安置帮教立法主要问题研究

司法部司法研究所课题组

安置帮教立法主要问题研究

安置帮教工作是在党委、政府统一领导下，依靠各有关部门和社会力量对刑满释放人员进行教育、引导、扶持、管理，帮助其顺利融入社会，其实质是对刑释人员回归社会后的一种保护措施。作为社会综合治理系统的一项重要内容，安置帮教工作在巩固监狱部门对服刑人员的改造成果、预防和减少回归人员的重新违法犯罪、维护国家的经济发展和社会稳定方面发挥了重要作用。与此同时，刑释人员的安置和帮教作为一项法律性很强的社会工作，必须要有完备的多层次的法律体系作为后盾，才能保障这项工作顺利和高效的开展。

一、安置帮教的立法意义

建国以来，党和政府始终将安置帮教工作其作为巩固教育改造成果的一项重要手段来抓，从1952年的“多留少放”，到1964年的“四留四不留”，再到1979年的“一个不留”，这些政策在不同时期均发挥了积极的作用。自改革开放以后，我国的安置帮教工作又经历了从80年代的重政策安置、到90年代安置和帮教两头并举的新局面。1994年12月29日公布施行的《中华人民共和国监狱法》首次以法律形式对“释放和安置”进行了规定。随着该法的颁布和实施，我国的安置帮教工作也越来越规范，逐步由原来的单纯政策性调整转变为由法律和政策的共同调整。

尽管多年来我国的安置帮教工作取得了不错的社会效果，但在依法治国、建设社会主义法治国家的今天，传统的以政策调整为主的安置帮教工作已经明显不适应时代的要求，随着经济改革和社会转型，刑释人员安置帮教工作面临着新的问题、新的挑战、新的思考。随着安置帮教工作的逐步深入开展，安置帮教工作的法制化建设迫在眉睫。

从现阶段我国相关法律可以看出，安置帮教工作的法律依据不甚完善和健全。目前，除了《监狱法》的个别原则性条款规定以外，还没有制定一部专门、系统规范刑释人员保护的法律，实践中主要依靠各级政府及相关职能部门下发的政策性文件来指导工作；刑释人员的安置帮教以及社会救济等方面还未建立起完善、有效的社会保障机制；2009年由司法部牵头出台的《进一步加强刑释人员安置帮教工作的意见》也因为只是部门规章而具有很明显的局限性；全国人大及地方人大在关于社会治安综合治理的法律、法规中虽然有关于安置帮教的条文，但多是原则性的规定，缺乏具体的要求和可操作性措施，与此相配套的实施办法细则没有制定出来。即使是关于安置帮教的现有行政规章和地方性法规，也因为缺乏可操作性而没有起到应有的作用。这种主要靠政策调整的方式在实践中使得各地执行混乱、工作随意性较大，缺乏严格执行力和制度性保障。 因此，只有通过立法，才能确保安置帮教工作健康持续开展。

二、安置帮教立法的有利条件和不利因素

（一）我国安置帮教立法的有利条件

1、安置帮教立法的法律规范基础

虽然我国目前仍未制定一部专门、系统规范刑释人员保护的法律，但是我国已经出台的相关法律、法规已经为安置帮教立法打下了良好的基础，更为完备的安置帮教法律体系的形成打下了基础。《中华人民共和国监狱法》第三章第五节“释放和安置”用四个条文对安置帮教进行了原则性的规定，虽然这些规定因过于原则性而缺乏可操作性，但是作为第一部对安置帮教进行规定的法律，其对于安置帮教法律体系的形成具有重要的基础作用。

2004年，司法部在中央综治委领导下，积极与有关部门沟通协调，会同民政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局等八部委联合制定下发了进一步做好刑释人员促进就业社会保障工作的意见，首次提出对从事个体经营的刑释人员给予减免三年税费，对接纳刑释人员就业的企业给予三年免征企业所得税的优惠政策，促进了刑释人员回归社会及时就业。

为了解决市场经济条件下刑释人员就业、就学、社会保障等一系列问题，2009年，司法部再次牵头组织中央综治委刑释人员安置帮教工作领导小组成员单位，研究起草了《进一步加强刑释人员安置帮教工作的意见》（以下简称《意见》），从提高服刑在教人员教育改造质量、加强刑释人员衔接、提高刑释人员服务管理水平、加强刑释人员教育帮扶、落实相关工作保障措施等五大方面，提出了21项具体政策、措施。中央办公厅、国务院办公厅转发《意见》。《意见》的出台，使市场经济条件下的刑释人员安置帮教工作有了各项政策依据。2010年5月，司法部、中央综治办、公安部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国人民银行、共青团中央、全国妇联等11个成员单位联合下发了贯彻落实《意见》的实施方案，细化工作任务，明确牵头单位、责任单位，提出了工作要求。

