把省域国土空间作为“一盘棋”谋划

中共浙江省委副书记、省长 李强

把省域国土空间作为“一盘棋”谋划

中共浙江省委副书记、省长 李强

党的十八届三中全会提出，建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。习近平总书记在中央城镇化工作会议上进一步强调，积极推进规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法。编制省域国土空间总体规划就是要落实中央这一要求，把全省国土空间作为“一盘棋”统筹谋划。省域国土空间总体规划有三个鲜明特征：一是立体性。横向上，对生态功能、生活功能、生产功能进行精准、科学、超前谋划布局；纵向上，实现地面、地下、地上（高空）空间资源，包括近海资源的科学规划和合理利用。二是顶层性。省域国土空间总体规划是省政府编制的一张战略地图，相对超脱而又统揽各类专项空间规划，对国土资源综合开发、生产力合理布局、人口合理分布、功能区合理划分等作出顶层设计。三是综合性。探索“多规合一”的方式方法，使省域国土空间总体规划成为有关专项规划的“龙首”。

编制省域国土空间总体规划的重要意义

传统的空间规划主要是把空间资源作为一种生产要素投入，作为平台用来承载产业和项目。事实上，没有好的空间规划和空间质量，不根据资源环境承载能力、开发密度和发展潜力统筹谋划人口、产业、城市布局，就没有好的生产质量和生活质量。对浙江来说，无论是从眼前碰到的问题来看，还是从可持续的发展来看，编制省域国土空间总体规划都具有重要意义。

首先，有利于破解空间资源供给与需求之间存在较大缺口的难题。浙江是资源小省，土地资源尤为稀缺。浙江人均土地面积仅为全国的1/3，可用土地资源分别仅为江苏的1/3、广东的1/4。从“粮食安全账”看，播种面积已逼近了必须确保的1950万亩的红线，粮食产量已经逼近了160亿斤的红线。从“发展空间账”看，新一轮土地利用总体规划实施才两年多，全省建设用地和城乡建设用地总规模已出现了倒挂。从“国土承载账”看，2010年我省国土开发强度已达到了11%。面对这“三本账”，我们必须横下一条心，打好集约用地、空间换地这场硬仗，向空间结构要效益，以空间结构优化来提升发展效益。这是最大的空间换地，也是最好的节约集约用地。抓手就是编制省域国土空间总体规划，以龙头性的规划指引全省国土空间布局。

其次，有利于破解生产生活生态“三大空间”布局不够科学、衔接不够紧密的难题。优化产业结构、市场主体结构、产品结构主要依靠市场力量，但在空间结构优化方面，必须加强有效治理和管控。德国国土空间总体规划就是把消除区域和结构失衡、合理开发和保护自然资源、确保土地可持续利用作为最终目标。我省主体功能区规划为加强空间管控提供了新抓手，但规划的可操作性还不够强，尤其是划分的区域类型比较粗、范围比较大，不利于因地制宜地进行开发管控。因此，有必要从城镇建设、产业布局、农业农村发展、生态保护、近海资源等方面细化空间功能，有效实施边界管控、指标管控和区域管控，实现生产、生活、生态三大空间资源的协调配置。编制实施省域国土空间总体规划，就是要在主体功能区规划的基础上，统筹城镇体系和农村居民点、农业与生态空间、海洋空间、重大产业平台、线性基础设施等一系列空间布局。

第三，有利于破解专项规划缺乏统筹、难以落地的难题。现有的专项规划种类和数量不少，但是规划内容“分得多、统得少”，通盘考虑不够，缺乏衔接性、系统性、完整性。国民经济和社会发展规划本应是编制城乡建设规划、土地利用规划、环境功能区划等的前提和依据，但编制期限只有5年，相对其他规划时限较短，空间约束力也不够。城乡建设规划、土地利用规划等也难以承担“龙头”职能。这导致有关规划或者空间重叠、内容重复，或者规划矛盾、功能抵触，甚至同一空间“一女多嫁”。规划之间缺乏统筹协调，重复交叉严重，增加了规划实施的难度，也浪费了人力、物力和财力。编制省域国土空间总体规划就是要强化规划的龙头功能，建立起一个定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系，实现“多规融合”，成为一幅顶层设计图。

编制省域国土空间总体规划的基本原则

编制省域国土空间总体规划在国内还是新探索，没有现成的样板参考。这就需要我们大胆创新，既要创新理念、创新方式，也要注重可行性、可操作性。

首先，坚持“生态优先”，突出战略性、可持续性、管制性。生态竞争力是浙江竞争力的重要组成部分，生态优势是浙江优势的重要体现。我们建设美丽浙江、创造美好生活，就要突出生态优先理念，在发展中更加注重保护生态，实现人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一。一要突出战略性。要把人、社会、自然作为一个辩证统一的共同体，立足资源短缺、生态脆弱、人多地少的基本省情，对未来较长时期全省经济社会发展和国土空间利用的思路、模式、趋势等进行战略性谋划。要重塑生态空间界限，大力实施主体功能区战略，划定并严守生态红线，构建科学合理、生态优先的城市化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，增强生态服务功能，保障区域生态安全。二要突出可持续性。以生态优先理念对省域国土空间进行科学规划是实现可持续发展的重要保障。要尊重自然，追求天人合一，按照“四化同步”要求，优化国土开发的节奏、时序和力度，把自然、人文、绿色、低碳等元素渗透融入到美丽城市、美丽乡村建设，促进人与自然和谐相处。三要突出管制性。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有严格的制度、严密的法治才能为生态文明建设保驾护航。体现生态优先理念就是要突出保护生态环境的制度约束，防止经济社会建设随意突破规划管制范围。

