网民公共政策网络参与态度研究——以中央提高农民扶贫款标准的网络反应为例

宣飞霞 蔡鲁南

(中国青年政治学院 党委办公室，北京100089;《辅导员》杂志社，北京100051)

网络社会的崛起，加之公民社会的初步建立，以及“共有媒体”［1］的驱动，形成了我国社会转型时期特殊的民意表达格局。如今，网民参与公共政策已经成为网络政治参与的重要组成部分。因此，在网民群体理性与非理性交织、政府与民众对立情绪严重的复杂网络格局中，对网络时代下网民公共政策参与的态度进行研究，有助于政府认识和了解网民群体的态度，掌握网民群体的政策认知、政策情感和政策行为倾向，并采取有效的应对措施，推进正确的公共政策观念的形成。本文以腾讯论坛、微博和新浪论坛微博中网民参与“中央提高农民扶贫款标准”这一社会政策的网络反应为例，对社会政策网络参与的态度及其影响因素进行研究。

一、相关概念和研究设计

1．网民、网络参与、公共政策和态度

网民，即网络使用者，是网络社会的基本组成单元，百度将其界定为“半年内使用过互联网的6 周岁及以上中国公民”。网络参与是指网民或网络共同体(虚拟社团)借助网络虚拟平台，通过网络浏览信息、直接交流及网上评论或民意测验等方式，关注社会热点、表达个人观点和态度的过程。公共政策是指针对国家运行过程中的诸多或特定的社会公共问题，公共权威机构作为决策主体，运用被赋予的公共权力，采用分配等手段调控、约束公众行为，以实现公共管理的目的和促进社会发展的政策规定。态度作为社会心理学的核心概念，在学术界有较多争议。本文将之界定为，态度主体在后天的成长过程中，在客体认知基础上，并在外界影响下，对某一态度客体预先存在且持有的稳定的、评价性的内部心理倾向而这种心理倾向，通过某种刺激使其自动激活并表现出来。

2．理论基础和研究设计

态度理论可分为学习理论、诱因理论、认知理论、社会判断理论等。本文着重运用解释态度的相关理论，即定势理论、群体行为理论和场域惯习理论对网民的真实态度进行分析。

本研究以2011 年11 月29 日各大新闻网站发布的名为“中央确定新扶贫标准:农民人均纯收入2 300 元”(以下简称“新扶贫标准”)的公共政策的网络反应为对象。通过筛选，本研究选取腾讯论坛作为资料采集地。一是腾讯QQ 作为应用性联络工具，2010 年拥有10 亿注册用户，2012 年同时在线用户数突破1．7 亿，普及率极高，为中国网民的主要联络软件，而且QQ 登录后在未设定的情况下，自动跳出带有新闻、微博等众多资讯的弹窗(手动设置可退出)，此政策曾登上弹窗中的“新闻”版;二是政策发布后，唯有腾讯论坛达到网络跟帖五千多条、近两万人参与的规模，且该贴当日成为论坛热帖和评论论坛热帖;三是鉴于QQ 保护，腾讯设定相关的身份验证，在后台有据可查，一定程度上对网民具有威慑性。本研究采用系统抽样法，以腾讯论坛主题帖《主题:中央确定新扶贫标准:农民人均纯收入2 300 元》中的5 234 条网络跟帖为抽样框，按照系统抽样的方法，共抽取了462 条跟帖为样本。同时，以腾讯和新浪微博2011 年11 月29日至2013 年2 月25 日相关新闻资料为辅助观测背景，采用网络观测、数据采集、文本分析、个案分析等方法进行研究。