2、安置帮教立法的实践基础

除了现有关于安置帮教的法律、法规之外，建国以来，尤其是近十年来我国安置帮教工作取得的重要成果也是安置帮教立法不可或缺的实践基础。十年来，各级安置帮教组织共衔接刑满释放、解除劳教人员3950741人。安置3606616人，平均安置率为91.3%；其中，原单位安置189494人，占安置总数的5.3%；落实责任田2068958人，占安置总数的57.4%；社会救济179711人，占安置总数的5%；从事个体经营561115人，占安置总数的15.6%；创建基地安置168615人，占安置总数的4.7%；创建实体安置43400人，占安置总数的1.2%；其他安置方式395323人，占安置总数的11.0%。帮教3779553人，占衔接人数的95.7%。已衔接人员中，重新违法犯罪人员共57938人，占总衔接人数的1.5%。刑释人员安置帮教工作在保障经济社会发展、促进社会和谐稳定中作出了积极贡献。在取得这些工作成果的同时，也为我国安置帮教立法积累了丰富的实践经验、打下了良好的基础。

（二）我国安置帮教立法的不利因素

1、安置帮教理论研究缺失

西方国家对出狱人社会保护的研究已经有200多年历史，有着深厚的理论背景和实践经验，而我国在这方面的理论研究却显得十分薄弱。刑释人员回归社会是一项系统性很强的再社会化工程，必须从社会学和法学角度加以全面、系统的研究。安置帮教立法更需要将理论研究与实务研究相结合，才能制定出一部既贴合实际又具有深厚理论支撑的法律。因此，安置帮教理论研究的缺失严重阻碍了安置帮教立法工作的进行。

2、安置帮教的立法相对滞后

1954年政务院颁布的《劳动改造罪犯刑满释放及安置就业暂行处理办法》，在市场经济体制下显然已不再适用。1994年的《监狱法》对刑释人员的安置、救济和权利保障等问题作了专门规定，但只有4个条文，这些规定比较原则，缺乏可操作性和程序性，不能涵盖安置帮教工作的全部内容。现阶段的安置帮教工作主要还是依据现行有关政策，借助行政手法去贯彻落实，这既不符合依法治国方略，也不能适应市场经济要求。《进一步加强刑释人员安置帮教工作的意见》虽然对安置帮教工作进行了比较全面的规定，但是其作为一部部门规章，法律效力较低，局限性明显。

3、安置帮教立法面临法律衔接问题

我国《民法通则》、《刑法》以及《监狱法》等法律中都有安置帮教工作的相关法律依据，因此，从我国法律体系的整体要求出发，安置帮教立法要与这些法律相衔接，不能相互重叠或冲突。这在很大程度上增加了立法的难度，推缓了立法的进程。

4、安置帮教立法面临实践中的诸多问题

一是各部门配合协调不够。安置帮教领导小组设在综治办，办公室设在司法行政机关，安置帮教工作需要有关部门协调配合，在实践中存在有的部门配合不力的问题。二是所需经费不足，安置帮教工作是一项实实在在的工作，特别是安置需要有相应的载体，如安置帮教基地建设，但因资金问题，目前全国安置帮教基地建设与每年释放的刑释人员的需求还有相当的差距。三是有的司法行政工作人员存在畏难情绪，认为自己职能弱，没有能力做好安置帮教工作，等政策、等经费，有不作为现象。与此同时，安置帮教工作中还面临一些“瓶颈”问题，如“人户分离”问题，难以通过立法来加以解决。由于传统的户籍管理制度，再加上现在人员流动程度较高，刑释人员回归社会后，因动迁拆迁等原因所导致的“人户分离”现象比较严重，对于那些人户分离的刑释人员如何进行安置以及落实帮教措施，一直是安帮工作中的棘手问题，也是立法上需要攻克的一大难点。

安置帮教立法的难点并不是阻碍安置帮教工作法制化建设的理由，相反增加了加快安置帮教立法的紧迫性。立法部门应该结合我国安置帮教工作的实际情况，立足于帮助刑释人员更好地回归社会，尽快出台安置帮教相关法律。下面将在总结实践经验并结合最新理论研究成果的基础上，初步构想我国安置帮教立法的主要内容。

三、安置帮教立法的主要内容

（一）关于宗旨原则的规定

对刑释人员进行安置帮教，是党中央、国务院的重要决策部署。进一步加强刑释人员安置帮教工作，是我们党以人为本执政理念和社会主义制度优越性的重要体现，是加强社会建设、创新社会治理的重要任务，是预防和减少重新违法犯罪、维护社会和谐稳定的重要举措，安置帮教立法，要体现贯彻中央决策部署、实现社会治理创新、维护社会持续和谐稳定的根本宗旨。要研究制定一部符合中国国情的安置帮教法，既要总结我国安置帮教多年来的成功经验及存在的问题，又要广泛借鉴世界上其他国家类似立法及实践的有益经验，并认真分析安置帮教的准确内涵和实现形式。

