加快推进城乡建设用地增减挂钩的几点思考

余姚市国土资源局 何亚芳

统筹城乡发展，是进入新世纪以来党中央、国务院作出的一项重大战略决策，也是今后一个时期引领宁波经济社会全面协调可持续发展的重要工作，对促进城镇和乡村科学发展、和谐发展意义重大。党的十八届三中全会明确提出“要健全城乡发展一体化体制机制”，在统筹城乡发展过程中，国土资源部门要积极做好优空间、促发展、守红线和保民生工作，以农村土地综合整治为抓手，用足用活“城乡建设用地增减挂钩”的政策，进一步优化城乡建设用地布局，促进耕地保护和农业现代化建设，努力推进“三农”发展和保障城乡一体化发展。

一、充分认识实施“城乡建设用地增减挂钩”试点工作的重要意义

所谓“城乡建设用地增减挂钩”（以下简称“增减挂钩”），是指将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧区块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，进行“封闭运作、整体审批”，实现项目区内耕地面积有增加、质量有提高，建设用地总量不扩大、空间布局更合理。随着城乡一体化进程的不断推进，农村土地节约集约利用水平不高、土地资源供需紧张的矛盾日益突出。以“增减挂钩”试点工作为切入点，加快实施土地整治，是实施土地利用总体规划，落实“增减挂钩”复垦任务，确保调控规划期内新增建设用地规模的基础保障；是缓解经济社会发展用地供需矛盾、破解保障发展和保护资源“两难”局面的重要出路；是严格保护耕地和提高耕地质量、促进土地集约经营、确保粮食生产安全和生态环境的有效手段；是优化城乡建设用地布局、落实城乡统筹、有效推进城镇化和建设幸福美丽新家园、改变农村面貌的现实可靠的载体和抓手，有利于拉动投资和GDP的增长，对于加快实现宁波“两个基本”目标和“四好示范区”建设具有重要战略意义。

（一）迫切必要性

一是破两难。通过实施“增减挂钩”，合理撤并农村零星居民点，推进农村建设用地整理复垦，达到保护耕地资源，实现耕地占补平衡，还有利于拓展建设用地空间，推进城乡建设用地的合理布局和协调发展，保障经济社会发展对土地资源的刚性需求。二是扩内需。“增减挂钩”的实施，不仅有力推动了农村基础设施建设，促进农业产业结构和经济结构的调整，增加农民收入，加快农民奔小康的步伐，促进了城乡统筹发展，有利于城市化水平的提高，拉动GDP的增长。三是优结构。“增减挂钩”的实施，将有效整合农村建设用地，改变过去布局分散，结构“散、大、乱、差”的局面，形成“工业项目向开发区（园区）集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”的集聚效益和规模效益，优化用地结构布局。四是惠民生。当前宁波不少农村的基础设施建设还比较滞后，环境脏乱差的问题仍较突出。通过实施“增减挂钩”，大力推进新农村建设和旧村改造复垦工作，加大农村基础设施配套建设及环境整治的力度，可大大改变农村面貌、改善居住环境，提高农民的生活质量。

（二）现实可行性

现行土地利用总体规划实施以来，在严格实行土地用途管制、促进耕地资源保护等方面发挥了重要作用，但是由于宁波经济社会发展较快、建设用地量大，规划建设用地规模和空间布局已不适应当前经济社会发展的需要；同时一些地方尤其是农村，用地较为粗放、节约集约利用水平较低，现状人均建设用地规模已远超“国标”。针对这种状况，必须科学编制和严格实施土地利用总体规划，严控建设用地增量，盘活存量，尽可能少占耕地，尤其要在减少农村建设用地规模上下功夫，合理撤并农村零星居民点，推进农村建设用地整理复垦，达到保护耕地资源，实现耕地占补平衡，确保完成全市本轮规划期内11.43万亩的“增减挂钩”任务。

二、现状及存在的主要问题

（一）工作的开展情况

根据国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）和浙江省委办公厅、省政府办公厅《关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》（浙委办[2010]1号）等文件精神，2010年以来，宁波市进一步统一思想、提高认识，抓住机遇、迎难而上，紧密结合新农村建设、农房两改等工作，积极申报农村土地综合整治项目，稳步推进“增减挂钩”工作。

