服务型政府建设：公民本位价值导向的政府再造

刘召

（中共南通市委党校，江苏南通 226007）

服务型政府建设：公民本位价值导向的政府再造

刘召

（中共南通市委党校，江苏南通 226007）

公民本位是政府管理的逻辑起点，同时也是其最终归宿，坚持公民本位是建设人民满意的服务型政府的价值指向与根本要求。作为一种价值理念，公民本位很容易被虚化、形式化，为此，需要通过文化、体制、流程以及政策诸环节的制度安排给予保障。

服务型政府；公民本位；政府再造

公民本位与政府本位是两种性质、内容截然不同的价值倾向。服务型政府与传统管制型政府的最大区别就在于，前者坚持公民本位而后者奉行政府本位。公民本位是政府管理的逻辑起点，同时也是其最终归宿，坚持公民本位是建设人民满意的服务型政府的价值指向与根本要求。必须指出，作为一种价值理念，公民本位绝不应虚化为一种口头说辞，相反，应当通过文化、体制、流程以及政策等环节的制度安排加以实现。

一、文化：公民本位价值的生成根基

研究任何一个政治体系，不但需要了解这个体系的实际作为，而且还要了解它的基本倾向［1］。作为政府体系框架内含的基本倾向，行政文化是政府价值理念生成的主要根基。所谓服务型行政文化其实就是以公共服务为导向的行政价值倾向。服务型政府的行政文化集中体现为行政理念与行政伦理。“民主行政”与“服务行政”是服务型政府的基本行政理念，同时也构成了服务型政府的两个基本点。服务型政府从本质上也是法治政府，政府公共服务供给的目标、内容以及职责等都必须在法律制度框架下予以明确界定。服务型政府的责任行政理念，强调官员对公众负责、行政权对人民主权负责，倡导政府及时、正确地回应公众与社会需求，高效且公正地提供公共产品与公共服务，要求政府在行使公共服务职责过程之前，向公众解释其合理性与合法性，在完成职责后，如出现差错或损失，应当承担其政治、法律或是行政上的责任。

服务型政府对行政伦理的要求主要体现在四个层面：其一，个人道德层面，要求公务员在日常公务活动中必须认可公共服务的职业价值，真正把公共行政与公共服务看作为是一种事业，并将这一职业价值内化为个人的行为目标，以此养成自己的服务品格与奉献精神。其二，行政职业道德层面，要求公务人员在提供公共服务的过程中必须严格界定自身角色，正确处理公共利益与个人利益的关系，做到勤勉负责、遵守法纪和维护社会公平正义。其三，行政组织伦理层面，要求政府摆正与人民群众的关系，制定合理公正的程序规定，自觉接受公众与社会的监督，积极回应公民的公共服务需求，并以此增进政府与公众之间的信任关系。其四，公共政策伦理层面，要求政府在制定和执行公共政策的过程中，尤其是在安排对社会利益和稀缺资源进行分配时，必须坚守公共利益至上的价值立场，避免成为个人利益或者部门利益的“寻租”工具。

二、体制：公民本位价值的重要保障

1.优化组织结构

组织结构是组织功能的载体，有什么样的组织结构，就会输出什么样的组织功能。要实现政府职能由管制为主向服务为主转型，就必须对管制型政府所依赖的官僚制结构进行彻底改革。服务型政府的组织结构具有自己独特的原则：其一，强调合作。组织内部的合作既是对科层制结构的一种扬弃，也是提高政府服务效能的必然选择。在公共事务愈来愈复杂的信息社会，严格的专业分工和部门划分在解决实际问题上往往并不凑效。服务型政府强调的组织内部合作，促进了部门之间的信息沟通与资源共享。其二，鼓励分权。服务型政府的组织分权体现为结构分权和职能分权两个方面。结构分权主要是指政府内部层级之间的纵向分权与部门之间的横向分权，它解决的是政府不同层级、不同部门之间的权责界定问题。职能分权是指政府每个层次、每个部门内部自身决策权、执行权与监督权的划分问题，它解决的是不同职能权力之间的制衡关系问题。其三，倡导精简便捷。这主要表现在：政府编制科学合理、层级设置精简明晰，人员配置上坚持人事相宜、人尽其才，基层办事机构与人员配置得以加强等诸多方面。在地方政府管理实践中，“政务超市”的兴起就是例证。其四，主张扁平化。相比传统管制型政府的“金字塔”式的组织结构，扁平化的组织形态大大提升了政府各层次、各部门的自组织能力，在很大程度上降低了政府的交易成本，提高了公共服务的效率与水平。