第一,安置帮教立法需要明确谁主管、谁负责的原则，即国家责任原则。要把刑释人员的安置帮教工作，作为预防和减少犯罪、维护社会稳定的一项重要工作，列入社会治安综合治理工作目标，作为落实领导责任制的一项重要内容。安置帮教立法要按照谁主管、谁负责的原则，对各主管部门应承担何种责任、承担责任的方式、未承担责任的后果等予以明确规定，使安置帮教工作实践有章可循。

第二，安置帮教立法需要明确齐抓共管、共同援助原则，即分工合作原则。安置帮教是一项复杂的社会系统工程，单纯依靠司法行政机关或某个机关的力量是难以全面把控的，需要全社会共同参与，需要各有关部门和有关方面的大力支持，密切配合，向那些改恶从善的刑释人员伸向扶持、帮教之手，让他们切实感到党和政府的关怀、社会的温暖，这样才能变消极因素为积极因素，真正预防和减少犯罪。 安置帮教立法应当确立这种以国家行为为主、社会行为为辅的工作模式，最大限度地调动政府和社会力量做好对相关人员的安置帮教工作。

第三，安置帮教立法需要明确工作程序制度化与保障帮教对象合法权益的原则。安置帮教不仅需要法制化，还需要制度化，即不仅要有法可依，还必须要有法必依。 这需要将安置帮教工作视为一项法定的长期工作加以稳固，同时做好具体执法过程中的程序性规定，使相关部门按照法定程序实施安置帮教。同时，安置帮教立法还要体现对帮教对象的引导、关怀和照顾，而不是使安置帮教沦为变相惩罚或不当限制帮教对象的法律措施；保障帮教人员的有关合法权益，包括公民的生活、就业、教育等方面合法权利，以及不被歧视的权益，通过立法落实好服刑在教人员职业技能培训纳入全国劳动职业技能培训总体规划的政策，鼓励帮扶刑释人员自主创业，促使其更好地回归社会。进一步完善和落实社会企业作为安置帮教基地的各项优惠政策，形成多层次、多类别的安置场所，为更多的刑释人员提供安置和帮扶。同时明确规定按照国家最低生活保障政策要求，对符合条件的给予最低生活保障；对不符合低保条件但生活确有困难的，给予临时性生活救助，切实维护刑释人员权益。

（二）关于工作机构的规定

安置帮教立法需要对安置帮教机构予以明确，重点解决“三无”（无家可回、无业可就、无亲可投）刑释人员的帮扶问题。司法行政机关分管刑释的安置帮教、社区矫正、强制隔离戒毒和戒毒康复工作，中央社会管理综合治理委员会2011年9月召开会议，明确司法部为特殊人群专项组组长单位，并决定成立安置帮教、社区矫正、戒毒工作以及有肇事肇祸倾向精神病人和艾滋病危险人群防控四个专项工作组，建立了特殊人群管理服务的领导机构和协调体系，为特殊人群管理服务工作开展奠定了基础。因此，安置帮教立法应明确司法行政机关作为安置帮教工作的牵头单位的地位和职责，以及各级司法行政、公安、劳动、人事、民政等部门和有关社会团体、企事业单位、街道办事处、村（居）民委员会在安置帮教工作中的地位和职责，使对帮教对象的相关工作形成合力，取得最大效果。

（三）关于工作人员的规定

安置帮教立法需要对工作人员的选拔和培养教育予以明确。安置帮教工作是一项复杂的系统工程，需要法律、经济、教育、管理、心理等各方面的人才，政府应建立人才选拔机制，广招热爱安置帮教事业的专门人才，建立强大的队伍，这是做好安置帮教工作的前提条件。安置帮教立法应明确规定人员队伍培训教育制度，包括执业纪律、职业道德教育，做到公正执法，不干涉其他司法机关的司法活动，不歧视回归人员等内容，以提高安置帮教水平。在工作人员来源方面，可规定以政府专业人员为主，并吸纳社会力量以共同保障。如发挥妇联、共青团、工会等群团组织的优势，做好刑释人员及亲属的教育帮扶工作，疏导化解消除消极对抗情绪，促进其顺利融入社会。为此，立法应规定政府鼓励社会团体、企事业单位等采取志愿者活动、法律援助、设立援助基金、职业介绍、吸纳就业等形式援助帮教对象。在安置帮教机构人员方面，各级安置帮教组织体系建设可以考虑与社区矫正组织体系合并建设。这样可以避免人、财、物资源的浪费，节约管理成本，整合强化职能，提高运作质量和效率，实现两套班子一套人马，并以安置帮教立法的形式予以固定。