其次，坚持“多规融合”，注重综专结合、远近结合、上下结合。编制省域国土空间总体规划，要发挥其顶层设计和基础指导作用，促进有关空间规划“多规融合”。一是注重综专结合。一方面，利用现有各类规划的成果，把国民经济和社会发展规划中的总体目标和主要任务、城乡建设规划中的城镇体系布局、土地利用规划中的耕地保护和建设用地管控指标、环境功能区划中的生态红线等，在省域国土空间总体规划中进行有效整合。另一方面，省域国土空间总体规划要为其他各类空间规划的编制实施、衔接协调提供基本依据。二是注重远近结合。一方面，要充分考虑经济社会发展的即期需要，着力解决当前突出的矛盾和问题。另一方面，要充分考虑可持续发展需要，留出适当的开发空间。我们的国土空间本身就有限，搞“亩产论英雄”就是要用足用好这个资源。有些资源就是要“留白”，是支撑长远发展的，防止“东吃一口、西挖一块”，让后人“无处下脚”。三是注重上下结合。一方面，对于国家明确的一些管制性内容和区域功能要求，要在规划中加以贯彻落实。另一方面，对市县提出的空间需求和发展意愿，也要在规划时给予考虑。

第三，坚持“开放协同”，加强部门联动、市县联动、社会联动。规划是一项公共产品，要按照“开门搞规划”的理念，引导方方面面的力量参与进来。一是各部门要联动。省发改委要履行牵头单位职责，做好统筹协调和规划编制工作。省级有关单位要主动参与、积极配合，认真开展土地资源合理配置、重点产业平台布局、人口与城镇体系和农村居民点统筹布局、农业空间及基本农田布局、生态红线划分与生态功能区保护等专题研究，为规划编制提供专业支撑。二是省市县要联动。省域国土空间总体规划确定的目标任务、管制要求，要在市县规划中落得下、接得住，这就需要推进市县规划体制改革。要结合“十三五”规划编制，积极开展“多规合一”改革试点，在统一协调管理、统一审核批准、统一技术标准、统一信息平台等方面加强探索。三是社会各界要广泛联动。要充分征求研究机构、行业协会等社会各界的意见和建议，提高社会各界对空间规划的知晓度和参与度。要多借鉴国外先进经验，多借助外脑外智，特别是有这方面经验的高端智库。要充分考虑“地（土地）、水（五水）、绿（生态）、文（文化）、美（美学）、产（生产）、居（生活）”等多要素功能组合需要，不仅要向规划方面的专家请教，也要向经济、环保、资源、文化、建筑等方面的专家咨询。

第四，坚持“操作可行”，促使项目协同、政策协同、机制协同。编制省域国土空间总体规划，要改变过去那种“纸上画画、墙上挂挂”的局面，能够真正落在地上。一要注重项目谋划。规划蓝图要变成现实，必须要有项目支撑，用项目化管理的方式推动规划实施。省域国土空间总体规划是战略性、综合性、管制性规划，更多项目要体现在专项规划和市县规划中，尤其要围绕国土空间优化布局，加强跨区域的基础设施、生态环保、发展平台等项目的谋划。二要注重政策完善。多年的实践经验是，激励机制决定目标模式，目标模式又决定发展方式，所以政策导向、配套政策、绩效考核等保障很重要。要通过改变考核方式来改变发展方式，尽快研究制定差别化区域政策和绩效考核评价办法，引导各区域根据主体功能和发展定位，走特色化发展路子。三要注重机制创新。重点是建立分解落实和监测评估机制。省域国土空间总体规划提出的目标任务和管制要求，要分解落实到有关专项规划中，发挥好基础性规划的作用；还要分解到市县，落实到各层级的地域空间规划中。要建立规划实施的监测、评估和监督考核，切实提高规划的针对性、操作性和有效性。

建立省域国土空间总体规划编制工作机制

省域国土空间总体规划起点高、视野高、要求高。要明确规划编制的时间节点，分工负责、抓好落实、加快推进。一要加强组织协调。建立省域国土空间总体规划编制联席会议制度，统一领导规划编制工作。二要加强工作推进。省域国土空间总体规划的进度安排要与“十三五”规划编制同步。省发改委要加快工作推进，抓好各个时间节点的任务落实。各有关单位要根据职责分工，积极参与规划编制工作。三要加强工作保障。省域国土空间总体规划编制工作涉及面广、任务重、时间跨度大，要建立规划编制的促进和保障机制。

编制省域国土空间总体规划，就是要协调好国土资源综合开发、生产力科学合理布局、生态环境综合治理的关系，协调好人口承载力、资源承载力、环境承载力与产业支撑力的关系，协调好生产空间、生活空间与生态空间的关系

①本文系李强同志7月9日在省域国土空间总体规划编制工作会议上的讲话要点，有删节。