2.界定政府职能

公民本位是服务型政府的本质特征和基本价值追求，因此其职能定位更多倾向于民众福祉、社会关怀与民主价值。总的看来，服务型政府职能结构调整的趋势为：控制维护性公共服务，稳定经济性公共服务，逐步增加社会性公共服务。围绕行政管理体制创新，服务型政府的职能定位着重于以下四个方面：一是努力创造良好发展环境，制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设和制度服务，同时加强市场监管，维护市场机制的正常运转。二是有效提供优质公共服务与公共产品，以不断满足人民群众对公共产品、公共服务日益增长的需求为着眼点，着力解决公共产品供给短缺、公共服务能力不强等问题，推进城乡、区域基本公共服务均等化，扩大公共产品和公共服务的覆盖范围。三是切实维护社会公平正义，更加注重社会公平和社会管理，强化政府在促进就业、调节收人分配、完善社会保障体系、疏通调处社会矛盾以及突发事件应急管理等社会服务领域方面的职能；四是积极推行科学化的公共治理，树立新的公共治理理念，倡导以规范的、民主的、法治的行政方式来管理公共事务，逐步完善公共治理机制，建立健全公开、参与、评价和责任制度，综合运用现代管理方法和科技手段，改进公共治理方式，不断推进政府管理创新［2］。

3.完善运行机制

首先，服务型政府的运行方式相较于以前任何一种类型的政府来说，都将更加公开和透明。在服务型政府之前的所有类型的政府中，行为公开的方式基本上都属于“权力型”，即由掌握公共权力的机关决定政务公开的事项、范围及程度，由此可能导致政府只会把那些有利于政府效率或者政府形象的信息公开，而对那些不利于政府形象或效率的信息则轻易贴上“国家秘密”的标签而予以保密［3］。服务型政府就是要彻底改变这些异化状态，把“权力型”政务公开转化为“权利型”政务公开，即把获取并知晓政府政务信息视为公民的一项神圣权利，而政府提供政务信息并畅通其知晓渠道则是政府义不容辞的职责。其次，服务型政府应当是一种“起催化作用”的政府，即政府的主要职责在于“掌舵”而不是“划桨”。掌舵是确定问题的性质与范围，而划桨则是直接提供公共服务，政府应当集中精力进行决策和指导，而不是直接提供服务。在服务型政府建设过程中，政府应当有所为有所不为，把自己的职责局限于政策设计、制度供给以及监督指导等“掌舵”职能方面，而把公共物品与公共服务的生产等“划桨”职能更多交给市场与公民社会。再次，法制化是服务型政府得以持续运行的关键。建设服务型政府若没有法律制度的保障，仅仅停留在组织结构、人员配备等形式层面改革，就不可能带来政府管理体制的根本创新，也就不可能真正落实公民本位的基本理念。

三、过程：公民本位价值的具体运转

管制型政府认为，政府是社会治理的唯一权威，公众与社会仅仅是统治与管理的对象。服务型政府则坚持公民本位与社会本位，倡导社会价值与公共责任，其基本职能就是提供公共服务。当然，决不能因此把管制（或管理）与服务对立起来。众所周知，即便是管制型政府也要提供公共服务，比如管制型政府也要进行赈灾、提供基本的社会福利等。同样，服务型政府也无法排斥管制或者管理的存在，例如政府需要对自然垄断产业、食品行业、危险品企业以及环境问题等领域进行管制等。从某种意义上说，管制、管理本身也是一种服务。实际上，两种类型政府的主要区别并不在于政府是否提供公共服务，而在于其如何提供公共服务。下面，让我们从两条服务流程路线图的对比来阐释这一差别。

