更好地发挥政府在流通领域中的作用

高铁生

（中国市场学会，北京市100069）

更好地发挥政府在流通领域中的作用

高铁生

（中国市场学会，北京市100069）

中国经济体制改革的实质就是实现由计划经济向社会主义市场经济转型，中国经济体制转型本质上就是一个政府与市场之间关系调整的过程。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用”。而流通作为市场机制的实现形式，是政府方针政策在经济生活中发挥重要作用的载体，当前我国与社会主义市场经济体制相适应的市场流通体系的雏形或框架正是在政府主导下建立起来的。在流通领域，为更好地培育并建立符合社会主义市场经济本质要求的新的流通体制及市场体系，推动市场流通体系转型或重塑，一定要在重视市场机制自主调节作用的同时，更好地发挥政府的作用，解决多年来备受诟病的缺位与越位问题，从而进一步完善市场体系，为流通领域提供公共产品，维护流通秩序，营造良好商业环境。为更好地推动政府在流通领域作用的发挥，必须进一步深化改革，一要进一步厘清流通领域中政府与市场的边界；二要切断政企不分所造成的利益输送；三要构建政府对大流通的统一管理与服务；四要进一步解决中央与地方之间的脱节问题；五要充分发挥社会组织在流通中的作用。

流通体制；市场机制；政府作用

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。”这一重要论断为当前我们做好流通工作提供了坚实的理论基础，为进一步的改革与发展指出了明确的方向。流通是市场机制的实现形式，也是政府方针政策在经济生活中发挥重要作用的载体。由于历史原因，改革开放初期政府在流通体系重建与发展中曾经发挥过主导作用，当前在重视流通中市场机制作用的同时，仍然有必要更好地发挥政府的作用。

一

我国经济体制改革的核心是实现由计划经济向社会主义市场经济的转型。众所周知，在计划经济时期，流通无论在理论认识上还是在实际经济生活中，都是受到否定或排斥的，当时所谓的商业不过是由政府实施的产品分配而已。因此，当改革确定了建立社会主义市场经济体制的目标后，摆在我们面前的一项重要任务就是建立与社会主义市场经济相匹配的新的流通体制和市场体系。很显然，这种市场流通体系的转型或重塑与发达经济体流通体系所经历的自然发育过程截然不同。从现实出发，只能在政府主导下“摸着石头过河”，通过“试错”来培育或移植新的流通体制，这其中包括允许从商品货币关系中自发形成市场并引进发达国家的现代商业。这种转型对我国流通经济产生了深刻的影响，从而也会对政府在不同阶段流通中作用的发挥产生深刻影响。

二

从计划经济时期延续下来的国营与供销合作社商业并没有成为新的流通体制与市场体系的基础。改革开放初期，各级政府担负起了市场再造的历史使命。不少地方政府倡导兴办商业，甚至直接出资建立批发市场。我国改革开放初期的很多现货批发市场以及其后的整个期货市场体系基本上都是在政府推动下逐步发展起来的。不仅如此，政府还大规模投入流通基础设施建设，建立并完善重要商品储备体系；陆续出台市场流通政策法规，加强市场秩序整顿；推进流通体制改革，放开商品价格管制，培育新型流通主体；积极探索商品供求平衡与进出口合理调控措施；逐步吸引外资进入国内流通领域，等等。可以说，在中国，与社会主义市场经济相适应的市场流通体系的雏形或框架正是在政府主导下建立起来的。

三

中国经济体制转型从本质上看就是政府与市场间关系调整的过程。随着市场体系从无到有逐步建立建全，市场机制在资源配置方面的能力不断增强，理论界对市场作用的认识也不断深化。对市场作用的认识和判断由“基础性”到“决定性”的演变正是对我国市场体系成长过程的确切反映。与此相应，政府在流通领域所起的作用也发生了重大的变化。随着新的流通体制的不断完善，政府有可能也有必要放弃主导地位，让市场自身更多地发挥对商品供求与价格形成的决定性调节作用。在商业设施建设方面，可以更多地引入社会资本投资兴办；在零售商业业态结构方面，可以依靠市场竞争自然形成；在流通秩序整顿方面，可以充分发挥行业组织的作用。这些并不意味着政府退出流通领域，而是要求转移重心并转换发挥作用的方式，即由较多采用行政性干预手段转变为较多采用经济手段进行调节，由市场体系内部的重要参与者转变为市场体系外部的监督者，由更多地侧重于管理转变为更好地提供服务。

