杭州市残疾人公共体育设施建设的社会支持研究

李 涛

(浙江金融职业学院 体育军事部，浙江 杭州 310018)

关心残疾人，是社会文明进步的重要标志。参加体育运动是残疾人的重要权利，为残疾人提供充分、切合的公共体育设施是建设服务型政府的一项基本任务。2011年10月，全国第八届残疾人运动会在浙江杭州举行,八残会的顺利召开不仅向全国人民展示了杭州“精致、和谐、大气、开放”的城市精神，也使社会各界更关心残疾人，对残疾人的体育运动需要尤其是群众性体育运动的重要性有了更加深入且直观的认识。根据第二次全国残疾人抽样调查结果显示，浙江现有残疾人311.8万，杭州47.8万，占全市总人口的6.36%。八残会召开时，省市政府投入了大量资金，使杭州在无障碍设施的建设和残疾人体育场馆的改建上有了较大改善，但全市残疾人体育运动需求的日益增长与公共体育设施建设不到位之间的矛盾仍然存在。

1 杭州市残疾人公共体育设施建设的现状

近年来杭州市残疾人体育事业有了较大发展，尤其是残疾人竞技体育已取得一定成绩，但残疾人体育起步晚、起点低、总体发展水平不高，特别是涉及广大残疾人的公共体育设施建设仍不理想，尚未形成全社会支持残疾人公共体育发展的良好氛围。

1.1 公共体育设施建设取得长足发展，但为残疾人专供的设施却非常少

杭州十分重视全民健身运动，2004年颁布《杭州市全民健身条例》，提出“市民依法参加全民健身活动的权利受法律保护，全社会应当关心和支持老年人、残疾人参加全民健身活动”。2012年，在《条例》颁布的基础上，又详细制定了《杭州市全民健身实施计划(2011-2015)》，明确全市要在五年中“建设体育健身中心、体育健身广场、体育健身主题公园100个以上，人均公共体育场地面积达到1.8m2以上”。近年来杭州市公共体育设施的建设取得了长足发展，全民健身的氛围正在形成。然而在走访中我们发现，我市大部分体育场馆仍然没有完善的无障碍设施。仅有的几个残疾人专用体育场馆多建于城市郊区。八残会后政府对部分旧场馆的场地、观众看台及卫生间等设施进行了无障碍优化，但涉及范围较小，且指示不明维护不勤，体育器材的设计并没有充分考虑到残疾人的特殊需求。另一方面，残疾人多因身体和心理等原因较为排斥人群密集的公共场所，而且由于行动不便，多愿意选择居住地所在的社区进行体育锻炼。由于残疾人健身的体育场地设施与健全人有较大的区别，绝大多数残疾人不适合健全人的体育设施，并且存在数量少、质量差、布局不合理等多方面问题，已经成为阻碍残疾人参加体育锻炼的重要因素。

1.2 政府为残疾人体育事业投入增加，但残疾人公共体育发展重视不足

《杭州市残疾人事业发展“十二五”规划》中，明确指出要“将残疾人体育工作纳入当地政府体育工作计划，促进残疾人群众体育与竞技体育均衡发展。”根据统计报表显示，浙江省用于残疾人体育支出的省级财政拨款每年约300万，杭州市级财政拨款每年约100万，与省内其它地市相比，在经费投入上占有优势[1]。但仅有的这些经费几乎用于残疾人运动员的训练、参赛及奖励支出，真正服务于普通残疾人公共体育事业发展的却非常少，普通残疾人的体育活动需求无法得到普遍满足。从调查来看，1/3以上的社区仅有的残疾人体育健身设施是一套残疾人康复器材，有偏瘫康复器、双轮助行器、按摩椅、划船机等，一次性投入约2万元左右，大多放在活动室或康复室内，无人管理，许多零件都已老化、损坏，少有残疾人使用，没有起到为残疾人康复锻炼的作用。大部分的残疾人认为没有健身器材或者现有的健身器材不适合锻炼是阻碍其参加体育活动的最主要因素，可见残疾人对现有的公共体育设施并不满意，大大降低了其参与体育锻炼的积极性。