二、网民参与公共政策的基本态度

1．网民参与公共政策的基本状况

通过对辅助资料和样本的汇总、归纳与分析，我们发现，参与公共政策的网民呈现出一些特征。数据反映，我国网民在政策参与过程中，总体呈现出不平衡状态。如在性别上，网民中男女比例为2．5∶ 1，差异较大;而且在政治性话题的关注上，男性也明显多于女性。从腾讯微博和新浪微博中分别随机抽取200 位发言者(选择对象为发布微博信息3 条以上)，男性网民(腾讯121 人、新浪144 人)分别是女性网民(腾讯79 人、新浪56 人)的2 -3 倍。另外，在地域分布上，经济发达程度对网民行为也有影响。462 个样本中自动显示省市的共197 个，其中东部97个(占总样本数的21%)，中部61 个(占样本总数的13%)，西部39 个(占样本总数的8%)。在参与频率上，数据显示，网民的发言在两个小时内跟帖达到四千六百多条，反映出网民发言的频率极高，体现了网民积极的参与热情。但随着时间的变化，网民的热情逐渐降低，从开始的每秒1 -3 个帖子，到最后每天一个帖子，落差较大且持续性不够。在发言者中，网民有不同的社会身份，包括农民、城市居民及在校大学生等。在发言者与潜水者的数量上，发言有5 234 条，潜水者为17 362 人，在数字上两者呈现出不平衡性。这意味着发言者是网络讨论的少数派。我们采用随机抽样的方式从抽样框中抽取200 个样本，逐个观测其中发言者参与过的所有评论，并从极少到极多将其分为5 个层次。数据显示，在参与频率上，发言者中参与频率“极多”的人占据总人数的24．5%，与“较多”者共占总人数的36．5%，“一般”者占据总人数的12．5%;而“极少”者占总人数的26．5%，与“较少”者共占总人数的51%。这说明，本研究中参与意识较强的相对稳定的群体并不占据主导地位，网络参与中更多的是沉默的大多数，但参与频率极多与较多的人占36．5%的比重，也说明了“网络空间确实存在着一个参与意识较强的相对稳定的群体”［2］。但公共政策关乎利益，所以没有参与进来并不代表他们没有自己的想法，虽然基于不同理由，潜水者没有用语言来表达自己对政策的态度，但却通过点击“支持”的按钮表达了自己的不同立场。

2．网民参与公共政策的认知特点

所谓政策认知，是指态度主体在政策信息的刺激下，基于自身的知识和经验对公共政策议题进行信息加工的认识过程，它包括知觉、印象、判断等心理过程，即政策知觉、政策印象与政策判断。

数据显示，对于新扶贫标准这一公共政策内容本身，共有6 293 名网民的判断是认可的，这个比例占总人数的82．3%。这说明网民认同中央政府以及中央政府出台的政策内容，且具有较高的认同度。同时，在政策环节的关注度上网民关注的内容也有较大差异:对于政策制定，样本中仅有3 人对政策制定的内容依据提出疑问，如编码A454:“怎么界定人均纯收入?”不少网民表达了他们对政策执行结果失败的预判，并认为失败是与基层政府密切相关的，认为基层政府和官员在执行政策的过程中，会出现截留款项和以权谋私等行为。通过对腾讯论坛关于新扶贫标准的十大排行热贴的内容分析，发现网友对该政策的认知上，内容明确没有误读的占93．1%，在政策上表示认可的占78．6%。对于政策执行，网民对政策的执行结果异常关注，并在这一问题上形成了高度的网络认同，但在对政策实施结果的预测上，认为与公务员相关的占79．6%，与公权力有关的占7．1%。而且值得注意的是，在所有网民的政策评论中，涉及的内容非常丰富，体现了多元化的关注视角，其中最受关注的是两个方面:一个是对基层政府和官员的关注，担心基层官员以权谋私，贪污腐败，基层政府截留款项，执法不严;且极具指向性，其中指向公务员群体的占61．9%，指向基层政府的占65．1%。另一个是对扶贫对象和弱势群体的关注，担心他们不能享受到政策，拿不到款项，分别占43．6%和11．7%。可见，负面的指向占了很大的比例。

3．网民参与公共政策的情感特点

网民参与公共政策的情绪具有明显的积极成分和消极成分。通过对样本的分析我们发现，网民的政策情感相对理智，对于政策的出台、理解它的重要性是没有思想障碍的，这也是网民群体接受和认可政策的关键。差别在于“正确”的形式逻辑背后悖谬的情感逻辑，即在认知上，网民因政策信息刺激自动激活政策情感而又诱发出强烈的情绪冲动——政策情绪，在趋向上表现为情绪宣泄与情绪批判迁移。网民的情绪表达非常激烈，而且负面情绪占据主导地位。其中认知定势在很大程度上引导了这种政策情绪。在情绪批判上，大部分网民的负面情绪实质指向的是政策隐喻下的执行主体——基层政府和基层官员，而非源于政策议题，只不过是以转嫁的方式来批判的。如编号A287:“主要观点政策很好，希望能早点实施。河南地区大，人口也多，这里也很需要。”编号A392:“说的比唱的好听，文件不少，老百姓没见啊。物价蹭蹭的涨，你提工资收入，物价就跟上，国民总值是涨了，那是因为消费高了，不是说明老百姓有钱了，而是人民币不值钱了。”编号A305:“一家人年收入2 300，我看这个标准要让那些制定政策的人先体验一下，这是几百年前的标准，还有脸发布!”