随着改革开放的逐步深入，我国流通领域出现了不少问题，其中一个非常重要的原因就在于，对政府在流通中所发挥作用的这种阶段性变化缺乏足够的自觉性。一些政府相关部门和工作人员存在某种施政惯性，改革初期的一些做法被沿习下来甚至形成了路径依赖，对改革中的一些过渡性政策没有根据形势变化的需要推陈出新。

四

为更好地发挥政府在流通中的作用，必须解决多年来备受诟病的政府缺位与越位问题。缺位与越位尽管表现形式不同，但它们实际上都涉及到了流通政策调整的问题。改革开放进程中有些政策可能具有较长的作用周期，但更多的属于那些因时制宜、因地制宜的短期政策，这类政策具有明显的过渡性质。如果这些政策已经明显失去了正效应而又不能及时“退役”，势必会表现为政府作用的越位；如果某些替代政策不能及时出台，就会表现为政府作用的缺位。当然，缺位也表现为，当市场流通中出现了一些新的问题或新的现象时，政府不能提出相应的对策。

这种缺位或越位现象的产生具有比较复杂的原因，其中政策被既得利益者“固化”是一个重要因素。这是因为，每一项过渡性政策都会导致不同的利益分配结果，既得利益者存在促使短期政策长期化的强烈愿望。正是这种利益驱动着他们通过设租寻租来阻碍政策的新旧替代，使政府的作用进退失据，进而表现出各种各样的缺位与越位现象。

此外，理论认识上的误区也会助长政府作用的越位。官场上长期存在对市场自发作用的深刻怀疑以及对政府自觉利用经济规律的过度自信。甚至有一种观点认为，资本主义市场经济与社会主义市场经济的本质区别就在于，前者是经济规律自发作用，而后者是自觉利用经济规律。这种错误的认识极易导致对政府干预合理性的夸大，妨碍我们正确认识并处理市场失灵与政府失灵之间的关系，以至于随着市场体系的不断完善，忽视了一些原本需要依靠政府公共政策解决的问题现在是可以通过制度创新由市场机制更加富有成效地解决的。

五

为更好地发挥政府在流通领域的作用，有赖于进一步深化改革。当前流通体制改革所面临的任务主要包括以下几个方面：

1.进一步厘清流通领域中政府与市场作用的“边界”

该归政府管理的归政府管理，该归市场调节的归市场调节。政府应结合流通发展的不同阶段及时推出“负面清单”，让企业遵循市场规律自主决策。为规范政府这只“有形之手”，有必要明确“权力清单”，将政府干预控制在有限范围之内。与此同时，也要为政府各相关部门制定明晰的“责任清单”，以防止政府应尽责任缺失。

2.切断政企不分所造成的利益输送

重点要划清政府与垄断企业之间的关系，针对一些原来从政府部门分离出去的垄断企业，要严防官商之间进行利益勾连。

3.构建政府对大流通的统一管理和服务

应当努力消除与流通相关的各有关部门之间因趋利避责而形成的多头介入与相互推诿，尽快形成对整个流通领域统一高效的管理和服务。

4.解决好流通工作中中央与地方之间的脱节问题

防止在流通领域出现中央放权而地方收权、中央顺调而部门或垄断企业逆调等不协调现象。当前迫切需要解决的就是因利益脱节而导致的中央政策到位而地方行动缺位的问题。

5.充分发挥社会组织在流通中的作用

社会组织是市场经济重要的利益相关方。流通领域出现的许多问题不仅涉及到政企关系，而且涉及到政府与社会群体、社会组织之间的关系。市场机制对社会资源的高效配置离不开社会中介组织的作用，市场中介组织是完整市场体系不可或缺的组成部分。政府在流通中作用所表现出的缺位或越位，实际上正是社会组织不在其位的结果。因此，应当充分调动社会组织的积极性，使社会组织在流通中充分发挥自己的专业特长以及广泛联系社会群体利益的优势，这样做不仅不会削弱政府应有的作用，而且能够使社会组织成为政府作用的有益补充。这方面可以借鉴国外成熟经验，在进行重大流通决策之前，通过召开各种评议会、审议会、听证会，重视社会反响，关照社会利益。