土地更新调查数据显示，宁波市农村居民点面积约68万亩，分别占全市土地总面积和建设用地总面积的4.67%和34.58%，农村建设用地占全市建设用地的比例较高。按照本轮土地利用总体规划确定的800万总人口和75%城镇化率计算，至2020年，全市农村人口将减少至200万。按农村人均建设用地130平方米推算，全市农村建设用地复垦理论潜力约29万亩。

据国土资源部“增减挂钩”在线监管系统统计，2013年，宁波市经省政府批准立项的农村土地综合整治项目共57个，批准使用“增减挂钩”周转指标3357亩。2010年以来累计批准立项128个，批准使用“增减挂钩”周转指标8942亩，应复耕面积9138亩，实际已完成复耕1592亩，各县（市）、区拆旧地块复耕整体进度都较慢。其中，2010年批准、今年到期需通过省级验收的项目3个（象山2个，鄞州1个），应复耕面积321亩，实际只完成复耕114亩（目前均已申请延期）。

（二）存在的主要问题

宁波市的农村建设用地复垦潜力较大，但实施的面积相对较少，与国家关于加快农村建设用地复垦的要求存在一定差距，同当前的新农村建设和城乡统筹发展还不相适应，进一步推进这项工作仍存在安置地块落地难、拆旧复耕难、资金落实难等一系列问题。

1.安置地块落地难。安置地块受规划约束难以落地。乡镇规划空间不足，安置地块大多不符合土地利用总体规划（位于有条件建设区），但又申请不到使用规划预留指标，难以落地。

2.拆旧复耕难。一是部分乡镇政府只重争取周转指标，重建新轻复耕，复耕工作没有摆上重要议事日程，相对滞后；二是部分群众不理解，没有一定的经济利益，不愿搬迁。有些项目虽然立项前签订了搬迁协议书，但实施时，部分群众仍以各种理由阻止拆迁，实施拆迁难度大，特别是平原地区的群众，以及建新户、非农户、特困户。

3.资金筹措难。农村土地整治需要大量资金，加上我市农村宅基地利用现状不同与湖州、嘉兴市，相对来讲，我市农居点分布较集中，建筑密度大、容积率高，优先用于安置用地后，可用于城镇建设使用的节余指标少，投入成本平均摊到每亩节余指标的成本相当高。从各县（市）、区实施情况来看，一方面，虽然个别地方整合了农房两改、下山移民等各类补助资金，或从土地出让金中提取部分资金，但也仅是杯水车薪。另一方面，虽然结余指标可以调剂，但也仅限于本县（市）、区，而我市象山、宁海等地的土地出让金本来就不高，挂钩后资金仍不足以平衡。由于受宏观调控政策影响，尤其是近期房地产市场不景气，挂钩的经营性地块的招拍挂价格大幅下降，个别下降幅度达到50%，从而导致项目计划是资金平衡的，而实际实施中资金出现了很大缺口，项目实施成难题。

4.指标按期归还难。根据规定，“增减挂钩”试点周转指标要在2-3年内归还，省国土资源厅最新下发的《关于加强和改进农村土地综合整治项目报批和实施工作的通知》（浙土资发[2013]20号）文件中也明确了可适当延长6个月至1年。但是从项目实施的实际情况来看，一方面，拆迁难导致项目计划调整，而影响整体进度。另一方面，一个项目要完成前期、报批、供地、建设、搬迁安置、复耕、验收等一系列环节，时间上周期长，按期归还成难题。

三、下一步对策建议

（一）总体思路

“增减挂钩”必须全面贯彻落实科学发展观，借势借力城乡一体化改革发展工作，在严控城乡建设用地总规模的前提下，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，以乡镇为实施单位，统盘谋划、因地制宜，试点先行、有序推进。

1.统盘谋划，因地制宜。要进一步发挥规划对城乡空间资源配置的引领作用，按照“城乡一张图，全市一盘棋”的要求，注重顶层设计与基层创造、拓展增量与优化存量相结合，加强整体设计和系统安排，结合各地经济产业发展状况，郊区、平原、山区不同资源禀赋条件及土地利用结构等情况，科学编制集产业发展、基础设施、公共服务、农田水利、环境治理等于一体的中长期发展规划（计划），明确各建设项目的目标任务、区域定位、实施步骤、保障措施，加快农业农村集聚、集中、集成、集约发展。

