土地流转改革须再配置

葛燕

土地流转改革须再配置

葛燕

“深化土地制度改革”是全面深化改革的重点领域之一，更是一场牵涉利益最大、最为复杂的社会变革

党的十八届三中全会作出了全面深化改革的决定，中央一号文件连续11年锁定三农，推进农村改革发展，让农民共享改革红利的呼声日益高涨，“涉农红利”将进入新一轮快速释放期。土地流转改革是农村改革中最基础的一环，事关广大农民群众的利益，备受各方关注。今年“一号文件”首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，同时提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。然而，深圳首宗“农地入市”引得争议百出，部分已试水农地流转的地区也遭遇了不少的“尴尬”，农村土地流转改革可谓艰难前行。

一是土地政策及法律层面不清晰。农民的土地使用权与财产权虽然一直被强调需要保护，但现行的法律却没有明确的表述，直接导致了集体土地所有权性质不清、主体不明。另外，目前土地登记管理较为分散，由国土、建设、林业、农业等多个部门分别负责土地、房屋、林地、农地等的确权登记，使得土地确权登记管理较为杂乱，农民土地产权的保护和流转缺乏支持。

二是土地流转农民利益难保障。目前，农村土地流转补偿水平有限、租金支付存在一定风险，“进城、进厂”的土地流转农民由于户籍制度壁垒难以享受到优质公共服务，留守农村的土地流转农民又有着失去保障和依靠的担忧。综观土地改革的决策部署，都明确了要充分保障农民土地承包经营权，将“不能限制或者强制农村土地流转”作为最基本的原则。然而，由于政策传达过程存在偏差、少数地区曲解政策本意，一味追求经济利益和政绩而损害农民群众权益的事件仍有发生。

三是土地流转后频现融资难。虽然土地流转改革政策明确了集体建设用地和国有土地同地同价，但是部分金融机构对于集体建设用地融资相比国有土地要打个折扣，有的甚至不愿进行抵押融资。由于农业受自然风险和市场风险双重影响较大，比较效益低，增产难增收，土地流转没有形成完善的市场融资体系，致使部分土地流入经营主体因资金短缺而陷入发展困境。

“深化土地制度改革”是全面深化改革的重点领域之一，更是一场牵涉利益最大、最为复杂的社会变革。目前，已有多个省市开展了土地流转试点，总结了不少经验，同时也发现了很多亟需解决的难题。下阶段，要以“点”带“面”寻突破，循序渐进地做好土地流转改革的再配置。

首先，要健全完善政策和法律制度。进一步修订完善《土地管理法》，尚未完成农村土地登记确权的地区要加快步伐。建立城乡统一的产权交易市场，实现农村集体经营性建设用地以出让、租赁、入股等方式向城乡居民和企业开放，与国有土地同等入市、同权同价。废除不必要的入市门槛，在建立了产权登记和流转市场的地方，允许农民自愿将流转土地直接入市交易，让农民凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程，从而增加财产性收入。

其次，探索“以土地换保障”的合理机制。以保障农民利益为中心，探索形成“以土地换保障”的新机制，千方百计免除参与土地流转农民的“后顾之忧”；以推进新型城市化为契机，鼓励农民“带地进城”，推进产城融合，推动“就地城镇化”的同时真正实现“人”的城镇化。例如，浙江嘉兴市较早实施的“两分两换”试点，探索了将宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障，不仅推进了农业生产的集约化和农民居住的集中化，而且推进广大农民真正向市民转变。

最后，加快土地改革与农村金融改革的结合。浙江在农村土地改革和金融改革方面都走在全国前列，嘉兴、湖州等地的试点也成为较早将土地改革与金融领域结合的案例。将土地改革与农村金融改革更好地结合，重点在于加强制度建设，完善对农民专业合作社、家庭农场的监督机制，清理那些目的仅在于享受国家扶持政策的“无良合作社”，完善内部管理制度，从而降低融资风险，真正发挥土地流入经营主体调整农业结构和促进农民增收的作用。

供稿：浙江省经济信息中心预测处