宜昌市夷陵区用改革思维破解民生难题

闫晓英柴一凡张希周京

宜昌市夷陵区用改革思维破解民生难题

闫晓英柴一凡张希周京

湖北省宜昌市夷陵区地处大巴山脉与江汉平原交汇的长江西陵峡畔，总人口52.13万人，其中农业人口39.14万人，属于典型的“小城区、大农村”格局。近年来，随着三峡大坝工程建设的结束和夷陵区经济社会建设步伐的加快，民生工作面临着诸多新难题。面对这些新矛盾、新问题，夷陵区区委区政府及民政部门以改革创新的精神，从拓宽广度、整合资源、增强能力等方面入手破解民生难题，走出了一条夷陵特色的民政事业创新之路。

拓宽保障民生广度

在全面落实国家统一社会救助政策的同时，夷陵区出台了一系列针对特殊困难群体的地方创新政策，为夷陵困难群众编织了一张网眼更小、网面更大的民生保障网。

近年来，夷陵区部分原属国有、集体企业关闭、改制、破产后无责任主体的一批劳动关系无法确认的矽肺病患者，由于高昂的治疗费用无力承担，曾多次到区政府反映情况。经过调查研究，2012年6月，夷陵区出台了《夷陵区矽肺病人困难救助暂行办法》，对诊断为矽肺病且无固定收入来源的困难人员，根据等级分别按照每月100元、200元、300元的标准发放生活困难补贴，减轻了矽肺病困难群体的经济负担，同时消除了可能引发的不稳定因素。诸如此类的惠民政策还包括：改革开放前参加国家建设“三级致残”对象的生活补助政策；计划生育独生子女伤残、死亡家庭及计生手术并发症患者家庭的计生特殊家庭关爱政策；政府买单办理老年证；全省率先出台重度精神病患者医疗救助政策；建立了贫困家庭大病关爱基金和困境少年儿童保护基金等。

除了尽可能对特殊困难群体进行全覆盖救助，夷陵区在救助形式上也进行了创新探索。2011年起探索实行了“借钱治病”，就是将救助节点提前，实行事前救助，患者根据所住医院估算的医疗救助资金总额办理借款手续，救助资金直接划拨医院，确保了治疗的及早实施。有效地解决了现有医疗救助制度——看完病再报销，客观上导致了一些贫困病人有保障也看不起病的弊端。

夷陵区在实践中不断加强对民政基本职能的创新和拓展，对于涉及基本民生保障关键问题，通过职能范围的灵活调整和适当扩展，充分发挥了民政兜底的作用，是不断拓宽民政事业广度的体现。

整合保障民生资源

民政工作业务面广，涉及环节多，具有社会性、开放性和资源有限性等特点，决定了必须通过项目运作为载体，不断整合社会资源，以此来提升实力，强化保障，推动民政事业创新发展。

夷陵区在实施民政政策救助的基础上，建立了“慈善赈灾、慈善助医、慈善助学、慈善助残、慈善助老、慈善助困”六大救助项目，吸引社会慈善资金，增强民政补充保障能力。2012年，针对部分孤儿、留守儿童、低保家庭儿童、患重大疾病儿童等特殊困境少年儿童，区长卢斌提出设立“关爱困境少年儿童幸福夷陵阳光基金”，每年安排200万元专项资金用于特定“困境少年儿童”的学习、生活、医疗等方面的救助。根据救助儿童的实际情况，给予最低1000元、最高10万元不等的救助资金。“幸福夷陵阳光基金”启动以来，已救助80名困境少年儿童，有效解决了他们的实际困难。

区委、区政府还紧紧抓住国家对口支援三峡地区这一契机，主动与上海、黑龙江及对口支援的国有大企业联系，建立了良好的合作关系。通过对口支援项目，近年来夷陵区投入农村福利院改扩建工程资金达3000多万元，孤寡老人生活条件得到明显改善。用项目促发展，夷陵民政工作取得了实实在在的民生效应。

吸引更多的社会资源服务于民政工作，是夷陵区创新工作思路的另一切入点。作为灾害多发和重发地区，夷陵区民政部门一方面积极履行民政职责做好自然灾害救助工作，一方面创新工作思路建立了自然灾害风险社会分担机制。

自然灾害风险社会分担，就是发挥商业保险机制在减灾救灾工作中的作用。2013年5月29日，夷陵区民政局受区政府委托与人保财险夷陵支公司签订了《夷陵区自然灾害民生保险协议》，区政府出资176万元为全区13.7万户农民住房、家庭财产和39.16万人的人身安全购买自然灾害政策性民生保险。截止2013年12月底，共理赔各类民生保险资金66户51万元。