1.3 残疾人参加体育锻炼的意识提高，但活动参与的广度和深度仍不高

近年来，随着政府对残疾人事业的扶持和保障力度增大，全民健身的氛围逐渐形成，残疾人也开始对自身的体育锻炼活动引起重视。但是在调查中我们也发现，残疾人参加体育锻炼的广度和深度不够，呈现“自发性、少器材、无组织、缺指导”的特点，使残疾人参与体育锻炼的质量受到严重影响。在各个社区，没有形成残疾人日常体育锻炼的氛围，只有在参加上级组织的体育比赛时，才会临时组织残疾人体育赛事，且项目多为残疾人趣味运动会、乒乓球、武术表演等，内容单一，组织性不强。更多一部分的残疾人会选择在家中参加一些基本的体育锻炼，以康复训练为主，例如举哑铃、按摩椅、徒步走等，不具科学性和系统性。社区体育器材和体育指导员缺失是阻碍残疾人参加体育锻炼的两大重要因素。社区现有的体育器材，尤其是居民使用率较高的健身路径均是按照正常人的身体结构和动作习惯设计制造，无法适应残疾人的运动习惯，且有可能导致二次伤害的发生。社区基本没有残疾人体育指导员，即使有也是兼职，如残疾人专干或爱心志愿者等，指导员队伍并不稳定，无法满足残疾人体育锻炼的专业需要，残疾人体育指导员十分匮乏。

2 影响杭州市残疾人公共体育设施建设的主要因素

不可否认，近年来杭州市残疾人公共体育设施有了较大改善，但尚未满足现有的需要，暴露出来的问题值得我们反思。综合分析下来，主要是以下四个因素影响了残疾人公共体育设施的建设。

2.1 认识尚不到位

残疾人公共体育的发展还处于起步阶段，全社会对它的认识有待进一步提高。在走访过程中，我们发现，不少老百姓甚至是一些残疾人专干，对残疾人体育的认识尚停留在残运会、残奥会，将残疾人运动会等同于残疾人体育。他们认为，残疾人体育可有可无，哪怕是残疾人竞技体育宣扬的也只是一种攻难克坚的拼搏精神，对残疾人身体素质的提升帮助不大。不得不承认的事实是：残疾人在正常人群中属于边缘，残疾人体育在残疾人各项服务保障中属于边缘，而残疾人的公共体育更在残疾人体育中属于边缘。事实上，绝大多数的残疾人都能认识到体育锻炼对其自身健康的重要性，也相信通过锻炼能够促使自己身心健康、融入社会，但自卑和害羞的心理还是让他们打消了参与体育活动的想法，最多只愿意在家中使用一些简单的器械进行康复锻炼，锻炼的效果大打折扣。可见，残疾人在社会生活中的弱势地位还没有得到明显改善，营造一个真正理解、尊重、帮助残疾人的社会氛围首先要从认识上下功夫。

2.2 经费尚不充足

残疾人公共体育的发展，在资金供给上是十分捉襟见肘的。要发展残疾人公共体育，无论是残疾人公共体育设施的配置，抑或是残疾人体育指导员的选聘或培养，都需要投入比普通体育事业发展更多的资金。除了经费上的短缺，更重要的是始终没有相应的法律法规来明确，对残疾人公共体育的经费投入要达到一个什么样的比例或标准。以至于对残疾人公共体育发展的支持呈现出忽冷忽热的态势。八残会的召开，为残疾人公共体育事业的发展提供了良好的平台与契机，省市各级财政为残疾人体育投入巨大，但八残会之后的经费又将通过何种途径保障且稳定下来，值得我们思索。

2.3 制度尚不配套

为推进残疾人公共体育事业的发展，各级部门需要制定和落实具体的政策、法规，支持残疾人公共体育设施的建设，保障残疾人公共体育活动的开展。相关制度内容过于宽泛，以政策性、指导性为主，缺乏实践操作意义。以《全民健身计划纲要》为例，纲要中对残疾人体育有关的指标未做出确切规定，公共体育设施的建设指标也仅适用于普通人，较少涉及为残疾人提供基本体育公共服务的内容及相应的具体措施和实施细则[2]。此外，从社会支持的角度看，由于残疾人公共体育的发展尚在起步阶段，需要各方力量的共同努力，因此现有的制度仅仅从残疾人公共体育事业的重要性上予以保障，而没有配套相应的供给制度、问责制度、财政制度、投资制度等，落实的难度非常大。残疾人属于社会的弱势群体，想要发展残疾人的公共体育，仅仅靠几个社区、几套器材、几个专干，无法真正推动。必须要从制度建设的顶层设计，协调各部门力量，配套完善相关政策法规，共同去关注和关心残疾人公共体育的发展。