六

现阶段政府在流通中的作用主要体现在以下三个方面：

1.进一步完善市场体系

经过三十多年的改革与发展，具有中国特色的市场经济体制初步建立。政府重建市场体系的历史任务基本完成。但是，与商品市场体系相比，我国的要素市场体系仍然不够健全，现货市场体系中的中远期交易形式仍然不够规范，期货市场的规模和结构与发达市场经济体相比仍然存在很大差距，重要商品流通中仍然存在相当严重的垄断现象，某些领域存在的政企不分问题尚未得到彻底解决。在现代信息技术飞速发展的条件下，如何改造传统商品交易方式，把虚拟市场与实体市场更好地结合起来，还需要政府通过高效管理与优质服务加以妥善解决。

2.为流通领域提供公共产品

这包括流通基础设施中一些建设周期长、投资回收慢的重大项目，由于私人部门缺乏积极性，仍然需要由政府来进行投资。这类项目包括：

（1）流通基础设施建设。如全国性或区域性重要物流设施、农副产品的冷链仓储运输体系，以及为解决农产品买贵卖难问题，政府以直接投资或持有控股权等方式建设了一批中央批发市场，等等。

（2）信息网络建设。需要由政府出面，借助现代信息技术，搭建具有广覆盖、高效率特点的重要商品及服务交易的信息收集与发布系统，以便为生产企业、经营企业和广大消费者及时发布有关供求价格的动态信息。

（3）标准体系建设。为更好地解决产品运输、包装、检验等方面标准不统一不衔接的难题，当前政府非常有必要加快推进标准体系建设。

（4）调控体系完善。政府应当通过制定发展规划来解决地区之间流通发展不平衡的问题，并通过进出口实现国内外两个市场两种资源的衔接与优化利用。

3.维护法治营商环境

为了从根本上营造良好的商业环境，必须坚持依法营商、依法治市。其中，包括推进以打破地区封锁和行业垄断为主要内容的市场秩序整顿工作，对市场流通中违规违法现象的惩治要始终保持高压态势。坚决反对地方对制假售假及侵犯知识产权行为进行偏袒与保护。纠正对外商投资流通给予超国民待遇的错误做法。正确疏导零供关系，推动线上线下公平税负，进一步从整体上减轻流通企业税费负担。除此之外，政府还应大力推动商业领域诚信体系建设，发展社会仲裁服务和第三方鉴定与检测组织，降低经济纠纷处理成本。

当然，政府维护法治营商环境需要从自身做起，认真解决好因政府行为不当而给市场秩序造成的某些不良影响，特别是要坚决杜绝各种以治理为名义、以牟利为目的的违规执法及创收执法乱象。

＊本文系作者在上海大学经济学院“2014现代流通发展与贸易创新学术研讨会”上的讲话。

Give Full Play to the Roleof Government in the Field of Circulation

GAO Tiesheng
（ChinaMarketingAssociation,Beijing100069，China）

The essence of China's econom ic institutional reform is to realize the transformation from planned economy to socialistmarket economy;the essence of China's econom ic institutional transformation is the process of adjusting the relation between government andmarket."Giving play to the decisive role ofmarket in resources distribution and giving full play to the role of government"is put forward in The Decision on Major IssuesConcerning Comprehensively Deepening Reforms,whichwas adopted at the close of the Third Plenary Session of the 18th CPCCentral Committee.As the realizing form ofmarketmechanism, circulation is the carrier for the government policies and guidelines to play the role in econom ic life;at present,the rudiment or framework ofmarket circulation system suitable to socialistmarketeconomy is established under the guidance of government.In the field of circulation,to better cultivate and establish the new circulation system and market system meeting the fundamental requirement of socialistmarket economy and promote the transformation and rebuilding ofmarket circulation system,we should give full play to the role of governmentwhile payingmore attention to the automatic adjustmentofmarketmechanism,and solve the problem of being absentand off-side;w ith the help of that,we could further improve themarketsystem,provide public goods for the field of circulation,maintain the order of circulation and create the sound business environment.To better give full play to the role of government,wemust further deepen reform by:first,further clarifying the boundary between government andmarket in the field of circulation;second,solving the problem of tunneling broughtby the integration of governmentadm inistration w ith enterprises;third,promoting the unified management and service provided by the government for the circulation;fourth,further solving the problem of disjunction between central and local governments;and fifth,giving full play to the role of social organization in circulation.

circulation system；marketmechanism；the role of government

F259.2

A

1007-8266（2014）12-0004-04

高铁生（1940-），男，经济学博士，中国市场学会理事长，中国人民大学兼职教授，博士生导师，曾在国家物价局、国家计委工作，任司长，1998年7月～2001年8月在国家粮食储备局、中国储备粮食管理总公司工作，任局长、党组书记，总经理、党组书记，主要研究方向为流通经济。

责任编辑：陈诗静