图1：管制型政府服务流程路线图

如图1所示，管制型政府的路线图起点是政府某项管制目标的存在，对统治型政府来说就是政治统治的目标，而对于经济建设型政府就是经济效率，在现实生活中就是各种政治、经济指标的上传下达。政府目标的确立是以政府及其官员利益最大化为基本价值导向的；政府为了达成自己的目标，需要对政治、经济或者社会生活进行管制（当然也包括服务），这就是管制型政府服务流程的第二个步骤。值得注意的是，在此过程中政府是唯一的权威中心，同时也是公共服务供给的唯一主体。第三步骤的发生几乎和第二步骤同步，管制型政府提供的服务基本上是强制性的，政府本位的服务理念决定公民在此过程中的被动与被支配地位，公民似乎只有接受或者不接受政府提供的服务，除此以外没有其他选择的余地。事实上是，在大多数情况下，公民不得不接受这样的服务，尽管这种服务有时根本就不是他们真正需要的。第四个步骤是服务的评估阶段，当然评估的主体依然只能是政府自己，在此阶段，往往是上级政府根据各种政治、经济指标的实现情况（即政绩）对下级进行考核，对较好完成上级任务的官员予以嘉奖、晋升，同时对未能实现上级任务的官员批评、惩戒，同样，公众的意见或建议基本上不可能影响到政府绩效的考核。服务评估结束了，政府会根据各项目标的实现情况对其加以调整，以在下一轮管制或者服务中更好地实现自身利益，这就是管制型政府服务流程的最后一个阶段——反馈，而其服务流程也至此结束。

图2：服务型政府服务流程路线图

图2是服务型政府服务流程的路线图。在图2中我们可以看到，公共需求成为路线图的起点，这说明政府服务的缘起来自于公共目标而非政府自身目标，政府公共服务的供给是“要我服务”而非“我要服务”。公共需求的存在需要政府主动感知及时回应，并发挥民智、集思广益，把公共需要与公共问题上升为政府政策。此后，政府需要继续保持与公民的双向互动，并依据政策目标与市场、公民社会通力合作，通过探索多元化的公共物品供给模式，努力向公民提供高质量、均等化的公共物品与公共服务。

通过图1与图2的对比，我们可以发现上述两种类型的政府提供公共服务的流程有两大不同。首先，主体地位不同。管制型政府的服务流程路线图从起点到终点，从目标确定到服务供给，再到服务评估，政府都是唯一的主体，政府自身（部门与个人）的利益处于支配性地位，政府意志决定整个服务流程的走向，而公民只扮演顺从者的角色。与此相反，服务型政府路线图从起点到过程再到终点都体现了公共需求与公共利益，公民意志决定政府服务流程的走向，公民是公共政策的顺从者更是公共政策的参与者。在多元治理的语境下，政府不再是唯一的权威中心，家庭、市场、公民社会都有可能成为公共服务供给的来源。其次，运行机制不同。从管制型政府服务流程的路线图来看，政府掌握支配着着公共权力，成为“除此一家，别无分店”的垄断者，要不要提供服务、提供什么样的服务、怎样提供服务，都由政府说了算。因此，我们说管制型政府的服务流程是一种有来无回的“单向驱动”。反观服务型政府，无论是公共需求的提出及其回应，服务供给过程中的协商与谈判，还是服务结果的评估与反馈，政府都不能强制性提供服务，不能把自己的意志强加于服务对象。随着公民社会的兴起，私人部门、慈善组织、非政府组织、社区组织、专业协会以及公民个人都成为公共管理的主体，与政府享有对等的地位，它们相互影响、相互协调又相互制衡，共同促进公共服务与公共产品的实现。