2.4 主体尚不明确

从横向的组织管理上看，残疾人事业由残联统一监管负责，通过与民政部门、教育部门、体育部门等相关部门的协调，落实其就业、教育、体育等相关问题。由于残联不属于某一个专业部门，只能从中起到一个组织协调的作用，因此在推动一些工作的进程中，很容易产生部门间相互推诿的现象。残疾人公共体育服务的供给主体尚不明确，部分领导干部不能正确认识残疾人体育事业发展的重要性，是当前阻碍残疾人公共体育设施建设的一个重要原因。纵向上，杭州市的残疾人体育组织仅有市残疾人体育协会，深入到社区一级却未建立任何残疾人体育组织，社区残疾人体育工作依托社区居委会的各项工作开展，基本处于零散和无序的状态。偶有社区层面组织的残疾人体育活动，也是为了筹备相关的比赛而临时安排的，并没有系统的组织和管理。可见，政府在对残疾人公共体育的管理上，无论是横向上还是纵向上，都缺乏统一认识，没有设立相应的机构，或是部门间职责分工不清，不同程度上揭示了政府对发展残疾人公共体育事业供给的内动力不足，严重影响了残疾人体育事业的整体发展。

3 加强杭州市残疾人公共体育设施建设的对策与建议

作为社会弱势群体的残疾人，受其自身身体现状以及认识观念、经费投入、制度建设、责任主体等因素的影响，其体育锻炼行为无论在形式、内容，还是在参与的自主意识和积极性等方面都还存在着较大的缺失。因此需要从全社会范围内，构建一个以人力、物力、财力，以及认知力为切入口的“残疾人公共体育发展社会支持体系”，为残疾人公共体育设施的建设提供坚实保障。

3.1 加强宣传教育，提高民众对残疾人参加体育锻炼的认知水平

要构建残疾人公共体育发展的社会支持体系，首先要从从认识上下功夫，倡导“平等、参与、共享”的现代文明社会残疾人观，在全社会营造理解、尊重、帮助残疾人参与体育的良好氛围，为残疾人参与体育提供良好的社会环境。提高对“残疾人参加体育锻炼”的认知力，从对象上看主要面向三类人群：领导干部、残疾人、普通民众。领导干部是政策的制定者，他们认知水平的高低直接决定着残疾人公共体育发展的各类资源配置。因此可以组织领导干部定期学习有关残疾人体育发展的制度文件，将扶残助残作为领导表彰考核的内容之一；在各类社科课题的选题和评奖上，突出残疾人公共体育的入选比例，引起相关部门领导的重视。其次，要深入社区和各种残联机构，宣传体育科普知识，消除残疾人自身在体育锻炼过程中的各种顾虑，组织残疾人交流体育健身锻炼的心得体会；定期组织残疾人参加社区间不同形式的残疾人体育赛事，重视比赛的趣味性和参与度，提高残疾人的体育锻炼和参加群体性活动的意识；联系广大高等院校，尤其是体育院校深入社区进行健身咨询、体质测试，积极探索推广易于开展、小型实用、健康文明的体育健身方法，动员残疾人积极参加体育活动，提高对健身活动的兴趣[3]；其三，充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体加大宣传残疾人公共体育的力度，号召普通民众消除歧视，对残疾人参加体育锻炼表示理解与支持；通过各类民间组织，组建残疾人体育锻炼指导小分队，以志愿者的形式积极关心身边的残疾人，帮助他们参加体育锻炼活动，争取全社会对残疾人的广泛支持；在公益广告和宣传画的制作与评选中，重视对残疾人公共体育的宣传，扩大专题入选比例，增设专项奖励，印发各类残疾人体育健身的知识丛书和宣传小册子，在人流量聚集的商场、地铁口、体育馆免费向民众发放。

3.2 拓宽融资渠道，倡导社会对残疾人公共体育事业的关心支持

经费保障是残疾人公共体育发展的重要前提。残疾人公共体育属于社会公共产品，理应由政府提供，但是在当前我国社会保障尚未完全到位的情况下，残疾人基本生活保障还无法全面落实，更难以顾及残疾人公共体育经费的保障。因此亟需从全社会共同支持公益事业的角度，建立政府同非官方经济体相结合的经费保障机制，大力宣传对残疾人体育事业的关注，积极引导各类资本的投入，实现资金筹措的多元化[4]。根据现有的社会发展现状，可以从以下几个方面做一些努力和尝试：其一，根据体育彩票公益金用于落实《全民健身计划纲要》的资金为年度公益金收入总额60%的规定，积极引导地方财政对残疾人公共体育的支持力度，明确每年划拨一定比例的彩票公益金作为残疾人公共体育设施建设的项目资金，甚至建议专设残疾人体育彩票直接用于残疾人公共体育发展；其二，在政府实施有效监管、机构严格自律、社会加强监督的基础上，探索体育公共服务项目经营权转让机制和民间投资公共体育服务的财政资助机制，逐步扩大采取财政直接补需方的模式，增强残疾人享受服务的选择权和灵活性[5]；其三，尝试建立企业与残疾人体育事业的紧密联系，积极倡导企业的社会责任心和公益救助心，在一些效益较好的国营企业和体育用品企业，尝试由政府牵线主导，企业冠名体育赛事、捐助体育产品等形式，扶持残疾人公共体育事业；其四，大力发展慈善事业和公益募捐，积极发挥社会捐助在残疾人公共体育资金筹措和志愿服务提供等方面的作用，残联、体育局、基层社区等部门应加强残疾人专项基金的使用与落实工作，定期向公众发布资金使用情况，以保障资金的合理利用。