（四）关于工作经费的规定

从以往实践来看，安置帮教工作开展不到位，效果不好，经费缺乏是其中一个重要原因。由于经费紧张，许多工作难以开展或开展不到位，尤其是对那些需要临时性救济的回归对象和家庭无法救济帮助，对日后的安置帮教工作产生较大的负面影响。一是明确规定安置帮教人员接送衔接经费保障机制。接送刑释人员，需要必要的经费，特别是跨省接送，所需费用更多，但监狱、看守所和基层安置帮教组织、司法所、派出所等都没有这项经费。这也是刑释人员还难以完全做到必接必送的一个重要因素。目前，已有江西、甘肃、宁夏、黑龙江、辽宁等省（区）出台保障刑释人员衔接工作经费，对每接送一名刑释人员按照不同标准给予200-1000元补贴。广东省和上海市制定了全面保障安置帮教工作经费的具体实施意见，其余各地也在探索建立相关补贴办法。有鉴于此，安置帮教立法应明确刑释人员必接必送经费保障机制。还可以尝试在立法上规定基金制度，基金来源包括政府拨款、社会捐赠、刑释人员原单位承担的一小部分风险费用等。

（五）关于工作设施的规定

安置帮教立法应将推进刑释人员过渡性安置帮教基地建设作为重要措施之一。刑释人员释放后前6个月是他们适应社会最关键、最困难的时期。建设过渡性安置基地，对刑释人员提供有针对性的社会认知和心理辅导，对于解决他们回归社会的临时生存问题和基本需求，尽快融入社会非常必要。目前，根据中央指示精神和司法部的具体部署，各地陆续借鉴北京市建设阳光中途之家的做法，加大政府投入，在有条件的大中城市建立过渡性安置基地。从北京经验看，建设过渡性安置基地，工作效果比较好，但经费投入也很大，还涉及到土地规划、机构编制等问题。目前，这项工作还处于试点阶段，需要相关部门出台必要的扶持政策。同时也需要依靠社会的力量来推进这项工作，特别是要依托社会企业建立多种形式的安置基地，引导各类企业履行社会责任，鼓励支持那些有安置意愿和安置能力的企业吸纳刑释人员就业，对安置刑释人员达到职工总数40%以上的企业，落实三年内免征企业所得税的优惠政策。目前，全国被认证为安置帮教基地的企业超过8000家，安置刑释人员近5万人，但与亟待安置帮教的人员相比还有较大差距。因此，应通过立法形式推动过渡性安置基地的迅速建立，支持和鼓励更多的社会企业建立安置帮教基地。

（六）关于法律责任的规定

与安置帮教各工作单位的职责分工相对应，安置帮教立法应明确规定有关单位和个人的法律责任。具体而言，对在安置帮教工作中成绩显著的单位或部门及工作者，以及积极主动安置帮教的单位，应给予物质或精神的表彰或奖励；对在安置帮教工作中，措施不力造成严重后果的地区或单位当年不得评先，其主要负责人不得晋职晋级，并视情节轻重，由有关部门依法给予行政处分；有不履行职责或违法履行职责行为的，应由有关部门依法给予行政处分。同时吸收各地安置帮教工作办法的规定，如《浙江省归正人员安置帮教工作办法》规定“对机关、单位及其工作人员违反本办法规定，刁难或者歧视归正人员、侵犯其合法权益的，归正人员有权向县（市、区）司法行政部门或者有关部门投诉、举报，或者依法申请行政复议、提起诉讼。”“对有关机关、相关单位及其工作人员违反本办法规定，侵犯归正人员合法权益的，县（市、区）司法行政部门有权向有关主管部门或者监察机关提出给予该单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政或者纪律处分的建议。受理建议的主管部门或者监察机关应当调查处理，并将处理结果抄告提出建议的县（市、区）司法行政部门。”“ 违反本办法的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《上海市安置帮教工作规定》规定“行政机关工作人员违反本规定，有下列行为之一，造成不良后果的，由所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员批评教育，责令改正，依法给予行政处分：未按照要求履行通知、告知义务的；未按照规定为刑释人员提供相关服务的；有不履行或者违法履行法定职责的其他行为的。”等等。具体可以考虑将各地有关安置帮教工作办法、规定中的成熟条文加以整理、汇总、提炼后提升到立法层面上来，在求同存异的基础上制定相对统一的安置帮教法律规定，以利于法有据，加强安置帮教工作的执行力。

（责任编辑 张文静）

*本文系2012年全国司法行政系统理论规划课题《安置帮教立法问题研究》最终成果的删节版。课题组成员：庄春英、吴玲、王舸、姜楠。