、TBT和SPS要求，其支持体系的国际先进性奠定了在贸易、环境谈判优势地位的国内法基础。我国转型中国际化考量比较欠缺，如2011年农村生产支出、各项农业事业费4089.6亿元，四大补贴共1400余亿元，两项总额仅占农牧业产值(40807亿)的13.5%，“黄箱”补贴不到10%，既有制度资源尚未用足遑论开拓未来空间;并且对农村生态保护支持的忽视使粮食安全的物质基础处于动摇之中，在国际农业贸易、环境规则未来发展中比较被动。

(二)转型推进态度的差异

转型是一个动态过程，即使将粮食安全、农民收入、消费者权益、国际竞争力和生态保护问题纳入到农业战略，而是否注入公共资源来支持则是各国的态度问题，中欧推动转型的主动性大有不同。

欧盟在转型重要节点上能主动地根据农业发展主要问题更新支持手段，农产品过剩、农民流失、农产品安全、国际贸易压力、生态保护依次出现，欧盟主动积极地以立法行动来改善支持体系，这既有利于创新公共财政对农业的“输血”方式，又能在全球率先摆脱农业发展阻却因素而取得贸易、环保的制度优势。反观我国，支持体系面临的形势更为复杂，一是农业发展水平不高且摊子较宽，农业现代化对支持措施需求旺盛;二是须在部分农业领域内超越发达经济体，才能稳固农业国际贸易大国的地位，国内支持体系的跨越式发展势在必然;三是我国故有发展方式形成的城乡二元失衡问题突出，支持体系不仅要着眼农业的未来还要弥补欠账;四是在欧盟依次出现的经济社会与生态问题在我国同时涌现，支持体系承受着多管齐下的压力。

但是我国支持体系的转型对现实需求的回应明显不足。一方面，不断增加对农业市场的支持造成粮食丰产但农民流失，食品安全形势严峻、贸易失衡、生态退化等问题积重难返，农民工即便遭受工资待遇、社会保险、子女求学的严重歧视仍不愿回归农业，可见支持体系难以激发务农动机，不能帮助形成稳定的从业人群。另一方面，支持体系转型中落实农业发展战略的力度较弱，以农村生态保护为例，从2004年首份一号文件要求发展农村二、三产业时需保护农村环境，2005年一号文件规定农技机构推广中重视农业生态环境保护技术普及，到2013年一号文件的生态文明建设，农业战略中生态保护要求不断强化，但支持体系反应迟钝，收入、农产品质量的支持也存在类似现象，这种缺乏主动性的作法与欧盟正视问题而积极求变的作法形成鲜明对比。

转型目标与态度差异充分说明中欧对支持体系地位奉行着不同的理念，欧盟将农业的经济、社会发展和生态保护功能对公共资源需求均寓于支持体系，而我国则主要将经济功能中的总供给量保障纳入其中，指导理念的高度存在较大差距。

三、中欧农业支持体系转型具体策略的比较

理念差异下必然存在不同的转型具体策略，从中欧的制度轨迹上可以发现这种不同集中反映在转型支撑点和效应发挥途径上，中欧在推动支持体系转型中选取了不同的中心要素，直接导致了形成不同的转型效果。

(一)转型支撑点的差异

转型支撑点即是公共资源注入农业发展的切入点，欧盟以农民收入为转型支撑点而我国则选用了产能保障。从欧盟转型过程可以看到，农民收入多元化的支持是其命脉所在，体现为农民市场收入(价格支持)、直补收入、非农收入和生态保护收入等多收入源的增设和巩固，农民义务加重与收入增加的同向发展。具体说来，价格收入是农民最直接、持久的收入源，产能不足时欧盟以与产能挂钩的价格支持手段鼓励扩大产能，卖方市场条件下产能扩大意味着收入增加，市场充当了农民增收的介质。市场竞争导致的农业结构失衡扭曲了支持体系，1973-1988年农产品产量年均增长2%但消费增速仅0.5%，其中6%的农场耕作了50%土地并占有60%谷物产量，15%奶场占有50%产量，10%养牛场占有50%牛肉产量，80%预算集于20%农场，从业人口降低35%且一半在55周岁以上、1/3为兼业务农［18］，农民流失问题日益凸显。欧盟以收入、地区发展支持扭转农民间、行业间、地区间收入悬殊，以农产品就地加工等非农就业、增益性生态服务奖励来增加收入源［19］，留住农民的同时实现食品安全、生态保护，并按收入流向有针对地支持青年农民以保持职业的继承。