4．网民参与公共政策的行为特点

所谓政策行为倾向，是指网民在政策认知定势和情绪批判迁移影响下，对政策表现出的一种政策意愿和未来行动的趋向意图。本研究的样本显示，在政策认知和政策情绪的双重作用和长期影响下，网民的政策行为倾向表现出潜意识中不自觉的“强制性”惯习。受其影响，网民在政策行为倾向上具有两种趋向性。一是批判性，批判的矛头直指官员与基层政府，这种批判性行为倾向是自然而然的，也许网民自己都没有意识到。二是诉求性，主要是要求对政策执行主体实行强力监督和利益均沾。另外，在此基础上形成了网民群体在“基层政府‘贪污腐败’和官员‘以权谋私’”上的群体性认同，即“倾向认同”。网民的诉求性表现在网民提出自身利益要求或者建议为主，其中或采用批判和建议的言辞，但主导部分仍然是寄希望于通过健全监督机制、信息公开透明等方式来达到政策目的。研究数据显示，网民的诉求性主要表现在对政策执行主体的强力监督上，一是建立强有力的监督机制，保证扶贫对象能够真正得到扶贫资金，如编号A127:“中央说的、做的都是正确的，可是底下的人给谁了，我希望亲爱的领导同志们，好好查查吧。”二是要求惠及其他利益群体，如编号A135:“农民好过了，街道居民怎么办?”

三、网民公共政策参与态度的讨论

网民的政策态度，是通过网络表达出来的。通过研究我们认为，对于公共政策信息的关注，主要在于网民的政策刺激节点，会激发他们对政策的认知回溯与情感反应，从而产生对政策的行为倾向。

1．网民参与公共政策的态度

研究发现，在网络参与积极性大大高于现实社会场域的背景下，网民的政策态度呈现多元的价值立场和特点，即网民对政策表现出支持与赞成、反对和批判、辩证看待等多元立场。与此同时，还在多元声音的基础上形成了一些较为集中的集体呼吁。“新扶贫标准”是一个惠及百姓的政策，但仍在网民中激起了不少负面的情绪。这表明，在转型期背景下，社会结构的深刻调整和经济社会的快速发展，带来了贫富分化、通货膨胀等一系列问题，增加了民众的生存压力，同时社会现实与价值预期的巨大张力也在民众中形成了巨大落差，让社会大众产生了强烈的受挫心理，所以才会出现对基层政府和政策执行上的集体质疑，对其他群体如城镇居民的利益问题的关注等。

网民参与公共政策的态度还具有以下特点:一是存在知觉定势。网民的政策知觉首先是直接的，即在接受政策前提下发表看法，如对政策落实的程度表示担心等。正是在知觉定势的影响下，网民在对政策信息进行加工的过程中产生直接性和选择性的政策认知，形成基层政府和官员贪污腐败的认知固化。二是存在认知偏差。由于网民的判断失误或认知模糊形成了与判断对象真实情况不相符的认知，使网民从负面的角度来看待政策的不同环节，将主要注意力集中在政策执行主体上，即不相信基层政府能够严格执行政策。三是先设性的刻板印象也叫“定型化效应”在网民中起到了消极性作用。但这种消极性主要是由于政策执行偏差等社会沉淀带来的影响，在很多情况下并不能归咎于网民对实际公共政策的看法。四是以“接受政策”为基本特征。但这种“接受”属于“被动接受”，网民实际上并没有被纳入到政策决策程序中，所以大多数评论都是表面的、随感性的，并没有给出具体的案例与实质依据，多是泛泛而谈。另外，相当一部分网民在认知上相对理智，但在情绪上相对感性;在行为上，在批判的同时，更多是以诉求的方式，要求通过监督体系来保障民众合法权益不受侵犯。