自然灾害风险社会分担机制的建立，不仅有效解决了政府在灾后重建工作中的资金压力，增强了灾情核查的力量，更重要的是提高了灾民恢复重建的救助标准，提升了自然灾害救助的能力。

相对于传统民政工作而言，夷陵区引入救助项目、民生保险等，充分运用社会资源、商业运作的理念和方法，更加强调民政工作的服务性、包容性和基础性，通过不断整合保障民生的各种资源，克服传统民政的种种局限性。

增强保障民生能力

夷陵区通过机制创新、规范管理、深化改革，全面推进社会组织建设和城乡社区网格化管理，并积极把社会工作引入民政工作，也是提升民生保障能力的一大创举。

不断创新社会服务方式和管理机制为手段，大力推进向社会组织转移政府职能和购买服务，先后印发了《宜昌市夷陵区政府购买社会工作服务实施办法》、《夷陵区社会组织具备承接政府职能转移和购买服务资质目录》和《关于夷陵区第一批政府工作部门转移职能的通知》，探索开展政府购买社会组织服务。

降低直接登记门槛，严格进行年检制度。夷陵区从2013年初开始以行业协会商会类、科技文化类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织为试点，试行登记体制改革，开展直接登记实践。降低社会组织登记门槛，实行宽进严管。除法律法规规定的前置行政审批中有开办资金要求的外，社会组织开办资金可降低至1万元；行业协会商会类、科技文化类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织开办资金降低为零， 截至2013年12月，全区登记社会组织305家，其中社会团体143家，民办非企业单位162家，备案社区社会组织1000多家。

按照城乡社区进行网格化管理，也是夷陵区增强保障能力的一个方面，按照“小组定界、规模适度、方便服务、总体平衡、人居百户、入户三天”的标准，公开招聘1396名专职网格工作人员服务于城乡网格，实现了城乡社区服务的网格化。通过自治与服务两大路径，推行管理网格化、自治多元化、服务综合化、防范立体化、支撑信息化“五化联动”。

围绕“衣食住行、业教保医”八大需求，将服务的触角前移到网格、到家庭，力促实现村民办事不出村。采取“村级受理、网上办理、全程代理、权力授理、审监分离”的服务模式，全面推进区行政服务中心、乡镇便民服务中心、村（社区）便民服务站三级网上服务。

夷陵区还通过在学校设立社会工作服务中心、加大政府购买服务力度、增加基层民政社会工作岗位等等，将社会工作引入民政工作是夷陵区提升民政保障水平的又一项创新举措。

自2009年，被确定为全国社会工作人才队伍建设试点单位以来，夷陵区通过政府购买服务的方式，探索在各项民政业务领域引入社会工作的专业理念和服务方法。2010年东湖高级中学运用社会工作专业人才，整合学校资源成立了东湖高中社会工作服务中心，由心理辅导中心、家校联育中心、帮困助学中心，三个中心各有侧重，形成联动工作的社会工作服务机制，把孩子置于学校、社会、家庭三位一体的立体教育模式之下，把学校小课堂与社会大课堂有机结合，促进学生的身心健康成长。2013年，夷陵区在民政系统设置社工岗位8个，同时在全区乡镇一级新增22个民政社工助理员岗位，充分调动社会资源，参与托老、救助、救灾等公益性社会服务，协助解决民政对象的实际问题。

夷陵区不断用新思维、新观念、新办法来思考问题、解决问题，通过创新机制、降低门槛等方式充分发挥社会组织作用，积极推进城乡社区网格化管理，使基本服务前移到家庭和社区，并把社会工作引入到学校、基层治理等领域，拓展了社工服务领域，强化了社会工作作为民政业务领域的专业支持，努力找准民政事业与社会发展、经济发展的结合点和着力点，不断提升保障民生能力。

夷陵区委、区政府及民政部门秉承“民本”理念，以改革的思维来寻找民政事业发展的新举措，以创新的办法来解决民政工作的深层次矛盾。不论是托底保险，还是“借钱治病”医疗制度；无论是社会工作建设，还是社会组织发展；不管是救助项目运作，还是社区网格化管理。一系列地方创新，扩大了国家保障民生的内涵和外延，解决了群众的实际困难，释放了更多改革红利，赢得了群众的口碑，密切了党群干群关系，带领群众奔向全面小康之路必将更加宽广。

（作者单位：民政部政策研究中心）