议事规则：内涵、运行机理及启示

杜满昌

（华南理工大学，广东 广州 510641）

议事规则：内涵、运行机理及启示

杜满昌

（华南理工大学，广东 广州 510641）

议事规则在民主实践的基础上发展起来，将自由平等、有效参与、多数决定、保护少数的民主价值观发展成为原则，并按照预设程序，在权力制衡、法律保障、道德约束的机制下有效运行，确保了会议的合理性、政策的有效性和民主价值的实现。健全政治会议议事规则、深化人大会议议事规则、构建基层会议议事规则对于我们发展会议民主意义重大。

议事规则；运行机理；会议民主

开会议事是社会生活的一个重要内容。规范会议行为的议事规则，在西方国家源远流长，而在中国则历史较短。对议事规则的内涵、运行机理和功能进行分析和归纳，有助于促进社会主义民主的发展。

一、议事规则的内涵

列宁说：“考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生的、在发展过程中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考虑这一事物现在是怎样的。”［1］按照这一思想，探讨议事规则的内涵，有必要先追根溯源。

（一）议事规则的生长

议事规则起源于古希腊广场上的“公民大会”。希腊人要决定城邦重大事项，就采用举手、呐喊、抽签的方式或者是贝壳放逐法，以此来表明全体人民当家作主、掌握政权。这套规则传到北欧的部落，被日耳曼人演化成了习俗，以维持议事的公正。其后，它又被盎格鲁撒克逊人所仿效，带到了英格兰，逐步演化，经早期的“王国会议”到中世纪的“大议事会”，逐步进入资产阶级的议会，并得到快速发展，渐成体系，成为英国社会的一般议事规则。议事规则又随“五月花”号漂洋过海，在美国发展到前所未有的高度，第一届大陆会议的《权利宣言》、第二届大陆会议的《独立宣言》、费城制宪会议的《联邦宪法》的产生都与议事规则紧密相连。另外，在美国人手中，议事规则花样翻新。1801年，副总统杰斐逊编撰了一套《议会规则手册》，专为国会所用；著名法学家路德·库欣于1845年撰写了适合各种各样会议的《库欣手册》；1876年亨利·罗伯特完成至今仍享誉世界的《罗伯特议事规则》。目前，各种各样的议事规则遍地开花，被广泛地运用在政府机构、企业组织、民间团体的议事活动之中，上自联合国大会，下至学校班会。

（二）议事规则所体现的原则

纵览众多议事规则，表述虽不尽相同，但其核心是民主价值观。一是自由平等原则。“会议的根本目的就是解决公共领域的争议。”［2］既然是开会议事解决问题，就不能限制人的自由，否则，问题就不能得到妥善解决。人都有追逐自由和追求自身利益最大化的天性，但人类又有在利益博弈中协调、平衡、妥协、退让直至达成和谐一致的本领。议事规则提倡言论自由、与会各方的发言享有免责权，任何单位和个人无权追责。提倡通过辩论、争论，不同意见之间交流与碰撞，达成一致目标。二是有效参与原则。议事规则强调与会人员积极而有效的参与。有效参与关系到公众参与民主的数量和民主实现的质量，尤其是参与民主的人数直接决定民主是否得以实现。在实施一个政策以前，所有成员必须拥有平等而有效地表达意见的机会，把自己的观点向其他人阐述，以便其他人了解他的看法。参与不仅有助于选举产生出真正的民意代表，而且还能提出和审议高质量的议案，更为重要的是，能体现人的意志和尊严。三是多数决定原则。在议事规则中，动议的通过采取过半数表决制，也就是说，议案或者是建议要成为会议组织的行动，必须要得到一半以上与会人员的明确赞成。不仅如此，对于一次例行会议或者是合法召集的临时会议的出席人员也有一定的要求，否则，通过的动议就不具备效力。四是保护少数原则。多数并不总是有效，或者说，多数人的意见不一定正确，真理往往掌握在少数人手中。议事规则洞察人类表决时的这块短板，提出保护少数方的权利。少数方往往是指人数超过1／3但没有达到一半的这部分人。对这部分人的权利保护，采取提高表决通过人数的办法，即假如少数方的意见非常强势，就要把半数通过提高到2／3通过或者3／4通过。通过以上的规定性，议事规则保护各种人和人群的权利，从而最终做到保护整体的权利。

（三）议事规则内涵

本文认为，议事规则是指约束会议行为、把民主价值观内化为自身原则的一系列制度性规定。它是在自由充分讨论的基础上达成的，一经通过就成为会议行为必须遵守的准则。它适用于公民集会、固定组织的基层会议、代表大会、立法机构、企业董事会以及具有某种行政、管理或类似司法权力的会议。