2．影响网民对公共政策参与态度的因素

从一定意义上说，由于我国现实中公共政策参与不充分，而互联网技术的快速发展和公共参与内生的民主需求又催生了公民对于公共政策的积极网络参与行为，在多种因素的综合作用和影响下，使得我国网民的公共政策参与往往会以负面情绪的宣泄和反映弱势群体的需求为主要出发点，这先在地决定了网民可能呈现的对公共政策参与的态度。“新扶贫标准”本应是一个受到民众欢迎的公共政策，然而数据表明，网民的评论中负向的评论占有相当的比例。究其原因，政府在政治资源上的垄断性、社会福利政策的不健全、信息的不公开透明等因素，直接影响了民众对政策的信心和对新政策的认知，尤其是在部分官员以权谋私、贪污腐败被网络无限放大的情况下，政府公信力危机成为重要因素，左右了相当一部分网民的网络参与态度。

在地域分布上存在差异，间接反映了偏远地区对社会政策的关注和参与意识相对落后的状况。中西部地区作为经济欠发达地区，民众权利意识与参政意识相对较低;同时，“数字鸿沟”也影响了中西部地区网民的参与水平。而较低水平的参与度会影响网民的参与积极性，这就可能导致在某些全国性公共政策的制定与执行时，不能及时、直观地反馈这些地区民众的诉求，进而影响政策在内容上产生区域的倾斜。

研究还发现，性别差异是影响网民政策态度的重要因素之一。面对关乎自身利益的社会政策，网民中普遍存在“相对剥夺感”。在当前中国社会，相比女性，男性因为家庭和社会的责任，更为关注相关政策的发布与具体内容;同时，性别差异也会影响到公共政策具体内容的制定与执行。因为相比女性，男性出于对政治性话题的积极关注，在数量上占据优势。一旦某些公共政策涉及投票或网络建言等，大多数男性网民会从男性的思维逻辑出发来考虑问题，并在不自觉的情况下，影响公共政策的制定。

3．网民公共政策参与的引导建议

在传统政策参与渠道不多、信息不畅的中国，网络作为一种偏离中心的组织和干预形式，在为基层民众提供了体制外的参与渠道的同时，也为网民提供了情绪宣泄的渠道，为找寻持有共同认知的群体创造了条件。网民公共政策参与的范围之大、参与人数之众、信息传播速度之快及影响力之大，是传统的公众公共政策参与方式难以企及的。因此，要高度重视网络这一公众参与公共政策的途径和手段，重视对网民公共政策参与的引导。

第一，对网民公共政策参与的引导不应局限于政策出台和发布之后，而要提前到公共政策的制定和讨论阶段。要充分借助技术手段和网络平台，引导网民积极参与公共政策的制定和讨论，尽量减少政策行为倾向上的批判性，并根据网民公共政策参与诉求性的特点，将了解网民的诉求作为了解公众政策需求的重要组成部分。第二，公共政策的网络发布，要重视内容的全面和准确，要避免网民因政策误读、信息误导、信息不全面而将公共政策参与的力量集聚在政策对立面。要在第一时间全面准确地向网民说明政策本身及其出台背景，同时又不应局限于政策内容本身，要同时对关联利益群体和关联政策等做好导读。第三，要抓住网民公共政策参与的高峰期，对网民参与进行有效引导。鉴于网民公共政策参与的时效性较强而持续性不强的特点，特别是要做好政策网络发布后参与的焦点和高峰期的引导工作，即政策发布后两小时内网民政策参与的引导。网民发言频率与时间变化的高度相关，说明了网络热点话题极具时效性，所以要及时在网络参与的热点时间做好引导工作。第四，还要清醒认识网民公共政策参与中积极参与的少数人和沉默的大多数之间的网络互动关系。既要看到发帖极多和较多的36．5%的发言者对公共政策参与的引导性作用，也要了解较少和极少发帖的51%潜水的网络参与者的潜在态度和意见。

此外，还要重视政策执行环节的网络参与引导，网民对政策执行环节高度关注，甚至超过政策本身。要将有关政策的执行、落实等的要求和具体做法在第一时间同期发布，树立政府的公信力，确保政策能够接地气，落到实处，引导网民进行更为有效、正向的参与。

［1］胡 泳:《众声喧哗:网络时代的个人表达与公共讨论》，桂林:广西师范大学出版社2008 年版，第85 页。

［2］柯缇祖:《网络舆论:民意的“自由市场”?》，载《人民日报(海外版)》，2011 年9 月2 日。