而我国虽然将增产增收、新农村建设及生态文明等列入农业发展战略，却采取了围绕农业市场的支持体系。具体来说，良种补贴扩至农机、农资增加了受支持的劳动资料类型，保护价敞开收购转向最低收购价、临时收储将行政支持手段市场化，而价格、收入支持均与产能挂钩，可见拱卫粮食自给率的产能保障是我国支持转型的支撑点。这使得支持体系不可能成为国家战略与农民利益间的“转换器”，我国转型中始终关注劳动资料与劳动成果而非劳动者、劳动对象，对农民流失、农业生产关系松弛、农村生态系统退化束手无策，高质量作业及其正外部性只能获得道义赞许而缺乏制度激励，农民当然更愿意转入对生存条件改善更明显的非农产业。此外我国气候决定了农作物以一年两熟为主，粮食播种、收获仅占全年1/3时间，产能保障意味着仅能支持农时的劳动，农闲就业及收入则落于支持体系之外。因此，围绕产能保障的支持体系不管如何升级，也无法扭转宏观利益挤压微观利益的局面。并且支持体系会受到市场自发性的困扰，既不利于实现宏观意图而又造成微观层面“劣币驱逐良币”，对农业市场逆向调节功能可能逐步削弱。

(二)转型效应发挥渠道的差异

中欧转型除理念与支撑点不同外，转型所借以产生效果的关系载体也不尽相同，因而为各自国际地位和农民利益带来不同的效应，其中欧盟转型始终以国家与农民的直接关系为途径，我国则以二者的间接关系来承载转型。

欧盟透过国家与农民间的直接性法律关系来发挥转型效应，其中农民收入是该关系的客体。欧盟凭借该关系为利益对话工具形成了宏观战略与微观利益的交集，如欧盟支持有机农业体现了政府、消费者和农民等多方意愿［20］。创新支持措施只是将日益复杂农业战略嵌入政府与农民间类契约平权关系中，关系主体并未改变，而只是不断增删关系的内容，体现为国家加重对农民的义务要求的同时增加对其的授益。这产生了两大积极效应:一是，农民欲获得国家支持须以履行底限义务为对价。价格支持中国家是农产品交易关系局外人，与农民无直接利益关系，收入直补特别是“交叉遵守”强化后，质量、生态保护义务成为支持授予的尺度，国家的支持资源能直接兑换为良好的全局效应。二是，国家对农民增益性贡献给予经济承认是法定义务，如碳汇农业、农产品能源用途、生态保护项目支持，在价格、收入支持有效运作后，地区发展支持主流化对农民作出额外贡献产生了良好的利导效应。并引入农场咨询、食品溯源、安全标准体系提升市场透明度，以货币选票为增益性贡献拓展市场空间。

产能保障为首的思路意味着我国转型是以国家与农业市场关系为效应发挥渠道，劳动资料和产品交易是国家与农民间支持关系的介质。我国的转型是增加受支持生产要素、农产品范围和支持额度的过程，虽一定程度改变了农民与农资农机生产者、粮商的力量对比，但农民高度依赖农资、现代机械，农资综合补贴居首即是明证;“大物流，小农户”的市场环境挤压了农民获利空间，公共资源只是经农民之手在三者间分配，且农民拿到的是小部分。这种模式忽视了农资农机生产者、粮商滥用市场地位的后果，支持资源无法固定于农业生产，而从上下游交易关系中泄漏，违背了我国支持农业的初衷。与欧盟相比，我国转型未让公共资源到达农业生产贡献最大者——农民，未切中务农动机与农业战略脱节的要害。

四、欧盟农业支持体系战略转型对我国的借鉴意义

欧盟的转型纾解了农业发展中产业间、地区间、国家间、人与自然间的紧张，取得良好的战略效果，其经验能为我国支持体系的未来转型所用。其转型的理念和策略有利于我们认清支持体系对农业多元功能的作用机理，更好地立足城镇化、农业现代化并进的国情，推动支持体系在价值导向、效能载体和支持对象上形成质的飞跃。

(一)增强支持体系的可持续发展导向

我国支持体系导向是确定未来转型战略的指南，纳入支持体系的因素和关系越复杂则转型跨度越大。当前，我国以产能保障为核心，支持体系围绕农业产业中资源配置展开，对农业的社会性、国际性功能支持严重不足。这种片面支持农业经济功能的导向不可持续，无法应对农业与非农产业竞争资源、与生态系统紧张、抵牾公共健康、脱离国际市场的矛盾，未来转型必须扩展支持体系的价值导向，摒除片面追求产能保障。此外，与欧盟以城乡一元为基础、产能过剩为转型起点不同，我国城乡二元、产能结构性不足的国情造成改革空间有限，不可能采取闲置资源来促进增收、保护生态，这要求我们在借鉴欧盟经验时，还要立足国情实现支持体系的跨越式转型。