二、议事规则运行机理

（一）程序化

议事程序借助会议实体来运行。程序的实质是管理和决定的客观化，杜绝人为因素。由于程序具有辅助性和独立性的特点，往往要依附于某一实体才能实现其价值，因此，程序能把抽象的内容具体化为可操作性的步骤与方式，以实现内容与形式、理论与实践的统一。议事规则的程序是依赖于会议实体而存在、运行的，议事规则是会议的议事规则，没有会议就没有议事程序。历史的发展已经证明，会议的民主化，一直得益于会议的议事程序的合理规划和运作。近代以降，无论是资本主义的议会还是社会主义的人民代表大会，会议成了民主的载体和人民实现当家作主的舞台，是议事规则运行和发展的民主实体。这样看来，尽管议事程序具有相对的独立性，但从本质上讲议事程序并不是独立的，而是依赖于会议这个实体，会议是议事规则运行的载体，二者相辅相依。

议事程序具有可操作性。议事规则把会议的各个步骤、方式、途径制度化、法律化，并使之具有可操作性。其程序包括组织程序（会议的准备、主持、会期、会议形式、列席、休会闭会等）和议事程序（议案提出、审议、询问和质询、发言、表决、特定问题调查、罢免和弹劾等），各个程序各就其位、各司其职，既配合又牵制，按部就班、有序运行。对发言人、发言时长、打断、提问、回答都有详细说明，此外，各个阶段议题、题材、细节都有明确的规定。

（二）与会各方权利的制衡

议事过程往往代表权利的设置和重组，不同利益方会为己方利益的最大化而穷尽各种手段，这就需要在议事过程中对权利实行有效地制衡。

第一，制衡通过平衡来实现。平衡会议中组织个人和群体的权利是议事规则构建的核心原则。会议的权利不外乎由以下几方的权利构成：意见多数方和少数方的权利；强少数方（占总人数大于1／3但少于1／2）权利；缺席方的权利以及上述人群作为一个整体的权利。［3］1会议既要约束各方争权夺利，又要最大化地满足各方利益，制衡之外再加上平衡就能很好地实现上述目标。通过对上述各方的权利平等保护，完成了对权利的制衡。平衡，要考虑每个成员的意见，要允许与会各方经过有效的辩论，充分表达自己的意见和主张，经过权利平衡，大量复杂程度各异的问题达成最大程度的一致，最大程度上体现了一个组织的总体意愿。

第二，制衡无处不在。权利制衡在议事中处处可见，譬如，议事规则一般规定“制衡质疑”，就是说在审议动议时，只能就事论事，不能以道德名义去怀疑别人的动机。这种规定显然是有其合理性：一是动机是不可证实的东西；二是对动机的揭露和质疑会导致远离议题，因为会议审议是就事论事，不涉及人；三是人生来就具有为自己谋取利益的本性，在法制和道德许可的范围内，追求利益的最大化是允许的。又比如，议事规则还设计了“谁授予谁收回”的机制。会议组织选出的领导人不认真履行职务，就弹劾罢免。总之，制衡在议事规则中已经无处不在，实现制衡的是规则，是程序正义不影响共同的框架下的讨论和议事。

第三，会议主持人权力中立。在议事规则中，对会议的主持人权力有很大制约。会议的主持人是由集体成员按照自己的意志选出的，拥有一定的权力，但集体会对主持人权力行使监督权和制约权，避免他将自己的意志加到集体的头上。比如《罗伯特议事规则》规定，主持人必须立场中立，不能参与辩论，不能发表自己的观点，当会议主席发现大家忽略了一个事实或议题偏离主题时，要站出来提醒，此时，主席必须退出主席位，将权力交到副主席手中，待讨论结束方可回到主席位，恢复权力。

（三）法律保障和道德约束

第一，法律保障实施。代议制的议事规则中，出席会议人员的地位，权力、义务、行使权力的方式和程序，都需要法律予以确认和保护，也就是说要法制化。代议机关的议事规则是议会自己制定、约束议员议事行为以及议院自我调节和规范的法律，“是介于宪法和国会法之间，国会两院分别独立制定的法律，是直接根据宪法由各议院自主地规定自己的内部组织、议事程序、纪律等方面会议法的一种，是独立的法，但因为与宪法之间还有国会法，实际上它又是国会法的施行细则”［4］。

第二，道德约束行为。企业组织、民间团体议事活动中的议事规则的合法性源自该组织的集体授权，其有效运行完全依赖于成员对规则的尊重。假如议事没有规则，代表不同利益的与会各方会争吵不休，甚至大动干戈，造成低效率、不公平甚至导致会议无法进行，因而有必要制定约束会议行为的规则，经充分讨论，各方妥协、退让，每个人都把自己的部分权利让渡给了集体，形成了一份相互遵守并彼此珍惜的契约。这个契约就是约束会议行为的议事规则，遵守这个规则是集体共同的约定，是道德要求。企业组织、民间团体对议事规则的遵守主要依靠组织成员的内心对规则的尊重。