2.试点先行，有序推进。全市计划选择30个左右乡镇（8个卫星城市、14个中心镇以及8个其他乡镇）先行试点。列入试点的单位，要落实相关责任人员，及时做好与城镇建设规划等相关部门和行业规划的衔接，科学合理地编制“增减挂钩”试点实施方案（需报宁波市级相关部门审定），做好定量、定位、定序工作，并结合当地工业化、城镇化进程，循序渐进、分批组织实施。在保质保量完成试点工作的基础上，选择在自然条件较好、经济较发达、复垦潜力较大、政府和农民积极性较高的地区逐步推广实施。

（二）加大政策创新扶持力度

实施方案经批准的试点乡镇，可享受如下政策“倾斜”：

1.加大规划方面支持力度。做好土地利用总体规划与城乡建设规划、产业发展规划及新农村建设规划等的衔接，为当地基础设施、社会公建、民生保障以及经济发展重点项目落地创造条件。可以通过规划中期评估工作，对于本乡镇的剩余规划新增建设用地指标，优化空间布局；对本县域范围内其他乡镇的“增减挂钩”规划指标，适当收回调剂给试点乡镇；市、县两级配套支持一定数量的规划预留指标。

2.加大计划方面支持力度。按照规划期内剩余新增建设用地规模和“增减挂钩”复垦任务比例，统筹确定切块下达计划指标和“增减挂钩”周转指标。可以对城乡一体化发展项目，市统筹计划指标适当予以“倾斜”；对试点乡镇安排专项计划指标，用于保障拆迁安置中的基础设施、社会公建等项目用地；通过计划指标“奖励”等措施，想方设法加快推进农村建设用地复垦工作。

3.加大资金方面支持力度。加大各类资金筹措补助力度。加大项目投入和资金整合力度，积极落实中央关于新增建设用地土地有偿使用费用于农村土地整治和“增减挂钩”试点工作政策。整合相关涉农资金，集中使用，发挥资金的叠加效应和规模效益。同时要鼓励社会资本参与和多渠道资金运作模式。鼓励各金融机构积极研究完善城乡一体化金融服务体系，增强金融支持和政策扶持，确保满足“增减挂钩”合理融资需求，尤其是利用好国家开发银行这个平台，简化工作程序，优化融资服务，经批准的试点实施方案作为融资的重要依据。

4.探索创新征地拆迁模式。严格落实政府是征地拆迁第一责任人，试点乡镇负责具体实施。工作中应优先安排农民搬迁安置、农村公共设施和非农产业发展等建设用地。统筹城乡拆迁补偿政策，逐步实现按“砖头”补偿向按“人头”补偿转变；落实农民后续保障措施，逐步建立起“经济补偿、就业扶持、社会保障”三位一体的补偿安置机制，真正实现被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。

（三）切实加强组织领导和管理考核

1.加强组织领导。各县（市）、区政府要把“增减挂钩”试点作为近阶段的重点工作来抓，乡镇政府（街道办事处）作为实施农村土地整治的责任主体，全面负责落实。各有关部门要按照职责，紧密配合、分类指导，做好试点工作的服务和管理。农办要全面负责和协调指导，统筹把握“增减挂钩”试点工作的总体进展；国土资源部门要加强政策研究和业务指导，具体负责组织“增减挂钩”项目土地利用总体规划调整和项目申报等工作；财政部门要制定落实支持农村土地整治相关财政政策；规划部门要负责指导做好村镇规划的编制、建设项目选址及布局规划等；建设部门要负责基础设施、公建配套等建设工作及质量监管。

2.完善考核奖惩。“增减挂钩”试点工作要纳入各级政府和相关部门年度工作目标责任、耕地保护目标责任和新农村建设目标任务考核，对试点项目的法定负责人的干部晋升，要与试点中期评估等工作相挂钩。要建立“增减挂钩”指标考核体系，将“增减挂钩”项目报批情况、拆旧复垦完成情况、日常工作执行情况和规划期内新增建设用地规模消化情况等作为考核的重要内容。