支持导向的转变必须究问我国农业未来发展需要国家支持谁、怎么支持?一是，我国以分散还是集中经营为农业现代化的愿景，即谁来种地?这决定了主要受支持者是大型抑或中小型农业经营者。当前我国农村自然资源仍主要在集体组织内部流转，与外部资本、人力、技术等资源平行沟通机制不畅;政府对土地财政、市场对商业开发的期许造成农村资源用于耕作的社会共识度低，农民则以进城务工、兼业务农为增收对策，回报足够丰厚时也乐于兑现资源交换价值而放弃使用价值，土地感情脆弱。二是，推进城镇化时如何避免抽空农村资源?即农村究竟应该留多少人种地、年龄及知识结构如何。我国城市化进程吸引了大量农村优质资源，农村发展被边缘化的趋势严重，农民即便遭受严重歧视仍不愿回归农业，支持体系转型须考虑农村被抽空的风险。三是，如何应对农业整体合理与局部失衡?我国各地自然资源丰度不同，富集地区资源集中与贫瘠地区抛荒共存，追逐经济作物经营而冷落基础农业的“挑肥拣瘦”式从业倾向严重，需要支持体系更好发挥“削峰填谷”功能。

解决这些问题要寄望于支持体系转型，笔者认为:我国未来支持体系须以可持续发展为导向，帮助理顺农业发展中市场、社会和生产的关系。第一，修正托市倾向转而支持农民能力建设来增强农业市场关系的可持续性。欧盟成功转型潜含着农民具备与政府、市场直接对话的能力和平台，我国农村则充当了城镇化改革成本的消化地带，农民“弱势化”造成不适应国内、国际农业市场机制，未来须建立国家与农民间平权支持关系取代行政性扶贫过甚的做法。第二，平衡对农业经济与社会价值的支持效应来提高农村社会关系可持续性。善用与产能脱钩的支持挽回优质劳动力，并转向对其发展性需求的支持;实现支持体系与农村社保“分灶吃饭”，确保国家支持资源专用于务农行为，避免惠农政策因支持资源泄露失去农民信任。第三，支持体系要覆盖产业上游、贸易、生态保护等以增强农业生产关系的可持续性。虽然“既有的农业生产方式对土地、水、环境等世界资源的压力日渐增大，部分已受贫困和粮食危机困扰国家的资源条件将遭遇重大挑战，农业必须朝着资源可持续利用的方法和技术方向发展”［21］，但我国尚耽溺于是首先支持粮食安全保障还是农民增收的疑虑中［22］，未建立综合支持的有效机制，制度激励缺位是造成农民“用脚投票”的重要原因。未来转型要以农业可持续发展统筹所有支持对象，确保强制与奖励结合的支持措施贯穿于农业要素投入、农事生产过程、市场运行的全过程，全方位地支持农业实现复合功能。

(二)优化支持效应发挥的关系载体

我国通过转变对农业市场的支持方式来刺激务农热情，造成国家意图实现受交易条件掣肘，对农民增收、公共健康及生态保护的支持效果不佳。未来转型应明确支持关系是国家为让农民承担政策性负担，以公共资源为代价补强农业发展薄弱环节的工具。这可以通过干预农产品交易关系进行实施，也可实现于国家与农民的专向支持关系中，如收入、生态保护支持等。

欧盟将支持关系从市场关系中剥离是成功转型的必要条件，保证了国家能直接向农民输送用于增收、公共健康保障、生态保护的资源，无需依赖农产品、农资农机的交易，在国家与农民间建立起支持资源授予与义务履行的对等关系。农民不仅是农业生产的“经济人”，也是保障公共健康的“社会人”、涵养资源的“生态人”，达成国家宏观战略与农民微观利益最高程度的一致。这恰是我国转型的软肋，在以市场关系为载体的转型中，资源流向大型经营者、农资农机及粮食商，消解了国家农业战略中支持政策的善意。缺乏对社会性因素支持也破坏了农业发挥多样化功能，支持资源传导还严重依赖行政体制，既不利于增加对农民的实惠，也没有为农民反馈国家提供的法律渠道。