3.3 实施配套建设，加大政府对残疾人公共体育建设的保障力度

八残会期间配套建设或改建了一部分残疾人运动场馆，并进一步明确了这些场馆对残疾人免费或优惠开放的力度。但是这样的建设力度尚处于零敲碎打的层面，始终没有建立起一套系统有效的运行计划，必须有非常明确的配套操作细则加以保障。其一，由体育局牵头，联合残联、民政部门研究制定现阶段杭州市残疾人公共体育设施建设的五年规划，排摸、登记、整合现有的残疾人公共体育设施，明确相关主管单位，根据各个区域的残疾人口数量，详细规划五年间要配套建设的残疾人公共体育设施，绘制成地图手册，供残疾人选择。其二，根据残疾人多数选择在居住社区附近参与健身活动的特点，在一些老的社区整合现有的体育锻炼场所，鼓励社区附近的学校和单位向残疾人免费开放。在一些新建社区，要求开发商在小区建设前必须配套建设相应的健身场所，并建有残疾人专用的健身场所，开发商如果没有能力兴建，可以按照一定比例向社区缴纳配套建设经费，由社区帮助建设。其三，组织相关院校及科研部门设计开发残疾人专用体育设施，研究制定适合残疾人使用的场馆和健身器材的制造标准，招投标一定资质的企业进行加工生产，投放市场，逐渐在一些残疾人体育场馆和基层社区推广使用。其四，大力推进体育无障碍设施的改造和管理，尤其加大对住宅区附近体育设施的改造力度，不得任意改变体育公共设施的使用性质，不得减少使用面积，不得侵占、挪用或破坏，对申请安装、场地核实、安装后的监督、维护、保养做到规范管理。

3.4 培养人才队伍，打造专业的特殊体育指导员队伍，提升软实力

培养一支稳定的残疾人体育指导员队伍对残疾人公共体育事业的长足发展显得尤为重要。2011年12月，首期国家级残疾人体育健身指导员培训班在北京体育大学举行，把残疾人体育健身指导员纳入到社会体育指导员管理和服务体系之中，积极帮助广大残疾人共享公共体育服务体系建设的成果。现阶段，从市一级层面我们可以尝试以下几种途径打造专业的特殊体育指导员队伍，提升残疾人公共体育的软实力。其一，政府要加强特殊体育指导员的培训工作，建立省市区多级培训的长效机制，培养一批有专业资格能力的指导员，培训内容不仅要涉及体育法律规章制度、残疾人体育活动编排及赛事组织、人体运动科学等，还要学习相关的医学、心理学等内容。其二，选拔特殊教育院校、高校体育专业以及医学护理专业的学生进行培训与选聘，实现政府机关对残疾人体育指导员的招聘力度，鼓励更多的专业人才投入到社区和基层从事残疾人体育指导工作，以此保证特殊社会体育指导服务的稳定供给。其三，通过立法明确一定残疾人口数量的社区必须配备一名特殊社会体育指导员，不足人数的社区可以以街道为单位共享，研究制定特殊社会体育指导员的工作职责与内容，明确每周的服务指导时间量，建立相应的考核机制和表彰机制。其四，积极发展志愿者队伍，招募广大院校的在校大学生和社区里的普通热心民众，对他们开展短期的专业培训，通过有效补充的方式弥补现阶段特殊社会体育指导人才的匮乏。

[1] 肖丽琴.公共供求理论视域下残疾人体育公共服务体系研究——以浙江省为例[J].体育科学，2012,32(3):17-26.

[2] 黄晓晓,黄卓.残疾人参与健身运动的社会排斥问题研究[J].体育文化导刊，2011(8)：26-28.

[3] 肖丽琴.浙江省残疾人健身路径的现状与发展对策研究——以杭州市为例[J].浙江体育科学，2011,33(1)：106-110.

[4] 黄晓晓,黄卓,张油福.残疾人公共体育服务研究[J].体育文化导刊，2012(2)：22-26.

[5] 肖丽琴.我国残疾人体育基本公共服务研究[J].成都体育学院学报，2012,37(2):10-13.