台州市域铁路尝试PPP模式

屈文斌 徐良

台州市域铁路尝试PPP模式

屈文斌 徐良

公共基础设施的建设单靠政府资金已不能满足需求，民间资本的作用愈发凸显。近年来出现的PPP(Public—Private—Partnership)融资模式（即公共政府部门与民营企业合作模式），是在公共基础设施建设中发展起来的一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的项目融资与实施模式。

PPP模式总体可以分为广义和狭义两种。从广义上看，PPP包括外包、特许经营、私有化等内容；从狭义上看，PPP主要强调公私部门全过程合作，政府和社会资本组成的项目公司，针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由项目公司负责项目设计、融资、建设、运营，等到特许经营期满后，项目公司终结并将项目移交给政府。目前，狭义的PPP融资模式在具体实施过程中大体可以分为两种模式，一种为前补偿模式（SB—O—T，又称建设补偿模式），另一种为后补偿模式（B—SO—T，又称运营补偿模式）。前补偿模式是将项目的投资分为公益性与盈利性两部分，盈利性部分吸引社会投资者投资建设，公益性部分由政府投资并通过租赁的方式将使用权让渡给社会投资者。后补偿模式则是由政府与社会资本共同出资组建项目公司负责项目的投资、建设和运营，政府部门对预先核定的运营亏损给予相应补贴。

在实施PPP过程中，一是需要注重项目选择和具体形式的选择。当一个项目满足以下条件时，政府可以考虑采用PPP模式：对民营伙伴的加入不存在法规管制；服务对象欢迎民营伙伴的加入；潜在民营伙伴之间存在着竞争，通过竞争可以达到低成本高效率的目的；服务的产出可以被简单的度量和定价；通过对客户的收费可以很快收回成本；可以提供创新机会；有利于促进国家或地区的经济发展。二是需设计合理的风险分担结构。PPP项目融资是否能够成功最主要的因素是项目的风险分担是否合理。三是政府的角色转换。PPP模式离不开政府的积极推动，但是政府顺利完成角色转化也是非常重要的。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，转变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥监督、指导以及合作者的作用。四是形成有效的监管构架。政府监管必须确定一种承诺机制，以保证企业资产的安全性，降低企业融资成本，并给企业提供投资的激励。同时，政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业得到合理的利润收入。

台州在市域铁路建设中尝试PPP模式的探究。台州市域铁路一期拟建设65KM、设站22座，投资概算约200亿元。该方案实现了台州椒黄路三区与温岭副中心的连接，解决了台州近期最大交通走廊的出行需求。

根据市域铁路一号线的初步设计，可以将项目整体划分为A、B两部分。A部分主要为土建工程的建设投资，占总投资的70%，由市铁投公司为主投资完成；B部分包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设，占总投资额的30%，通过招投标的的形式选择经济实力雄厚，有丰富的轨道交通运营经验和能力的大型企业比如北车集团组建特许公司来完成。一号线建成后，特许公司负责全线的运营管理、全部设施的维护，以及站内商业的经营，通过票款收入及站内商业经营收入收回投资。特许经营期间，特许公司每年要支付给市铁投公司A部分的租金，租金在特许经营协议时加以明确。特许经营期结束后，特许公司将B部分无偿移交给市铁投。

市域铁路一号线A部分的投资额约需140亿元，以目前台州的财政状况解决难度依然较大，可以通过发行项目收益债+组建铁路基金+银团贷款形式加以解决。

基金侧重于解决A部分项目资本金，设计成以基金优先股的形式加入市铁投公司，最终铁投公司回购股权实现基金退出的形式，拟设计规模30亿—50亿元，期限为5+5。

债券及贷款侧重于解决余下的资金缺口。项目收益债作为国家发改委最近推出来的创新品种，有许多传统企业债券不具备的优势。一是对于发行主体没有成立时间、资产规模、盈利情况等硬性要求；二是无发债通道指标要求；三是发债额度放宽到不超过募集资金投向项目总投资额的60%，而不是传统企业债规定的不超过净资产的40%。因此，理论上台州可以争取发行项目收益债84亿元，如果台州在包装过程中能够将A+B两部分整体打包发债，可以争取发债120亿元的额度。根据当前银行间债券市场利率不断下行的趋势判断，以不低于AA级别测算，项目收益债的年化利率总体在7%以内，债券存续期为5-10年。余下不足部分，可以考虑审核复杂、门槛较高的银团贷款加以弥补。

作者单位：台州市发展和改革委员会