四、政策：公民本位价值的结果体现

在政策输入环节，政府解决的是把何种议题上升为政府政策的问题。政府必须能够及时回应公民需求，倾听民众意见与建议，才能及时发现和界定政策问题，这是政府制定公共政策的前提。在这一过程中，公众的意志而非某些利益集团的意志成为政府政策问题来源的决定性因素，政府应当通过民主评议、民意测验、政策听证等制度化手段，尽力保持与公众、社会之间的信息沟通与双向互动。在政策转换环节，政府要解决的是如何使公共议题上升为政府政策的问题。在这一环节，智囊机构、媒体、利益集团、公众等仍然会利用自己的资源向政府表达利益诉求，希望符合自己利益的政策尽快出台，而不符合自己利益要求的政策流产。在各种力量的角力过程中，政府必须超脱于各种利益集团，把公共利益与社会需求放在首位，更多关注缺少资源禀赋、话语权薄弱的社会弱势群体，把能够促进公平正义、实现最大多数公民的利益的公共议题上升为政府政策并合法化。

在政策输出环节，政府要解决的是如何执行贯彻好已出台政策的问题。好的政策依赖于好的执行机制，政府政策的有效执行程度，是政府服务能力实现与否的前提保障。在此环节，政府相关部门是政府政策当仁不让的执行主体，政府及其官员仍然要牢记为公民服务的根本宗旨，使符合民意的政策真正得以落实。为此，政府及其官员应提高自身能力与道德修养，坚决防止政策执行中的政策敷衍、政策抵制、政策变形、政策扭曲等异化执行行为。另一方面，政府政策执行方式、执行过程以及执行结果等都需要公民的全程监督。公民对符合自己意愿与利益的政策执行予以积极的配合，可以减少政府政策执行的阻力，实现政策预期价值与公民自权益的最大化。

在政策评估上，服务型政府始终坚持把价值理性作为主要的衡量标准。一项政府政策是否取得了预期成效、在多大程度上取得成效，不同类型的政府对此有不同的回答。统治型政府理论认为是服从，而经济建设型政府则认为是效率。然而，无论是服从还是效率标准，从根本上说都是工具理性，其目的在于以追求政府政策的最大功效。我们不反对把工具理性作为政策评估的标准，但仅有工具理性显然是不够的。从公共行政学的发展历程来看也是如此。行为主义时期对公共政策的评估主要从技术与事实层面，主张用实证的技术来考察公共政策过程，特别强调行为与结果、成本与政策之间的对比。但是到了后行为主义时期，随着政治哲学的复兴，公共政策的价值理性如社会公平正义、公众回应性、社会关怀等得到前所未有的强调。我们认为，服务型政府的政策评估应给予价值理性标准更多强调，因为：服务型政府是一个以公民本位、社会本位为价值追求的政府形态，不是服从政府官员的意志而是服从公民的意志；服务型政府是一个充满社会关怀与民生关切的政府形态，不能仅仅强调经济发展与经济效益，还要更加强调自由、平等、正义、参与、合作以及发展等社会价值和人文理念。

此外，对于政府政策由谁来评估、向谁负责等问题的回答，也是服务型政府区别于其他类型政府的一个重要标志。统治性政府和经济建设型政府几乎都强调由政府自己来评估自己，由上级来评估下级，因此政策执行主体只需对上级政府（领导）负责，不去或者很少关注公众的意见与建议。与此相反，服务型政府强调的是公民本位、对下负责，因此其政策评估不是政府自说自话，而是由公民作为评估主体对政府政策加以评判。公众的满意度是评估服务型政府绩效的一项主要参数。公众满意了，说明公众的公共需求得到了满足、利益得到了实现，公众不满意，说明公众的利益与要求没有或者没能完全得到满足，公众也会因此继续向政府表达自己的需要，直到其利益与要求得以实现。●

［1］（美）加布里埃尔·A．阿尔蒙德，小G．宾厄姆·鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策［M］.北京：东方出版社，2007.14.

［2］魏礼群．建立和完善中国特色社会主义行政管理体制［J］.国家行政学院学报，2009，（1）:35．

［3］井敏．论服务型政府的特征［J］.湖北行政学院学报，2006，（3）:63．

D630.1

A

1009-6566（2014）01-0037-04

本文为全国行政学院科研合作课题“服务型政府民本价值及其制度安排研究”（13HZKT117）的阶段性研究成果。

2013-09-29

刘召（1977—），男，安徽灵璧人，中共南通市委党校副教授，管理学博士，主要从事公共管理与社会政策研究。