三、议事规则对发展我国会议民主的启示

当前，我国利益诉求日益多元化，民主法治的发展、公民权利的保障、和谐社会的建设，急需可操作、易于施行、契合当代法治精神、体现公正并有助于提高效率的议事规则。

（一）健全政治会议议事规则，引领会议民主发展

在我国的政治生活中，有三大会议系统，中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议。这三大会议系统，是我国政治生活的重要内容。三大会议在议事规则建设方面还有不足之处。一是除全国人大及其常委会于1987年颁布并实施了《议事规则》外，另两大会议还没有颁布专门的议事规则；二是在会议期间，三大会议无论是议事制度、议事程序以及遵守的规定方面如出一辙，开会的地点相同、会议的布局相同、会议的主题相仿；三是部分代表（委员）不是审议报告，而是“学习”报告，不敢在会上辩论。这种局面的存在，不利于发挥三大会议系统在国家政治生活中的作用。因此，无论党代会、人大会议还是政协会议，都要建立和健全自己的议事规则。同时，由于三大会议系统的功能不同，在议事规则的构建中还应体现出其差异性。通过建立议事规则，推进三大政治会议运行机制逐步制度化、具体化、程序化、规范化，切实保证人民有效实现民主权利，密切代表同人民的联系，引领当代中国会议民主的发展。

（二）完善人大议事规则，促进会议民主健康发展

1987年，全国人民代表大会及其常务委员会议事规则的颁布，对于推进会议民主建设，实现人民当家作主起到了积极的作用。但我国人大及其常委会的议事规则在以下几个方面还存在问题：一是制约开会议事的法律过多。全国人大及其常委会议事，除了遵守专门的《议事规则》外，还要遵守《中华人民共和国宪法》、《全国人大组织法》、《立法法》等，这使得会议的运行复杂化。二是不同的法律规定之间存在不一致的地方，比如关于“质询案”的规定，《全国人大议事规则》中的条款和《代表法》的有关条款的规定就不一致。三是概而不全、简而不详。《全国人大议事规则》对许多程序性的规定过粗、过简、不全，对如何具体操作也无细则说明。事实上，我国的人大由于其最高权力地位，往往是利益表达、碰撞和冲突最集中的地方。人大的开会议事是我国民主运作的基本方式，代表在人大会议平台上就权力的规划和各自所代表的社会阶层、群体的利益进行博弈，才能将宪法赋予的民主转化为一种政治生活方式。完善人大及其常委会的议事规则应从以下两个方面着手：一是细化与规范规则。就我国人大及其常委会整体而言，需要细化已有的规则，摒弃形式上的过于简洁化、文牍化，内容上的抽象与笼统，从细节上完善有关的法律规定，从技术环节上保证代表真实表达自己的诉求。二是加强可操作性。应强化程序设计中的技术应用，不断探索，不断借鉴，促进人大及其常委会议事规则的完善。

（三）构建基层会议议事规则，发展会议民主

当前，农村的村民会议、城市的居民会议、企事业单位的职工代表会议比较活跃，它们和各种协调会、沟通会构成了当代中国最直接、最广泛的民主实践基地。也应看到，随着我国多元社会的形成，利益矛盾冲突事件大量涌现。一方面，为解决频发的社会利益矛盾冲突，满足百姓诉求而召开的基层会议越来越多；另一方面，由于会议不公平，导致问题无法解决，诱发群体性事件。这种状况与基层会议缺乏议事规则有因果关系。基层稳则社会稳，构建基层会议的议事规则已是发展会议民主的当务之急。一方面，有利于化解危机。基层会议是一个很好的平台，在认可各利益群体追求合法利益的基础上，为不同的利益主体的利益表达作出制度化的安排，在这个平台上大家坐下来，按规则议事，遵程序发言，充分尊重不同利益群体的诉求。浙江温岭基层农民已经开展了十多年的“民主恳谈会”和其他对话机制。实践证明，议事规则的广泛运用，在增强人们对政策的认同感、化解各方的利益冲突方面发挥了巨大的作用。另一方面，有利于公共决策。建立基层会议的议事规则能通过公开透明的会议程序，让各种意见包括反对意见在这个平台上都能够得以表达，使得决策的内容来自于人们的同意，赢得了民众对决策的认同。

［1］列宁选集（第4卷）［M］．北京：人民出版社，2005：26．

［2］徐骏．近代中国语境下议事规则的融合与游离［J］．法学，2013（5）：50－55．

［3］亨利·罗伯特．罗伯特议事规则（通用议事规则的根本原则）［M］．袁天鹏，孙涤，译．上海：格致出版社，上海人民出版社，2008．

［4］董璠舆．外国议会议事规则［M］．北京：中国政法大学出版社，1993：26．

责任编辑：杨 东

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1002－0519（2014）04－0060－04

2014－05－12

杜满昌（1971－），男，山东嘉祥人，华南理工大学思想政治学院2012级博士研究生，主要从事马克思主义中国化的研究。