因此，我国未来转型应更倚重农民与国家的直接关系，摒除市场意志的负面干扰，着眼于城乡一体建设来稳固支持关系。一是，要转向以农村自然资源使用价值为基础的支持模式上。这要求以务农为获取支持的前提，建立农业生产从业记录的诚信机制，避免仅以集体组织成员资格即可获资的做法;所有从事农业生产的自然人、经营实体都应当成为被支持者，核心支持、交叉支持都应以此为依据确保有限资源稳固在农业产业内。二是，增强支持措施实施的直接程度，继续加强全国性农民综合直补网建设来形成国家与农民资金直接来往渠道，统一中央财政与地方财政的资金拨付出口，逐步为农民直接申报夯实技术基础。在此基础上，增强支持的双向调节能力，建立根据支持对象优劣确定支持额度的机制，避免弄虚作假、冒名受补等行为。三是，建立多层支持关系来服务多元价值导向，将国家对农民的基本要求与增益要求结合起来寓于其中。在国家与实际耕作者间建立基本支持关系，不脱离农业是获得基本支持的唯一要求;在农业的社会、国际价值范畴内，合理设置低限强制履行义务和增益性奖励，以契约性支持关系来保持国家根据农民表现调整支持力度的灵活性。四是，注重转型对未来城乡一体趋势的前瞻性，随着农业现代化与城镇化协同性增强，农业成为就业领域而非身份符号的特征愈加突出，非农产业积累的技术和资本进入农村、农民退出农业的体制障碍降低，作为向农民授益的支持体系必须与向居民授益的社保体系对接，因此要为农业支持纳入统一社保账户管理预留政策空间。

(三)重整支持对象的结构布局

矫正导向、优化关系是为将有限资源用于农业薄弱点，公共资源实际流向则取决于支持对象的结构布局。欧盟转型是以国家与农民关系为纽带，农民义务增一分则收入进一步，由价格、直补、地区支持项目、生态保护等构成的农民收入是主要支持对象，其在转型不断调节各类收入权重来配合国家战略转向。我国在经济高速发展时资源压力也在增大，优质农业人才流失异常严重，粮食主产区发展水平远低于工业为主的主销区，GDP冲动对农村资源竞夺积重难返，而占补平衡形成的新增耕地与占用的良田不可相提并论。农民流失后从农产品供给者成为消费者，动摇了粮食安全的根基，迫切需要打平农业与非农产业、农村与城镇的收益缺口，务农人口的稳定性比产能保障更加重要，农业支持对象的优先次序需要重整。

短期来看，在当前我国的技术与耕作模式下农业还可适度增长，托市为主的支持尚有一定生存空间，但改善耕地质量、增加单产方是长久之计，这要靠提高农民素质，必须改变既有支持体系中诸对象的排序。一要逐步调节价格与收入支持的对比关系，继续提高粮食最低收购价、用足WTO允许的价格支持空间来保持市场稳定，并向与产量脱钩的收入支持倾斜，弥补务农与非农就业的收益差距以提高就业人口稳定性，抑制支持资源经交易关系向非农民主体“泄漏”。注重优化农业人才年龄结构的支持，逐步将高龄、残疾农民率先纳入城乡社保体系，多做加法、少做减法来减轻农业承载的社保负担。二要增强对农民适应市场的能力建设支持，通过市场信息、农技等网络布局，普及信息化手段、电子商务平台来提高其发现和上传信息的能力，在发挥合作社、农超对接等组织化手段缩短物流长度之外，支持虚拟平台的组织化建设来促进农民增收，改善“小农户，大物流”中农民的交易工具劣势，保障优质产品获得更高回报，而消费者诉求、国际市场反馈也能及时反馈到生产端。三要支持农村拓展非农项目，降低建设性项目增加政府与农民合作项目，形成国家出钱农民出力来推广农技、建设加工设施、改造贫瘠土地、保护农村生态，以合同关系向农民输送物质资源并提出底限要求、奖励增益性贡献，通过扩展支持关系的内容促成农民收入多元化。

中欧农业支持体系战略转型差异是多个原因的结果，欧盟在理念形成和具体策略的经验，对我国未来扩展农业支持视野、优化支持措施具有重要借鉴意义，也有利于化解农村社会和生态方面的深层次问题。当前，全球农业发展的潮流迫使我们主动求变，未来支持体系必须统筹农业国情与国际趋势、农业与非农业收益、农民与消费者利益、人与自然等多对关系中的多重矛盾，要立基于国家与农民互动关系上，以收入为利益交集凝聚务农共识，改变单向利益授予模式而通过双向互动，特别注重农民能力建设，发挥我国经济总量和国家干预能力的优势，构建适合中国特色农业现代化道路的支持体系。

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